Группы интересов: формы и способы политического влияния

Модели, типы и средства политического воздействия

Эффективность воздействия групп давления на власть зависит от ряда переменных: 1) от средств, используемых организацией; 2) от точки приложения усилий; 3) от наличия специализированных органов, способных влиять; 4) от типа вмешательства (косвенное или непосредственное давление на власть).

Разные группы, отстаивающие интересы, по замечанию Г. Алмонда и Д. Пауэлла, используют различные способы оказания давления в зависимости от характера конкретной организации.

Добиться от политической власти решений, удовлетворяющих группу давления, можно, например, используя насильственные методы. Обычно подобные средства применяют спонтанно возникающие группы (например, стихийные манифестации). Неформальные и непостоянные группировки осуществляют давление, используя личные связи (семейные, общественные, местные). Наконец, ассоциативные и институциональные группы предпочитают использовать представительские процедуры (например, добиваться избрания их представителей в парламент).

Деление групп интересов по средствам воздействия в значительной мере условно, поскольку конкретные организации не замыкаются на каком-то одном, а пытаются использовать весь набор формальных и организационных средств давления (СМИ, партии, законодателей, администрацию и т. д.). Эти каналы коммуникации позволяют группам давления вступать в контакт с политической элитой и влиять на характер и содержание принимаемых сю политических решений.

Эффективность давления зависит и от точки его приложения. В политических системах различных стран значение тех или иных элементов, участвующих в принятии конкретных решений, неодинаково: это может быть сфера законодательной власти, или структуры исполнительной власти, или местные органы, обладающие, ввиду их известной автономии, значительными полномочиями и ресурсами. Знание того, с кем и как необходимо вступать в контакт, чтобы было принято решение, учитывающее интересы группы давления, привело к образованию органов, специализирующихся на способах воздействия. Например, в США людей, входящих в такие органы, называют лоббистами, хотя в Европе предпочитают использовать термин «группы интересов» .

Постепенно «проталкивание» интересов определенных групп привело к образованию специализированных бюро и контор, которые предоставляют свои услуги тем, кто хочет оказать давление на власть. Их услугами пользуются различные министерства и частные организации. Лоббисты осаждают и обхаживают тех политиков, от которых зависит принятие нужного той или иной группе решения; активно участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих интересы представляемой ими организации, чтобы на ранних стадиях дискуссии сформулировать требования к власти.

Возможности заинтересованных групп различны. Одни из них пользуются авторитетом в обществе, к ним прислушиваются, поэтому они могут непосредственно обращаться к тем, кто принимает решения. Другие же группы давления, которые не имеют каналов прямого доступа к элите, вынуждены влиять опосредованно сначала на общественное мнение, чтобы затем уже оно воздействовало на тех, кто принимает политические решения.

Три типа воздействия

В зависимости от характера влияния различают три типа воздействия: 1) на тех, кто принимает политическое решение (т.е. на власть); 2) на партии, удерживающие или контролирующие власть; 3) на общественное мнение, которое влияет на власть.

Первый тип воздействия — давление на законодателей, министров, административную элиту, принимающих важнейшие политические решения. Преобладание интересов той или иной группы в политическом решении — нормальное явление. Если есть интересы, значит, они требуют своей реализации. Однако поскольку возможности групп давления оказывать влияние на принятие решений различны, они используют как открытые средства воздействия, так и скрытые. Преобладание тайных каналов воздействия на власть не только не позволяет понять логику принимаемых политических решений, но и расширяет возможности превращения официальной власти в ширму, за которой может действовать теневая власть кланов, мафиозных групп, криминальных структур. Для того чтобы группы давления выполняли функцию отстаивания частных интересов и не превращались в реальную власть, в большинстве стран существует законодательство, четко определяющее возможности их открытой деятельности (например, Федеральный закон о регулировании лоббизма, принятый в 1946 г. в США).

Заинтересованные группы, имеющие доступ непосредственно к тем, кто принимает политические решения, могут воздействовать на них в форме информирования, консультирования или угрозы. Открытая деятельность групп давления в данном случае основана на принципах согласия и участия. Для того чтобы добиться преобладания интересов конкретной группы, необходимо проинформировать власть об их наличии. Подробная и аргументированная информация о справедливости требований группы способна изменить точку зрения официальных лиц, главным образом парламентариев. Во многом убедительность представленных данных обусловливается не только внешне объективным и целенаправленно ориентированным характером информации, но и тем, что учитывает неискушенность законодателей в технических вопросах предлагаемых законопроектов.

Публичное выражение социальных устремлений в виде требований к власти представляет собой лишь начальную фазу процесса давления. Более непосредственное воздействие на администрацию и правительство группы давления оказывают путем образования при них консультативных органов (советов экспертов, комитетов, комиссий). Так, в США при правительстве насчитывается 2 тыс. подобных консультативных организаций. Государственные органы проводят консультации с группами на постоянной основе (образуя постоянно действующие структуры) либо взаимодействуют по обстоятельствам («круглые столы», встречи с министрами, слушания в парламенте). Результатами подобных контактов являются не только согласованные законопроекты, но и назначения представителей заинтересованных групп на руководящие должности. Само назначение руководителей групп давления объясняется чаще всего нежеланием власти вызывать недовольство тех организаций, с которыми правительству в любом случае придется в будущем вести переговоры.

Крайней формой открытого давления на власть является угроза либо парламентарию, либо государственному чиновнику. Угроза в адрес законодателя может принимать разные формы. Кандидата на выборах могут принуждать включить в свою программу необходимые группе обязательства; парламентария могут предупредить о возможности начала кампании по перевыборам накануне голосования по интересующему законопроекту; могут организовать манифестации перед зданием парламента и т. д. У гроза в адрес государственного служащего может содержать в себе прямое указание на потерю им престижной должности, нарушение его карьеры.

Средства скрытого давления также многообразны: от шантажа и коррупции как его крайних форм до использования родственных связей. Эффективность тайного воздействия связана с тем, что оно опирается на личные связи, которые члены групп давления имеют в руководящих кругах. Общность среды, языка, интеллектуальных взглядов, манеры поведения в значительной степени облегчают обмен и сближение точек зрения.

Важным фактором власти является широкая сеть дружеских отношений. Во многом преимущества определенных групп давления связаны с социальным происхождением, совместной учебой, наличием материальных ресурсов. Не следует забывать о значении клиентальных или родственных связей, которые приводят к взаимодействию групп давления и администрации государства.

Довольно распространенный способ оказания скрытого давления — коррупция. Ее прямые формы (откровенная покупка голосов, нужных решений) в демократических системах уступают место более изощренным и прикрытым. Коррупция бывает индивидуальной и коллективной. Индивидуальная коррупция происходит с помощью небольших подарков, благодаря которым добиваются благосклонности политически ответственного лица. Коллективная коррупция проявляется в финансировании партий и избирательных кампаний. Дороговизна избирательных кампаний заставляет многих кандидатов обращаться к бизнесу в поисках средств финансирования. Частные фирмы рассматривают свой взнос как своеобразное помещение капитала в надежде, что будущий законодатель отработает его, предоставив им различные привилегии (налоговые льготы, льготные кредиты и т. д.). Многие частные фирмы объединяются для создания организаций по распределению средств — они-то и оказывают скрытое эффективное давление на партию или кандидатов. Средствами борьбы с подобными злоупотреблениями являются открытая публичная декларация о расходах на избирательную кампанию, финансирование ее за счет государства, определение пределов затрат в расчете на одного избирателя.

Второй тип воздействия — давление на политические партии, контролирующие власть. В этом случае защита, отстаивание своих интересов специализированными группами является опосредованной. Возможности групп давления, их авторитет в обществе обусловливают определенные модели взаимодействия партий с группами интересов.

Модель первая: зависимое положение партии от группы давления. Подобный тип взаимодействия существует в тех случаях, когда партия формировалась по инициативе различных объединений (профсоюзов, политических клубов). Подчиненное положение партии может быть официально закреплено в ее уставе, а может и камуфлироваться, тщательно скрываться.

В этих условиях политическая партия является филиалом группы давления, зависит от нее. Примером подобных отношений может служить взаимодействие Лейбористской партии с Британским конгрессом тред-юнионов (БКТ). Сама партия была организована в 1900 г. профсоюзами, кооперативами, страховыми пенсионными фондами и философскими обществами под названием Комитет рабочего представительства. Название Лейбористская партия носит с 1906 г. Принадлежность устанавливалась не к самой партии, а к организации, в которую она входила как коллективный член. Лишь с 1918 г. в Лейбористскую партию стало возможно вступать напрямую. По и сейчас вступившие в партию напрямую составляют всего 15% ее состава, в то время как остальные 85% пришли из 68 профсоюзов, которые являются членами БКТ. Основная часть ресурсов и членов партии обеспечивается профсоюзами, которые влияют на определение политического курса партии. Однако не все партии стремятся афишировать свою зависимость и связи с группами давления. Обычно побочные связи завуалированы.

Модель вторая: зависимое положение групп давления от партий. Эта модель была свойственна для стран «реального социализма». Группы давления оказывались неспособными отстаивать свои особые интересы, поскольку выступали в качестве «приводных ремней» в механизме властвовавшей партии. Молодежные, профсоюзные и другие организации послушно выполняли указания партии.

Модель третья: равноправное сотрудничество групп давления и партий. В подобных случаях группы давления и партии выступают потенциальными союзниками в решении текущих или долгосрочных целей.

Третий тип воздействия — давление на общественное мнение. Отстаивать корпоративные интересы можно, прибегнув к силе общественного мнения. Власти вынуждены считаться с этим важным фактором политической жизни, поэтому группе давления необходимо убедить общественное мнение в справедливости требований и устремлений представляемой ею социальной группы.

Воздействовать на общественное мнение группа давления может путем пропаганды или информирования. Для этого используются как крупные газеты, так и корпоративная пресса. Могущественные группы обычно контролируют солидные издания и определяют характер публикаций.

Однако наряду с мирными средствами давления используется принуждение. Это забастовки, насильственные действия (организация массовых беспорядков, террористических актов). Правительство вынуждено реагировать на подобные действия, характер же ответных действий властных структур определяется, как правило, отношением общественного мнения к требованиям групп давления и средствам их декларирования. Благоприятное отношение общественного мнения к выдвигаемым группой требованиям может означать отставку правительства, в то время как негативная оценка общественным мнением отстаиваемых организацией интересов служит поддержкой властных структур при проведении даже непопулярных мер.