Отмена актов органов местного самоуправления, признание их незаконными

Согласно ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц — органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

По смыслу вышеприведенной конструкции муниципальные правовые акты могут быть отменены:

• 1) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;
• 2) иными органами местного самоуправления или должностными лицами, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта в случае изменения перечня полномочий указанных органов или их должностных лиц;
• 3) органами государственной власти в пределах переданных полномочий;
• 4) судом.

Причем если муниципальный правовой акт отменяется самим органом, издавшим акт (либо органом, выполняющим его функции), то о мерах ответственности речи не идет. Кроме того, предусматривается возможность отменить муниципальный правовой акт решением органа государственной власти, если речь идет о реализации переданных полномочий. С учетом фактических обстоятельств возможно речь будет идти и об отмене акта как о применении меры ответственности.

Исторический экскурс

В Советской России никаких специальных процедур досрочного прекращения полномочий председателя исполнительного комитета за издание правовых актов, противоречащих законодательству, не предусматривалось. В случае издания председателем исполкома актов, противоречащих законодательству и решениям Совета, данные акты могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или судом.

В Федеральном законе № 131-ФЗ говорится о возможности отменить судом муниципальный правовой акт — очевидно, что речь уже может идти о применении мер ответственности. Однако в процессуальном законодательстве речь идет не об отмене акта, а об утрате его юридической силы. Так, согласно ч. 3 ст. 253 ГПК РФ признание судом нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы не только этого нормативного правового акта или его части, но и других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание^[1]. Однако, невзирая на это, в текстах судебных решений регулярно встречается указание на то, что решение органа местного самоуправления отменено.

Из судебной практики

В Определении Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. № 763−0-0 указывалось, что по смыслу ст. 125 Конституции РФ и правовых позиций, выраженных Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 18 июля 2003 г. № 13-П и от 27 января 2004 г. № 1-П, решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности этого нормативного правового акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.

Н. П. Алешкова обращает внимание на то, что в гражданском процессе (гл. 24−26 ГПК РФ) выделяют три самостоятельные процедуры оспаривания муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, характеризующиеся специфическими особенностями^[2]:

• 1) порядок обжалования нормативных правовых актов;
• 2) порядок обжалования решений органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего;
• 3) обжалование решений органа местного самоуправления, должностного лица в порядке производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

В ряде уставов муниципальных образований предусматривается право руководителей органов местного самоуправления отменять решения своих сотрудников в порядке административной подчиненности.

Пример

Согласно уставу Рузского муниципального района, принятому решением Совета депутатов Рузского муниципального района Московской области от 13 мая 2009 г. № 807/89, глава муниципального района может отменять или приостанавливать действия приказов и распоряжений, принятых его заместителем (заместителями) и руководителями органов и структурных подразделений администрации, в случае, если они противоречат действующему законодательству, уставу, а также решениям Совета депутатов.

Из судебной практики

Как указал Конституционный Суд РФ в Определениях от 26 мая 2011 г. № 739−0-0 и от 22 марта 2012 г. № 486−0-0, положение ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Следует отметить, что одной из мер ответственности главы муниципального образования, главы местной администрации является досрочное прекращение полномочий на основании вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Особенности этой меры ответственности будут рассмотрены дальше в главах, посвященных ответственности выборных должностных лиц и муниципальных служащих.

• [1] Алешкова Н. П. Правовой механизм и последствия отмены и приостановления актов органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 2. С. 61.
• [2] Алешкова Н. П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. Екатеринбург: Изд-во Уральской гос. юрид, академии, 2012.