Реформирование государственных и муниципальных финансов в россии

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • правовые аспекты реформирования государственных и муниципальных финансов;
• • цели, задачи и направления реформирования государственных и муниципальных финансов;
• • механизмы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;

уметь

• • применять нормативно-правовое обеспечение, регулирующее государственные и муниципальные финансы;
• • анализировать качество планирования государственных и муниципальных финансов;

владеть

• • культурой мышления;
• • программно-целевыми методами планирования государственных и муниципальных финансов.

Современные тенденции совершенствования управления государственными и муниципальными финансами в России

В новейшей истории Российской Федерации была полностью преобразована не только бюджетная система государства, организация бюджетного процесса, финансового государственного и муниципального менеджмента, а также система государственного и муниципального управления в целом. За сравнительно небольшой период времени финансовая система стала соответствовать формирующейся рыночной экономике. Переход к рынку потребовал от правительства совершенно иной процессинговой схемы деятельности всех ветвей власти и участников бюджетных правоотношений.

Важнейшим результатом стало принятие БК РФ наряду с другими кодексами, формирование новой схемы бюджетного учета на базе введенной бюджетной классификации, переход на казначейскую систему исполнения бюджета с участием ЦБ РФ, формирование отдельных бюджетных и внебюджетных фондов строго целевого назначения.

С 2007 г. был реализован переход на трехлетнее бюджетное планирование, что позволило начать использовать программно-целевые методы в прогнозировании расходов и увязывать их с доходами. Кроме того, внедрение программного метода стало предпосылкой для реформирования сети бюджетных учреждений, которое коснулось, прежде всего, схемы их финансирования и планирования затрат.

Таким образом, Правительству РФ удалось не только за короткий срок создать действующую бюджетную систему, но и применить все современные подходы к бюджетированию, которые также используются странами с развитой экономикой.

Современные тенденции по совершенствованию бюджетного сектора национальной экономики формируются на фойе негативных тенденций — стагнации, введения санкций, оттока капитала, сокращение доходов населения по причине инфляции. Поэтому каждый рубль бюджетных средств должен использоваться не только результативно и, но целевому назначению, но и согласовываясь с необходимостью финансирования каждого мероприятия. Рассмотрим предлагаемые изменения в секторе государственных и муниципальных финансов в 2016—2018 гг.

Законодательной основой реформирования стали нормативные правовые акты, регулирующие следующие направления.

• 1. Создание правовой базы для формирования бюджетов на основе государственных и муниципальных программ.
• 2. Реформирование системы государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за бюджетные правонарушения.
• 3. Совершенствование правового регулирования отношений по осуществлению капитальных вложений.
• 4. Создание правовой базы для долгосрочного бюджетного планирования.
• 5. Оптимизация перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.
• 6. Совершенствование правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности регионов и муниципалитетов.
• 7. Изменения системы бюджетного устройства на муниципальном уровне.

Планируется, что в период с 2016—2018 гг. будут вноситься на рассмотрение в ГД РФ изменения в сфере бюджетных отношений. По сфере воздействия их можно классифицировать следующим образом (табл. 13.1).

Таблица 13.1

Изменения бюджетного законодательства Российской Федерации.

В рамках бюджетного процесса будет разрабатываться оценка налоговых и неналоговых расходов. Этот документ будет предоставляться одновременно с проектом бюджета оценки налоговых и неналоговых расходов бюджета за отчетный финансовый год. Объем налоговых и неналоговых расходов определяется как разница между объемом доходов бюджета без межбюджетных трансфертов, учтенных при составлении проекта бюджета, и объемом доходов бюджета без межбюджетных трансфертов, рассчитанным без льгот и иных преференций. Такая оценка будет проводиться при составлении бюджета и подготовке отчета об исполнении бюджета.

Постепенно структура БК РФ меняется. В частности, не будет деления на следующие разделы: общие положения, бюджетную систему Российской Федерации, бюджетный процесс, бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения, заключительные положения. Кроме того, будут включены девять разделов (количество не изменилось), в том числе новые (преобразованные):

• 1. Девять разделов (количество не изменилось), в том числе новые (преобразованные):
  • — общие положения;
  • — планирование бюджета;
  • — бюджетная классификация, учет и отчетность о государственных (муниципальных) финансах.
• 2. Тридцать три главы, в том числе:
  • — эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг;
  • — сводная бюджетная роспись;
  • — казначейское обслуживание;
  • — единый казначейский счет;
  • — бюджетные платежи и система бюджетный платежей;
  • — отчетность о государственных (муниципальных) финансах;
  • — информационное обеспечение в сфере бюджетных правоотношений.
• 3. Триста одиннадцать статей. На данный момент их 307.

Ясно, что поменяется не только структура, но и содержательная часть основного законодательного акта, регулирующего бюджетную сферу. В оборот будут введены следующие участники бюджетного процесса:

• — администратор расходов бюджета, поскольку этот участник бюджетного процесса прежде всего управляет расходами, а нс получает денежные средства;
• — получатели средств из бюджета (физические лица производитель товаров (работ и услуг), юридические лица (не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными автономным учреждением), индивидуальные предприниматели, которым предоставляются средства из бюджета.

Получатели бюджетных средств, учредителями которых является распорядитель либо главный распорядитель, чаще всего является учреждением бюджетной сферы или унитарным предприятием, компанией, т. е. любой организацией с участием государственных или муниципальных органов исполнительной власти в уставном капитале на уровне 100%.

Этот участник бюджетного процесса будет введен совсем скоро в рамках развития государственно-частного партнерства. Это получатели средств из бюджета, которые могут рассчитывать на поддержку государства в рамках софинансирования проектов, заключения концессионных соглашений и на другие способы взаимодействия, т. е. на доступ к ресурсам бюджетной системы. Такая практика будет внедряться во всех регионах страны для привлечения финансовых ресурсов в развитие приоритетных отраслей экономики и социальной сферы.

Изменится также и понятийный аппарат. Так, «источник финансирования бюджета» будет заменен на «источник финансирования дефицита бюджета», поскольку источники образуются не только при отрицательном, но и при положительном балансе бюджета.

Термин «Бюджетная система Российской Федерации» будет отражать не только совокупность бюджетов, но и участников бюджетного процесса, и бюджетных правоотношений. Вводятся новые понятия обязательств.

• 1. Публичное обязательство — обязанность публично-правового образования предоставить средства из бюджета физическому и юридическому лицу, другому бюджету и субъекту международного права по установленным основаниям. Термин связан с новым участником бюджетного процесса получателем бюджетных средств.
• 2. Расходные обязательства — публичные обязательства, подлежащие отражению в расходах бюджета при планировании, исполнении бюджета, осуществлении учета и составлении отчетности об исполнении бюджета.
• 3. Бюджетные обязательства — публичные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом год}'.
• 4. Денежное обязательство — обязанность администратора расходов бюджета уплатить в бюджет, физическому лицу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю за счет средств бюджета определенные денежные средства.

Одним из источников формирования бюджета являются суммы, поступающие в форме распределения доходов от штрафов. Поскольку в этом направлении до сих пор возникают разночтения и отсутствует интерес местной администрации некоторых образований и поселений к сбору, то предлагается закрепить следующее распределение внутри бюджетной системы Российской Федерации:

• • в федеральный бюджет поступают штрафы за уголовные и налоговые правонарушения в размере 100%;
• • в бюджеты субъектов и местных органов власти поступают штрафы за административные правонарушение (50/50%);
• • в местные бюджеты поступают штрафы, наложенные мировыми судьями.

Поскольку в России существенная доля доходов мобилизуется на федеральном уровне, для реализации бюджетного процесса крайне важен эффективный механизм распределения ресурсов между бюджетами посредством системы межбюджетных отношений. Их совершенствование заключается в следующем:

• • введение новой формы дотации на сбалансированность;
• • введение «горизонтальных» межбюджетных субсидий;
• • законодательное регулирование формирования единой субвенции;
• • распределение межбюджетных трансфертов (кроме конкурсных субсидий) только законами (решениями) о бюджете;
• • внесение изменений в проект распределения без корректировки методики распределения не допускается (сейчас для дотаций, предлагается распространить на субвенции и субсидии);
• • установление особенности использования субвенции на обслуживающие расходы (почтовая связь, банковские услуги и обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации);
• • расчет субвенций местным бюджетам исходя из установленных нормативов.

Изменения касаются и управления государственным и муниципальным долгом — деятельности уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления), направленной на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание долга, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение. Вводятся такие требования:

• • не допускается проведение повторной реструктуризации денежных обязательств (задолженности) перед публично-правовым образованием;
• • устанавливаются следующие требования к основным направлениям долговой политики:
• — формирование итогов реализации направлений долговой политики,
• — выявление основных факторов, определяющих характер и направления долговой политики,
• — формирование целей и задач долговой политики,
• — совершенствование инструментов реализации долговой политики,
• — анализ рисков для бюджета, возникающих в процессе управления государственным долгом Российской Федерации, ее субъекта, муниципальным долгом.

Рассмотрение проекта закона о бюджете на очередной год и плановый период в ГД РФ уточняется с позиции состава документов, прилагаемых к законопроекту.

Исполнение бюджета также будет совершенствоваться в части казначейского обслуживания. Казначейское исполнение бюджета будет реализовываться с учетом следующих новаций:

• • вводится понятие казначейское обслуживание вместо кассового;
• • будут включены требования к порядку осуществления операций со средствами не участников бюджетного процесса, включая автономные и бюджетные учреждения;
• • появится возможность предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам под фактическую потребность (принцип «нуждаемости» получателя бюджетных средств в бюджетных средствах);
• • вводится казначейское сопровождение контрактов;
• • станет возможным урегулирование вопросов со средствами, поступающими во временное распоряжение, и целевыми добровольными перечислениями.

Важно отметить, что уточнения коснулись состава бюджетных нарушений и ответственности за них. Современные проблемы в этом секторе связаны с отсутствием возможности установления органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств в размере более 1,5 млн руб., т. е. возникает риск необоснованного применения мер принуждения только на основании актов, проверок (ревизий). При этом неправомерные выплаты до сих пор не отнесены к бюджетным нарушениям. Поэтому предлагается расширить понятие нецелевого использования бюджетных средств, являющегося частным случаем нарушения условий использования бюджетных средств. В случае установления нарушения условий использования бюджетных средств применяется особый режим санкционирования операций администратора средств бюджета вместо назначения уполномоченного по бюджету.

Планируется дополнить БК РФ новой главой про информационное обеспечение, которое будет включать:

• • принципы создания и ведения информационных систем в сфере бюджетных правоотношений (ИСБП);
• • право Правительства РФ определить единые требования к созданию и ведению ИСБП;
• • цели и содержание федеральной государственной ИСБП;
• • порядок информационно-технологического взаимодействия ИСБП;
• • требования к организации электронного документооборота;
• • правовой статус и назначение единого портала бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, планируется поэтапное реформирование бюджетного законодательства Российской Федерации:

• 1 этап: 2016 г.— использование норм планирования;
• 2 этап: 2017—2019 гг. — использование норм об исполнении бюджета;
• 3 этап: 2019 г. — внедрение новой системы управления долгом и формирование отчетности об исполнении по обновленным стандартам.

Реформирование стало возможным после совершенствования бюджетного процесса. Одной из основ современного совершенствования бюджетных отношений стало проведение реформы сети бюджетных учреждений, завершившееся в 2012 г. За короткий промежуток времени Правительству РФ удалось перейти от исполнения бюджетов по принципу 100% освоения к принципу экономии и целевого подхода.