Государственно-частное партнерство: теоретический и исторический аспекты

В настоящее время в России и мире усиливается тенденция к активизации отношений государства и частного бизнеса для совместной работы при решении экономических проблем. Государство и частные компании, банки, международные финансовые организации и другие субъекты вступают во взаимодействие, совместно решая все новые задачи.

Государство при этом нацелено на выполнение социальных функций, реализацию общенациональных интересов, а бизнес ищет источники приращения прибыли и стоимости. Использовать преимущества разных форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов и моделей государственно-частного партнерства (ГЧП).

В современном понимании государственно-частное партнерство —.

институциональный и организационный альянс государства (или муниципальной власти) и бизнеса, подразумевающий объединение материальных и нематериальных ресурсов обеих сторон на взаимовыгодной договорной основе в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг^[1].

Рассматриваемая форма взаимодействия государства и бизнеса в научноэкспертной литературе обозначается рядом терминов: «государственночастное партнерство», «публично-частное партнерство», «общественночастное партнерство», «частно-государственное партнерство». Первое место в названии партнерства государства или бизнеса подчеркивает главенство и инициативу со стороны того или иного субъекта в реализации совместных проектов. С учетом исторических и современных особенностей экономики России, в которой государство чаще является инициатором отношений, в российской практике в основном применяют понятие «государственночастное партнерство».

Основой для взаимодействия является согласование целей участников. Если бизнес от участия в ГЧП ожидает получение прибыли, приращения стоимости, повышения собственной репутации, то государство в рамках решения своих задач стремится к улучшению качества и увеличению объемов предоставляемых услуг, к рациональному управлению государственной собственностью. Решаемые государством задачи при этом относятся как к текущему обслуживанию населения, так и к перспективному развитию экономики (хозяйства) страны, включая развитие инновационных направлений, обеспечение доступности инфраструктуры.

Стороны согласно своим особенностям и целям вносят определенные вклады в совместные проекты. От бизнеса ожидается предоставление финансовых ресурсов, профессионального опыта, инновационных технологий, эффективного менеджмента. Государство обеспечивает надежность проектов через предоставление гарантий, налоговых и других льгот и собственных финансовых ресурсов в определенном объеме (рис. 4.1).

Государственно-частное партнерство в целом нацелено на долгосрочное развитие экономической и социальной инфраструктуры для реализации общественно значимых проектов с наименьшими рисками и высокими требованиями к качеству услуг с минимизацией государственных расходов в текущем периоде. В случае когда государству удается организовать взаимоотношения с бизнесом в форме ГЧП (а, например, не в виде только налоговых отношений), ресурсы бизнеса, включая эффективные методы работы, технику и технологии, новые формы организации производства, связи с поставщиками и подрядчиками, высококвалифицированные кадры, могут быть задействованы в областях, непосредственно указанных государством.

Рис. 4.1. Цели и вклады государства и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства^1.

Характерный эффект ГЧП состоит в том, что государство в своей деятельности смещает акценты с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Делегируя в ходе проектов ГЧП исполнительские функции бизнесу, государственные структуры сосредотачиваются на функциях контроля, регулирования, соблюдения общественных интересов. Операционные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса, в то время как государство продолжает нести стратегические риски.

В некоторых случаях необходимость ГЧП возникает в тех ситуациях, когда у государства не хватает собственных средств и резервов (финансовых, временных, организационно-управленческих) для исполнения принятых обязательств и намеченных планов на должном уровне качества. Часто передача функций в определенных, ставших традиционными сферах^[2]

ответственности частному бизнесу позволяет государству сосредоточиться на решении новых, наиболее актуальных задач.

Взаимодействию государства и частного капитала при решении насущных общественных задач насчитывается не одно столетие не только в мире, но и в России. Термину «государственно-частное партнерство» {publicprivate partnership (РРР)) при этом много меньше: его появление связывают с совместным государственным и частным финансированием образовательных программ в США, позднее, в 1950;х гг., — с финансированием объектов общественного пользования, а в 1960;х гг. — с совместными государственно-частными предприятиями, занятыми реконструкцией городов.

В Западной Европе первые совместные инвестиции в форме государственно-частного партнерства датируют XVI в. Тогда во Франции при короле Генрихе II в рамках концессии был построен канал города Салон-де-Прованс, который считают первым в истории проектом государственно-частного партнерства (1552). Совместные проекты государства и бизнеса и далее развивались во Франции. Так, появление Эйфелевой башни в Париже в XIX в. также стало результатом совместного государственно-частного финансирования^[3].

Прообраз еще одной формы ГЧП связывают с другим известным историческим примером санкционирования частных инвестиций для реализации государственных полномочий, который относится к середине XVII в. В этот период в государственной казне Великобритании было недостаточно средств для развития необходимого внутреннего дорожного сообщения в стране. Выход был найден в предоставлении возможности частным предпринимателям самостоятельно строить дороги и переправы (мосты), за проезд по которым взималась плата. Государственные органы при этом лишь выдавали специальные разрешения на строительство заинтересованным лицам, имеющим собственные средства на строительство.

История взаимодействия государства и частных лиц в форме передачи в частное управление государственных объектов и функций (без осуществления частных инвестиций) уходит своими корнями в еще более древние времена. Еще до нашей эры в ряде государств (Древняя Греция, Рим, Вавилон) «на откуп» частным структурам передавались полномочия, которые сегодня можно назвать коллекторскими. В Риме для сбора налогов действовал институт мытарей — частных лиц, получавших права на сбор налогов (право откупа налогов) в результате ежегодных торгов. Римские провинции через уполномоченное центральной властью лицо (прокуратора) передавали в пользование частным лицам за определенную плату в казну Рима земельные участки для освоения и поиска полезных ископаемых. Впоследствии частным лицам передавались права по управлению портами, станциями, банками.

Использование частных интересов и структур для реализации государственных полномочий характерно и для истории России. Ряд примеров из истории российского государства можно соотнести с современным поня;

тием государственно-частного партнерства. Так, внутри страны для местных военачальников (князей, воевод) была установлена система «кормлений» и сбора налогов с населения (XII—XIV вв.), действовала система откупов (XV—XVII вв.). Частные лица — иностранцы привлекались великими князьями московскими, а затем Петром I и другими императорами для развития ряда отраслей промышленности, включая горное дело, фармацевтику и др. (XVII—XIX вв.). Широко использовался частный капитал — как отечественный, так и иностранный — при строительстве железных дорог и объектов коммунального хозяйства в конце XIX — начале XX в. В 1717 г. для строительства мельниц частным лицам в концессию были предоставлены берега рек Уны и Шлины, в 1869 г. англичанин Джои Юз получил концессию на строительство металлургического завода в Донбассе, а в 1897—1901 гг. в рамках такого соглашения была построена Китайско-восточная железная дорога^[4].

Концессии для иностранцев широко распространились в Советской России в период нэпа и индустриализации. В 1920;е гг. концессии заключаются почти во всех отраслях промышленности СССР. Проектирование и надзор за строительством новых советских заводов были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п. Немногим сегодня известно, что в 1920;е гг. иностранные концессии были широко распространены в крупных городах (например, в Москве) в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства^[5]. В СССР в период нэпа действовал Главный концессионный комитет, регулировавший и направлявший всю концессионную деятельность в стране.

В историческом аспекте взаимодействие государства и крупного частного капитала, выполнение последним государственных заказов, финансирование государственных проектов, реализация части полномочий — широко распространенная практика. При этом выделяются исторические периоды, когда такое взаимодействие становится более широким, а впоследствии сужается. Массовая практика тесного взаимодействия государства и бизнеса для решения совместных задач для Западной Европы характерна в период после окончания Второй мировой войны. Значительные средства на восстановление разрушенного жилья и объектов городской инфраструктуры, промышленных объектов были получены в виде частных кредитов и займов, в первую очередь от американских кредиторов и инвесторов. Впоследствии, в 1960;х гг., подобные механизмы были использованы в США также для реконструкции жилья.

Последний виток развития государственно-частного партнерства, с которым связывают его становление как неотъемлемого института развития современной экономики, датируют 1990;ми гг. После успешного опыта приватизации госсобственности 1980;х гг. (при премьер-министре М. Тэтчер) правительством Великобритании в 1992 г. были объявлены ориентиры новой политики, которая продолжала расширять сферу приложения частного капитала и инициативы. Суть британской формы ГЧП под названием «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PF1) состоит в использовании частного капитала для создания крупных государственных объектов, т. е. предполагает, что частные компании осуществляют строительство государственных объектов с использованием собственных организационных возможностей без привлечения бюджетных средств. Интерес для частных инвесторов состоит в получении в дальнейшем в течение определенного периода доходов от эксплуатации построенного объекта либо платежей из бюджета в согласованном размере, компенсирующем понесенные расходы и покрывающем норму прибыли.

Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

В США и странах Европы ГЧП стало складываться в ряд типовых форм, отражающих механизмы взаимодействия власти и бизнеса в сферах экономики, социального обслуживания, инноваций, а также науки, культуры и политики. Базовая тенденция перераспределения обязанностей и полномочий в рамках ГЧП от органов власти в пользу частного бизнеса состоит в долговременной передаче прав собственности и управления. Государство также делегирует частным компаниям или их ассоциациям функции экспертизы, оказания консалтинговых услуг при разработке нормативных правовых актов, целевых программ и другие функции.

Базовые признаки ГЧП состоят в следующем:

• • сторонами ГЧП являются органы государства и частные компании и институты;
• • взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется в официальных документах (соглашениях, договорах, контрактах и т.н.), носящих долгосрочный характер;
• • ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественно значимую цель, связанную с удовлетворением общественных интересов, при этом государство передает свои полномочия (правомочия) и функции, связанные с достижением данной цели, частному партнеру;
• • характер взаимодействия сторон должен учитывать интересы как общества (государства), так и частного бизнеса, т. е. стремиться к партнерству, равноправию, паритету, балансу интересов;
• • в современных проектах ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон (в отличие от отношений «заказчик — подрядчик»);
• • финансовые затраты и риски, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т. п.

В России опробованы далеко не все из форм и механизмов ГЧП, распространенных за рубежом. Тем не менее в научной литературе проблемы ГЧП активно прорабатываются с начала 2000;х гг., в июле 2015 г. принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП).

Приведем ряд определений понятия «государственно-частное партнерство» (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Определения государственно-частного партнерства.

Окончание табл. 4.1

Таким образом, государственно-частное партнерство представляет собой сотрудничество между государством и бизнесом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества на национальном, региональном и местном уровнях.

Во всем мире ГЧП относится к части сфер, на которые государство тратит бюджетные средства — объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т. п.), так называемые публичные службы (public services) — ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, спорт. Сегодня, кроме того, ГЧП все шире используется для финансирования инновационных проектов и инновационной инфраструктуры. В другой части сфер государственной ответственности — оборона, поддержание правопорядка, фундаментальная наука, законодательная деятельность и некоторых других — ГЧП используется в гораздо меньшей степени.

Государство в ряде стран (в первую очередь Великобритания, США) готово передавать в частные руки через ГЧП наибольший объем публичных функций. Этот процесс назвали «полуприватизацией» (semi-privatization) и стали отождествлять с распространением ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

• [1] Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски.М.: Наука, 2010.
• [2] Бабкин И. А., Жеребое Е. Д. Механизм взаимодействия государства и бизнеса на основегосударственно-частного партнерства // Научно-технические ведомости СПБГПУ. Экономические науки. 2015. № 4. С. 103.
• [3] 2 Сухих В. Л., Руденко М. II., Оборина Е. Д. К вопросу о понятии и сущности государственно-частного партнерства // Научно-технические ведомости СПБГПУ. 2013. № 2. С. 97.
• [4] Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России / Министерство экономического развития Российской Федерации. М., 2014. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ 201 411 2710(дата обращения: 21.01.2016).
• [5] Там же.