Изменения в государственном аппарате

Одной из существенных тенденций изменений в государственном аппарате является диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. В этой области все большую роль начинают играть предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации, известные как «группы давления». В середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс., затем это количество уменьшилось, главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди групп давления продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников и Торговая палата.

Группы давления выполняют как экономические, так и политические функции. На основе прогнозов экономического и социально-политического развития, разработанных высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают различные меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые йотом направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Подобные документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования «большого бизнеса». Крупнейшие финансово-промышленные объединения применяют и другие каналы воздействия на правительство, включая, в частности, партийный аппарат.

В политической практике группы давления на государственные органы с целью формирования правительственной политики в определенных интересах обозначаются специальным термином — «лобби», а их деятельность называется «лоббизм». Размах этой деятельности вызвал необходимость ввести ее в законодательные рамки. В 1946 г. был принят общефедеральный закон о регулировании лоббизма, обязывающий лиц, ведущих лоббистскую деятельность, регистрироваться и делающий их деятельность более прозрачной и контролируемой.

Другая важная тенденция связана с централизацией государственной власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы, чем это было в период установления военной администрации в южных штатах.

Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной исполнительной власти во главе с президентом. Неуклонное расширение и усложнение исполнительно-распределительных функций государства — одна из важных причин создания весьма разветвленного аппарата, состоящего из наемных служащих — профессионалов. Его формирование завершилось сравнительно поздно, лишь к концу XIX в. До этого чиновничий аппарат США был относительно невелик, чем существенно отличался от бюрократизированных государств континентальной Европы. Однако уже в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и гражданской жизни всей страны. К этому времени в США действовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

• 1) департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления; первые департаменты были созданы еще в XVIII—XIX вв.: это департаменты иностранных дел, финансов, обороны и другие; в XX в. количество департаментов не только увеличилось — они изменились качественно, пополнившись и оснастившись значительным аппаратом чиновников, выполняющих большую часть государственной работы;
• 2) «национальные агентства» — учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых;
• 3) многочисленные и разнообразные временные «комиссии», «бюро», «советы», «коллегии», «администрации», создаваемые на время для выполнения определенных, жизненно важных для страны задач.

Усиление централизации государственной власти нашло отражение и в порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената; назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом, замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало установившееся еще в XIX в. фактическое деление аппарата управления на «гражданскую службу», состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и «правительственную службу», в которую входят высшие должностные лица, назначаемые вновь пришедшим к власти президентом и уходящие вместе с ним (так называемая «система добычи»). Согласно установившейся традиции президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. На образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Данные люди считаются доверенными лицами президента и несут ответственность перед ним, и сенат обычно признает это.

Однако развитию государственного управления были присущи и другие черты. Государственные службы, сконструированные таким образом, оказывались вне действенного государственноправового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило конгресс заняться реформированием последнего. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы — экзамены на замещение государственных должностей, запрещение увольнения чиновников по политическим мотивам. Контроль за исполнением закона возлагался на создаваемый независимый орган — комиссию гражданской службы. Во многом благодаря этому закону, а также другим принятым позже нормативным актам в США удалось избежать формирования коррумпированной касты чиновников. В то же время появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Рассмотренные меры, однако, не привели к полному исчезновению «системы добычи».

Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. законом Хэтча «О политической деятельности» запрещалось участие государственных служащих в «политических кампаниях». В 1947 г. в соответствии с исполнительным приказом № 9835 президента Трумэна комиссия гражданской службы должна была проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Данная практика, направленная на преследование прогрессивных, демократических сил, получила название «политики маккартизма» (по имени сенатора Маккарти, возглавлявшего комиссию по проверке благонадежности). Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ «О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих» 1953 г. президента Эйзенхауэра, предусматривающий возможность досрочного увольнения чиновников. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия продолжают сказываться и в настоящее время.

В 1964 г. в конгрессе США были созданы комитеты по нормам поведения в сенате и палате представителей. В 1965 г. президент Л. Джонсон издал приказ об установлении стандартов поведения должностных лиц для правомерного, честного и должного выполнения публичных функций. Комиссия, но гражданской службе определила круг чиновников, подающих декларацию о доходах и перечень сведений, подлежащих декларированию. В 1978 г. правила деятельности государственных служащих и учреждений были уточнены и конкретизированы в законе об этике в правительстве (Ethics in Goverment Act). Часть недовольного чиновничества пыталась обжаловать данный закон в Верховном суде США, мотивируя эго гем, что подача деклараций о доходах является нарушением неприкосновенности частной жизни, а следовательно, конституционных прав. Однако Верховный суд не увидел в требовании обязательной подачи деклараций нарушения гражданских прав, поскольку выбор «публичной карьеры», непосредственным требованием которой является подача деклараций, носит добровольный характер.

По законодательству США в финансовых декларациях государственные чиновники должны были указывать все источники дохода свыше 200 долл., в том числе подарки, оплату проезда, питания и развлечений свыше 75 долл, в сумме, операции с недвижимостью и ценными бумагами на сумму более 1 тыс. долл., обязательства перед кредиторами более 10 тыс. Побочный заработок нс должен быть более 15% от основного. За уклонение от подачи декларации или предоставление неверных сведений полагалось наказание до пяти лет лишения свободы и/или крупный штраф.

Все эти меры, тем не менее, полностью не решили проблемы борьбы с коррупцией. В стране не раз вскрывались факты неприглядных действий представителей власти, включая высший эшелон администрации президента и конгресс. Президент Дж. Буш (старший) был вынужден инициировать создание специальной комиссии, по рекомендациям которой в 1989 г. были внесены изменения в закон об этике в правительстве 1978 г., а в отделе по уголовным делам министерства юстиции США был создан сектор честности государственных чиновников (Public integrity section).

Структура государственного управления отличается особенностью, обусловленной федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает разобщенности госаппарата в масштабах страны. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, в первую очередь финансовые.

К середине XX в. особую значимость приобрели такие государственные учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. Президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом свои полномочия, предоставленные им конституцией. Особенно это сказывалось в решении вопросов о войне и мире. Не считаясь с предписаниями конституции, президенты неоднократно, без предварительной санкции конгресса, отдавали приказы о начале военных действий на территории других государств, что, но существу означало ведение там войны. Весьма авторитарно вела себя исполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых «исполнительных приказов», формально призванных конкретизировать должное исполнение принятых законов, президенты, по существу, приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство». Расширение нормотворческой деятельности органов исполнительной власти сделало необходимым принятие законов об административной процедуре (1946) и об информации (1967), в соответствии с которыми все регулирующие ведомства должны информировать население о принятых документах и публиковать в Федеральном регистре все предполагаемые изменения существующих нормативов. В XX в. в США возросла роль Министерства юстиции и прокуроров (атторнеев) по контролю за соблюдением законности.

В итоге централизация привела к усилению федеральной власти во главе с президентом. Вместе с тем, усиление исполнительной власти не означало подмены ею других властных ветвей. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном системы «сдержек и противовесов». Здесь особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.