Государственная служба Китайской Народной Республики: история и современность

Начиная с древности, бюрократия («благородные мужи») в Китае считалась самым ценным элементом общества Она была встроена в систему восточного прагматического деспотизма, как именовалась деспотия в Китае за прагматичный подход к обществу как объекту управления. Благо государства приравнивалось к благу общества. Поэтому много сил уделялось тому, чтобы обеспечить стабильность и порядок, направляя общество (часто с помощью наказаний и пыток) в желаемое для правителя русло. Китай стремился к такому идеалу, когда носителем государственного разума, основным средоточением нравственности, политической культуры являлась бюрократия. Древние китайцы, пережив кризис I тыс. до н.э. — похолодание железного века, выработали свою формулу стабильности. В их сознании государство, ориентированное на неизменность условий жизни, на мир и порядок, традиции и знания прошлых поколений, стало главной ценностью. Таким Китай оставался вплоть до XX в., пока новый вызов — глобализация — не потребовал очередных перемен.

В истории государственного аппарата Китая можно выделить несколько исторических типов бюрократии.

1. Патримониальный тип бюрократической организации представляет собой способ управления традиционным обществом, когда в распоряжении правителя находится особый аппарат управления. Назначение на должность в аппарат управления рассматривается как милость правителя, которую он оказывает лишь тем лицам, на чыо преданность может вполне полагаться. Основным правилом формирования государственного аппарата является.

принцип личной преданности. Патримониальный тип бюрократии характеризуется рядом признаков:

• — патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какоголибо постоянного разделения труда между ними;
• — границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими;
• — поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, то в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся им, но собственному усмотрению и, как правило, лишь в расчете на вознаграждение.

Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности со связанным с ней экономическим преимуществом, хотя в патримониальной бюрократии нельзя не отметить и некоторых черт рациональности, в том числе использования системы экзаменов при отборе на должность.

В феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Он носил титул мандарина. В отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по результатам государственных экзаменов. Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II в. до н.э. Экзамены были трех ступеней. Две низшие ступени проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, кто сдал экзамены первых двух ступеней — а это были сочинение и собеседование, — мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал государственную должность. Интересно, что по результатам экзаменов чиновника могли не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система экзаменов сохранилась до настоящего времени.

Разновидностью патримониальной бюрократии стала имперская модель бюрократии, имевшая распространение в азиатских странах до XX в. Одним из главных секретов ее уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой и оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания самостоятельной бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их корпоративных интересов.

Среди механизмов, препятствовавших превращению бюрократии в Китае в самостоятельный политический класс и сохранявших ее зависимое положение от милости Императора, можно отметить:

• 1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
• 2) постоянный избыток кандидатов на должности. «Хитрость» была в том, что сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получения должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание могло длиться сколь угодно долго. Его можно было сократить взяткой, которая, впрочем, тоже успеха не гарантировала;
• 3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник обычно оставался в одной и той же должности весь свой срок службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх.
• 4) личную зависимость всех чиновников от императора;
• 5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, дабы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника, и т. д. Эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом;
• 6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалования, а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов, жившего в состоянии постоянного страха быть разоблаченным, делало его человеком, не уверенным даже в своем ближайшем будущем;

• 7) отсутствие у чиновников каких-либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушить и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью;
• 8) установление особо тщательного контроля за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией с помощью разветвленной сети секретной полиции (цензоров). Этому способствовали и разнообразные формы практически непосредственной связи императора с низшими эшелонами бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, развивавшиеся в условиях отсутствия должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, который лично назначал всех чиновников.

Такими средствами достигался эффективный контроль со стороны императора за бюрократией, препятствующий превращению ее в самостоятельный политический класс.

2. Номенклатурный тип бюрократии. В коммунистическом Китае (1949—1993) государственная служба формировалась на основе заимствованного в СССР номенклатурного принципа — большого количества фильтров (главный из них — политическая зрелость) — и системы привилегий. Время революционных экспериментов разрушило государственную службу в Китае, но сохранило и приумножило привычку китайских госчиновников к привилегиям.

Начатая в конце 1970;х гг. в КНР политика открытости и реформ востребовала институт государственной службы. В основу реформы государственной службы была положена идея соединения системы заслуг (merit system), заточенной на компетентность (экзамены, ежегодную оценку работы служащих, систему рангов и т. п.), с принципом партийности (служащие должны быть проводниками воли КПК).

По данным Национального управления государственных служащих КНР, на конец 2012 г. в Китае насчитывалось 70,89 млн чиновников и 1,26 млн государственных ведомств, которые содержались на средства народа. Как сообщило официальное китайское СМИ «Синьхуа», в 2008, 2009 и 2010 гг. число государственных служащих в стране составляло 65,97 млн, 67,89 млн и 68,94 мли человек соответственно. В последние два года их количество увеличивалось на 150 тыс. в год. Данные о том, сколько тратится средств на содержание чиновников правительства компартии Китая, все еще остаются государственной тайной. В июле 2006 г. власти начали проводить реформу системы оплаты труда чиновников. В КНР чиновники кроме зарплаты получают дотации, пособия и премии, им также предоставляются жилье, значительные льготы при лечении и хорошие пенсии. При этом уровень пособий и субсидий местные власти назначают себе сами в зависимости от экономической ситуации района. Некоторые исследователи насчитывают около 300 видов различных выплат, которые назначают себе «слуги народа». Отработавшему более 20 лет чиновнику предоставляется пенсия в размере 80% его зарплаты, в то время как обычные рабочие получают пенсию в размере около 50% от зарплаты.

Согласно официальной китайской статистике, в период с 1995 по 2006 г., за 12 лет ежегодные административные расходы правительства, т. е. средства на содержание чиновников и их ведомств, выросли в 6,6 раза и составили 757,105 млрд юаней (120 млрд долл. США). Доля административных расходов в общих расходах правительства также непрерывно растет. В настоящее время уровень административных расходов в Китае на 25% выше среднемировых значений. Как говорят китайские аналитики, в настоящее время эти данные все еще относятся к области государственной тайны, а непрерывный рост расходов на содержание чиновников связан с отсутствием независимого контроля и надзора. Кроме раздутого чиновничьего аппарата на балансе народа в КНР также находится 1,26 млн государственных ведомств, на которых работает более 30 млн официальных служащих^[1].

• [1] См.: Количество государственных служащих в Китае. URL: http://www.epochtimes.ru/content/view/76 218/4/