Организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания

В органах прокуратуры сформирована и действует практически оправдавшая себя система организации надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

В Генеральной прокуратуре РФ организационное и методическое руководство надзором за процессуальной деятельностью органов дознания возложено на Управление по надзору за производством дознания и оперативно-разыскной деятельностью, в структуре которого действуют специализированные отделы, сотрудники которых осуществляют также надзор в зависимости от ведомственной принадлежности дознавателей, а также в отдельных органах, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность.

В прокуратурах субъектов РФ действуют подразделения (управления, отделы), сотрудники которых обеспечивают организацию и осуществление надзора за следствием и дознанием в подразделениях дознания, входящих в состав соответствующих органов МВД, ФСБ, ФТС, ФССП, МЧС и ФСИН России. Они же осуществляют контроль организации и состояния данной разновидности прокурорской деятельности в прокуратурах городского, районного звена и приравненных к ним специализированных прокуратурах, действующих на территории данных субъектов РФ.

В соответствии с п. 40 приказа Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33 военные прокуроры при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах обязаны руководствоваться положениями данного приказа в целях обеспечения своевременного и законного разрешения сообщений о преступлениях, возбуждения уголовных дел и производства неотложных следственных действий по ним до направления руководителю военного следственного органа, а также соблюдения прав участников уголовного судопроизводства и других граждан.

Основной объем работы по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания выполняют работники прокуратур городского, районного звена и приравненных к ним специализированных прокуратур, действующих в пределах своей предметной компетенции. В соответствии с распоряжением руководителя прокуратуры данный участок надзора курирует один из заместителей прокурора, а непосредственные обязанности по осуществлению надзора и взаимозаменяемости в этой деятельности возлагаются на старших помощников и помощников прокурора. Распределение нагрузки между ними осуществляется с учетом штатной численности прокурорских работников, их практического опыта и других профессиональных качеств.

В соответствии с п. 1 приказа Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33 прокуроры всех уровней обязаны в соответствии с их компетенцией обеспечить единый подход к осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные факты нарушения законов на всех этапах процессуальной деятельности с момента поступления сообщения о преступлении до принятия окончательного решения по уголовному делу.

Основное внимание в работе прокуратуры города и района на данном направлении надзора приходится на обеспечение надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и за процессуальной деятельностью по конкретным уголовным делам. Должный уровень надзора на данном участке обеспечивается в первую очередь за счет обеспечения бесперебойного поступления в прокуратуру информации о находящихся в органе дознания на разрешении сообщений о преступлениях, а также о принятых дознавателями к производству уголовных делах. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33 в прокуратуре ведутся книги учета поступивших из органов дознания копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел (приложение № 1 к приказу) и о возбуждении уголовных дел и материалов к ним (приложение № 2), постановлений об удовлетворении ходатайства подозреваемого и о производстве дознания в сокращенной форме (приложение № 3).

Поступившие копии процессуальных документов по всем уголовным делам незамедлительно помещаются в надзорные производства, которые ведутся в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждений, введенной в действие приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. № 450.

Необходимым условием обеспечения прокурорами законности и обоснованности процессуальных решений о возбуждении уголовных дел публичного обвинения, вынесенных органами дознания, является их безотлагательная проверка. В юридической литературе обоснованно подчеркнуто, что периодические, нерегулярные проверки по указанным вопросам не обеспечивают искоренения фактов ненадлежащего реагирования на сообщения о преступлениях, а это в свою очередь создает условия для безнаказанности, преступного рецидива, снижает эффективность борьбы с преступностью^[1].

Столь же своевременно должны проверяться законность и обоснованность прекращения органами дознания уголовных дел и уголовного преследования на основании ст. 24,25, 27,28 и 28.1 УПК РФ, в том числе по истечении сроков давности уголовного преследования, а также приостановленных производством уголовных дел с отменой при необходимости решений об этом и дачей соответствующих указаний.

Необходимым и важным условием должной организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания является ее планирование. Оно осуществляется в целях повышения уровня процессуальной дисциплины в деятельности органов дознания.

Составлению планов предшествуют анализ и оценка информации о состоянии и эффективности данной разновидности надзора с тем, чтобы определить, какие участки процессуальной деятельности органов дознания являются проблемными и требуют принятия целевых организационно-практических мер в целях обеспечения должного уровня законности в их деятельности. Сведения об этом могут быть получены из материалов надзорной, судебной практики, сведений о характере жалоб на действия (бездействие) и решения органов дознания и дознавателей, а также их руководителей, сообщений в СМИ, материалов координационных и оперативных совещаний, других источников. Анализу подвергаются также статистические данные о состоянии, динамике и структуре преступности. Внимание обращается на показатели, характеризующие количество и уровень раскрываемости преступлений, подследственных органам дознания, сроки производства дознания, основания принесения жалоб на действия и решения органов дознания, состояние ведомственного контроля за процессуальной деятельностью органов дознания, эффективность мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения уголовно-процессуального закона и другие показатели.

Важной составляющей процесса планирования является прогнозирование возможного развития ситуации, т. е. оценка реальных перспектив улучшения состояния законности в деятельности органов дознания в результате осуществления планируемых мероприятий, а равно возможность осуществления планируемых мероприятий в предстоящий период. При этом соблюдаются принципы планирования: обоснованность, реальность, динамичность, экономичность.

В числе планируемых мероприятий могут быть связанные с исполнением требований приказа Генерального прокурора РФ от 1 ноября 2011 г. № 373. Эта задача прокуроров обусловлена и требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 20 ноября 2007 г. № 189.

Целесообразно периодически планировать проверки законности и обоснованности применения дознавателями мер процессуального принуждения, соблюдения установленного уголовно-процессуальным законом порядка дачи следователями органам дознания поручений о производстве отдельных следственных действий и проведении оперативно-разыскных мероприятий. Требования об этом содержатся в приказах Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33, от 15 февраля 2011 г. № 33.

В связи с необходимостью постоянного внимания со стороны органов прокуратуры вопросам соблюдения законности при производстве дознания в сокращенной форме в планы работы могут включаться такие мероприятия, как, например, анализ практики надзора за соблюдением прав участников уголовного судопроизводства при его осуществлении, соблюдением сроков производства данной разновидности дознания.

Говоря о самих надзорных мероприятиях в данной сфере, необходимо отметить следующее.

Важное значение имеет прокурорский надзор за соблюдением требований закона о подследственности как совокупности установленных уголовно-процессуальным законом признаков уголовного дела, в соответствии с которыми определяется, какой орган должен производить предварительное следствие или дознание по конкретному уголовному делу (ст. 150, 151 УПК РФ). Во всех случаях прокурор, проверяющий уголовное дело, обязан выяснять, относится ли оно к подследственности органа, в производстве которого находится в данный момент. Если в производстве органа дознания или дознавателя находится дело, не относящееся к его подследственности, а равно о совершении запрещенного уголовным законом деяния лицом, у которого установлено психическое заболевание, прокурор обязан немедленно передать дело для дальнейшего производства следователю. При соединении в одном производстве уголовных дел, подследственных разным органам дознания, подследственность определяется прокурором с соблюдением подследственности, установленной в ч. 3 ст. 151 УПК РФ.

В случае возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, и выполнении по нему неотложных следственных действий прокурор при осуществлении надзора должен установить, были ли соблюдены требования ч. 3 ст. 157 УПК РФ о сроках их выполнения.

Несоблюдение правил о подследственности может повлечь признание собранных доказательств недопустимыми как полученных ненадлежащим субъектом.

Необходимо также иметь в виду правило, установленное ч. 5 ст. 152 УПК: если дознаватель установит, что уголовное дело ему не подследственно, он, произведя неотложные следственные действия, обязан передать дело прокурору для направления по подследственности, поскольку только прокурору предоставлено законом право решать споры о ней.

При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением установленного порядка и сроков производства дознания учитывается следующее.

Если уголовное дело возбуждено по факту преступления и в ходе дознания получены достаточные данные, дающее основание подозревать конкретное лицо в совершении преступления, дознаватель в соответствии со ст. 223.1 УПК РФ составляет письменное уведомление о подозрении в совершении преступления. Копию этого постановления он должен вручить подозреваемому и разъяснить ему его процессуальные права, предусмотренные ст. 46 УПК РФ. В течение трех суток с момента вручения уведомления о подозрении дознаватель должен допросить это лицо в соответствующем процессуальном качестве. Если подозрение возникло в отношении нескольких лиц, уведомление о подозрении вручается каждому из них. Если же лицо подозревается в совершении преступлений, квалифицируемых по разным нормам УК РФ, в уведомлении о подозрении должно быть указано, в каких деяниях подозревается лицо по каждой из этих норм. Копия уведомления о подозрении направляется прокурору, в обязанности которого входит проверка обоснованности выдвижения подозрения, своевременности вручения его копии подозреваемому и соблюдения трехсуточного срока производства его допроса в этом качестве. Одновременно прокурор проверяет обеспечение подозреваемому права на защиту. Нарушение требования о направлении уведомления о подозрении является существенным нарушением закона, поскольку в подобных случаях фактическое положение лица, в отношении которого возбуждено уголовное дело, не соответствует его правовому статусу. Протокол допроса такого лица в качестве свидетеля должен быть признан недопустимым доказательством.

В числе особенностей производства дознания находится обязанность дознавателя составить обвинительный акт в срок не более 10 суток со дня заключения подозреваемого под стражу (ч. 2 ст. 224 УПК РФ). Если в течение этого времени составить обвинительный акт невозможно, т. е. продлевается срок производства дознания, подозреваемому предъявляется обвинение в общем порядке в соответствии с положениями гл. 23 УПК РФ. Данное процессуальное требование обусловливает обязанность прокурора проверять соблюдение сроков предъявления органом дознания обвинения, обеспечение права подозреваемых на защиту при предъявлении обвинения и выяснять причины невозможности окончания дознания в течение 10 суток после предъявления подозреваемому обвинения.

Сроки производства дознания закреплены в ст. 223 УПК РФ. Основной срок дознания — 30 суток со дня возбуждения уголовного дела и до дня его направления прокурору с обвинительным актом либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по уголовному делу — может быть продлен только прокурором. Продление срока дознания всегда сопряжено с проверкой обоснованности ходатайства о его продлении, фактического существования его причин, на которые ссылается дознаватель, а также выяснением возможности окончания дознания до истечения оставшегося срока.

Повышенное внимание при осуществлении надзора должно быть обращено на соблюдение требований гл. 50 УПК РФ в ходе производства дознания по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, совершенных несовершеннолетними или с их участием. Профессиональная подготовка кадрового состава подразделений дознания в правоохранительных органах, по признанию последних, оставляет желать лучшего, а это обязывает прокуроров не только повышать спрос с начальников органов дознания и начальников подразделения дознания, но и повышать требования к эффективности деятельности прокурорских работников на данном направлении надзора.

Требования по обеспечению надзора за исполнением законов при производстве дознания в сокращенной форме также изложены в приказе Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33. Особенности производства дознания в сокращенной форме названы в статьях, включенных в гл. 32.1 УПК РФ. Эти особенности обусловливают и дополнительные требования, предъявляемые к осуществлению прокурорского надзора за его производством.

Так, данная форма дознания применяется исключительно на основании ходатайства подозреваемого, которое должно быть заявлено в присутствии защитника. Ходатайство подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме должно быть рассмотрено в течение 24 часов после его поступления дознавателю. По удовлетворении дознавателем такого ходатайства он обязан уведомить прокурора о принятом решении в течение 24 часов с момента вынесения соответствующего постановления. Несмотря на то что приказ Генерального прокурора РФ от 26 января 2017 г. № 33 не устанавливает срока, в течение которого прокурор должен проверять законность и обоснованность вынесения такого постановления, очевидно, что сам по себе сжатый срок его производства предполагает незамедлительность проверки.

В прокуратуре должна быть заведена книга учета уголовных дел, по которым проводится дознание в сокращенной форме, реквизиты которой установлены в приложении к названному ранее приказу. Ее ведение призвано способствовать контролю соблюдения срока данной разновидности дознания. Оно должно быть окончено в срок, не превышающий 15 суток со дня вынесения постановления о начале соответствующего производства. Этот срок может быть продлен прокурором до 20 суток, и дальнейшее его продление законом не предусмотрено.

Принимая во внимание, что производство дознания в сокращенной форме должно способствовать сокращению сроков расследования и упрощению досудебного производства по уголовным делам, возбужденным в отношении конкретных лиц, прокуроры не вправе формально подходить к продлению его сроков. При систематическом нарушении сроков дознания и многочисленных фактах некачественно проведенного дознания прокурор обязан применять меры реагирования, начиная с отстранения дознавателя от дальнейшего производства расследования и до постановки вопроса о привлечении должностных лиц органа дознания к дисциплинарной ответственности.

Неотъемлемой составляющей прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания является рассмотрение и разрешение жалоб подозреваемых, потерпевших и других участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения дознавателя. В п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 1 ноября 2011 г. № 373 обращается внимание прокуроров всех уровней на занятие активной позиции по защите нарушенных прав, свобод и законных интересов участников уголовного производства и иных лиц, принятие действенных мер к их восстановлению с использованием всего комплекса предусмотренных законом мер реагирования. Не менее важно и участие прокурора в рассмотрении судом жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, прокурора в порядке ст. 125 УПК РФ. Систематический анализ таких жалоб позволит увидеть типичные нарушения закона при производстве дознания и выработать организационные меры, направленные на предупреждение нарушений при его проведении и улучшение качества дознания.

Прокурорский надзор за исполнением законов при окончании дознания сопряжен с изучением и анализом завершенных производством уголовных дел с точки зрения полноты, всесторонности и объективности проведенного дознания, соблюдения всех процессуальных процедур, прав и законных интересов участников процесса при его проведении, возможности направления уголовного дела в суд.

При рассмотрении уголовного дела, поступившего с обвинительным актом или обвинительным постановлением, прокурор должен обратить внимание не только на соблюдение порядка и сроков дознания, но и на результаты разрешения дознавателем ходатайств, заявленных обвиняемым или его защитником в ходе ознакомления с материалами уголовного дела, наличие постановлений в случае полного или частичного отказа в удовлетворении ходатайств, и разъяснения порядка их обжалования.

По делу, завершенному дознанием в обычном порядке, прокурор обязан принять решение в течение двух суток (ст. 226 УПК РФ). Если по делу проводилось дознание в сокращенной форме, срок принятия им решения составляет трое суток (ст. 226.8 УПК РФ).

Одной из особенностей производства дознания по уголовным делам в отношении несовершеннолетних является следующее: если при этом будет установлено, что исправление обвиняемого может быть достигнуто без применения наказания, то дознаватель с согласия прокурора вправе вынести постановление о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, предусмотренной ч. 2 ст. 90 УК РФ, которое вместе с уголовным делом направляется прокурором в суд. Прокурору при рассмотрении вопроса о принятии такого решения следует учитывать, имеется ли согласие несовершеннолетнего или его законного представителя на прекращение уголовного преследования по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 427 УПК РФ.

При принятии решения по уголовному делу в отношении несовершеннолетнего, поступившему с обвинительным актом, прокурор должен проверить, приняты ли меры к выявлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, а также имеются ли необходимые материалы об условиях жизни и воспитания несовершеннолетнего, влиянии на него взрослых. В противном случае прокурор не должен утверждать обвинительный акт.

• [1] Трубин Н. С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания.М.: Юрид. лит., 1982. С. 19.