Понятие законодательства и его соотношение с системой права

Понятие законодательства в юриспруденции употребляется в трех смыслах: совокупность всех действующих в стране законов (узкий смысл); совокупность всех законов, подзаконных актов и договоров нормативного содержания (широкий смысл); деятельность органов государства по изданию законов. Правда, вопрос о широком содержании понятия законодательства разделяется не всеми авторами.

Систему права необходимо отличать от системы законодательства, это две разные системы.

Система права характеризует внутреннее строение права, содержание которого образуют отрасли, подотрасли, институты, нормы права и взаимосвязи между ними, а систему законодательства — взаимосвязи источников права, ее внешнее выражение.

Систему права и систему законодательства необходимо различать следующим образом:

• — первичным элементом системы права является норма права, а первичным элементом системы законодательства — нормативный правовой акт или договор нормативного содержания;
• — система права выступает в качестве содержания права, а система законодательства — в качестве ее формы;
• — система права складывается в соответствии с существующими общественными отношениями объективно, а система законодательства преимущественно субъективно, так как зависит от воли законодателя;
• — система права служит исходной базой, имеет первичный характер, а система законодательства — производный (первая для второй).

Система законодательства — это упорядочивание нормативного материала для удобства его использования в юридической практике.

Для систематизации законодательства используются три способа: кодификация, инкорпорация и консолидация.

Кодификация — это такой вид упорядочивания нормативного материала, при котором несколько нормативных правовых актов сводятся в один кодекс с существенным изменением содержания этих ранее самостоятельных актов. Кодификация является разновидностью законодательной деятельности и осуществляется только законодательным органом.

В теории выделяют отраслевую, внутриотраслевую, комплексную и всеобщую кодификацию.

При отраслевой кодификации упорядочиваются нормативные правовые акты, используемые для регулирования определенного рода общественных отношения, т. е. систематизируются акты, составляющие содержание одной отрасли права (уголовный кодекс, трудовой кодекс, гражданский кодекс и т. п.).

Внутриотраслевая кодификация применяется при систематизации нормативных правовых актов, составляющих содержание подотрасли права, регулирующих видовые общественные отношения. Она практикуется, когда отсутствует отраслевой кодекс. Например, в финансовом праве существует подотрасль бюджетного права. Нормативные правовые акты, составляющие ее содержание, систематизированы в Бюджетный кодекс РФ.

Комплексная кодификация систематизирует нормативные правовые акты комплексной отрасли права (Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Устав железных дорог РФ).

Всеобщая кодификация применяется для упорядочения основной части правового массива страны, сведения в единый акт нормативных правовых источников, относящихся ко всем или к большинству отраслей права. Эта кодификация не охватывает всей суммы источников права, но выступает как наиболее высокая ступень в систематизации нормативного правового материала. Она способна вобрать в себя отраслевые, внутриотраслевые и комплексные кодифицированные и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти и управления.

В настоящее время в России нет акта всеобщей кодификации законодательства. Однако подобная работа проводилась при составлении Свода законов СССР в 1927—1930 гг. Кодификационной комиссией СНК СССР. Тогда не удалось выполнить в полной мере эту сложнейшую задачу по изданию Свода законов как кодифицированное собрание нормативных правовых актов, однако проведенная работа имела как научное, так и практическое значение. В 1986 г. в СССР была завершена работа по изданию Свода законов Союза ССР. В него вошли 1367 законодательных актов и постановлений Правительства СССР, из них 350, изданных после принятия Конституции СССР 1977 г.^[1]

Инкорпорация законодательства — это такое упорядочение нормативных правовых актов, при котором они объединяются в единые сборники без изменения их содержания. Причем для объединения используется хронологическая, алфавитная или предметная система.

Инкорпорация бывает официальной, когда упорядочение нормативных правовых актов осуществляется тем правотворческим органом, который издал систематизируемые акты, официозной, когда подобная деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом, например Министерством юстиции и неофициальной, осуществляемой любым другим органом, организацией или должностным лицом без специального поручения и без официальной санкции правотворческих органов.

При консолидации происходит соединение отдельных частей разных нормативных правовых актов, объединение извлеченных из таких актов предписаний путем группировки их текстов под общим заголовком. Например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» объединил несколько сотен нормативных актов, устанавливавших социальные льготы для этой категории граждан. Законодатель сначала определил категории ветеранов, а затем перечислил меры социальной поддержки для каждой категории. Такое построение правового материала существенно облегчило ветеранам пользование нормами права.

На Западе, например, в Европейском Союзе, существует несколько иное понимание консолидации: нечто близкое к официальной инкорпорации, когда множество законов со всеми изменениями и последующими доработками включают в единый закон.

Чтобы уяснить данный вопрос, обратимся к особенностям данного вида деятельности. Во-первых, при консолидации в один акт объединяются акты не только одного, но и различных уровней. Например, в федеральном законе «О ветеранах» были объединены льготы, установленные различными видами нормативных актов, но имеющие федеральный источник финансирования.

Во-вторых, при консолидации отсутствует жесткое требование об однородности объединяемых нормативных правовых актов. Достаточно того, чтобы они регулировали вопросы, имеющие смежный характер.

В-третьих, содержание правовой регламентации при консолидации остается прежним, так как консолидированный акт новых правовых предписаний не устанавливает. Однако нельзя утверждать, что содержание консолидированных актов совершенно не изменяется, как при инкорпорации. Так, прежние реквизиты консолидированных актов исключаются, и новый акт приобретает собственные реквизиты; правовые предписания, перешедшие из объединяемых актов, размещаются уже в иной последовательности; меняется и редакционная сторона нового акта: осуществляется унификация терминологии, стиля и др., устраняются устаревшие положения, противоречия, дублирования, неоправданно длинные предложения; объединяются близкие по содержанию нормы в одну статью, пункт и т. п.

В-четвертых, как показывает правотворческая практика России, в последнее время граница между кодификацией и консолидацией в отдельных случаях заметно стала размываться. Так, если проанализировать содержание Водного кодекса РФ, то можно усомниться, что это кодифицированный акт, хотя законодатель и назвал его таковым. В кодексе правовой материал по вопросам водопользования, составлявший содержание множества ранее самостоятельных актов, изложен по следующей схеме: собственность на водные объекты, управление в области их использования и охраны, использование водных объектов и разрешение споров. Все эти аспекты правовой регламентации имели место и в прежних актах, но были изложены в различной последовательности. Несмотря на то, что законодателем выделена глава, содержащая общие положения, это дела не меняет, и мы видим, что содержание правовой регламентации в новом акте не изменилось, как это присуще кодификации.

В-пятых, консолидации могут подлежать не только нормативные акты, но и постановления Пленума Верховного Суда РФ, акты Конституционного Суда РФ, а также обзоры судебной практики. Данное обстоятельство позволяет классифицировать консолидированные акты на официальные, которые обязательны для применения, и неофициальные, которые носят необязательный характер.

В-шестых, процесс консолидации как бы состоит из двух этапов: сначала выбираются критерии объединения правового материала самостоятельных актов, в соответствии с которыми размещаются их правовые предписания, а затем редактируется правовой текст. Если на первом этапе используются в основном приемы инкорпорации, то на втором — приемы, используемые при кодификации.

Таким образом, проведенный анализ содержательной стороны консолидации позволяет сделать следующие выводы. Консолидация занимает промежуточное положение между кодификацией и инкорпорацией, но тяготеет к кодификации, ее особенность заключается в том, что, являясь своеобразным видом правотворческой деятельности, она не меняет содержание правового регулирования, определенного ранее самостоятельными нормативными правовыми актами, не вносит изменения и новеллы в действующее законодательство.

• [1] См.: Гусев Ю. И. Теоретические проблемы составления свода законов Союза ССР /по материалам предметной систематизации советского законодательства в 1927—1930 гг.: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 1973.