Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора на рынке коллективных инвестиций (на примере надзора за негосударственными пенсионными фондами)

Основная цель осуществления надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов состоит в обеспечении прав и законных интересов участников и вкладчиков фондов, а также застрахованных лиц, и связанные с этим цели обеспечения финансовой устойчивости данного сектора финансового рынка и поддержания необходимого уровня доверия к нему. Поддержание устойчивости негосударственных пенсионных фондов способствует экономическому росту через создание условий осуществления долгосрочных инвестиций.

Организация системы надзора за НПФ^[1] имеет схожие черты с организацией банковского надзора. Кроме того, сфера деятельности НПФ — это та сфера, где вслед за банковской сферой создана система гарантирования прав застрахованных лиц и существенна роль Агентства по страхованию вкладов при осуществлении процедур ликвидации НПФ.

В рамках предварительного надзора Банком России проводится проверка соответствия фонда следующим требованиям:

• 1) к организационно-правовой форме фонда. Фонд создается и функционирует в форме акционерного общества;
• 2) наличию и содержанию пенсионных правил фонда, а в случае заявления о намерении фонда осуществлять деятельность, но обязательному пенсионному страхованию — также к наличию и содержанию страховых правил фонда;
• 3) лицу (лицам), осуществляющему (намеренному осуществлять) функции единоличного исполнительного органа фонда, членам совета директоров (наблюдательного совета) фонда, членам коллегиального исполнительного органа фонда (в случае его создания), главному бухгалтеру фонда, а также к контролеру или руководителю службы внутреннего контроля фонда;
• 4) организации внутреннего контроля в фонде;
• 5) размеру уставного капитала и собственных средств фонда.

Также осуществляется контроль за крупными приобретениями акций фонда (более 10%), в рамках которого оценивается финансовое состояние потенциальных приобретателей.

Требования к органам управления фонда и его должностным лицам определены законом. Функции единоличного исполнительного органа, члена коллегиального исполнительного органа, контролера (руководителя службы внутреннего контроля) и главного бухгалтера фонда осуществляются лицами, состоящими в штате фонда и не являющимися по совместительству или по иному основанию работниками организаций, с которыми фондом заключен договор доверительного управления имуществом фонда, договор на оказание услуг специализированного депозитария, договор на проведение аудиторской проверки или договор на проведение оценки имущества фонда. К указанным лицам установлены квалификационные требования, включая требования к деловой репутации. Кандидаты на должности единоличного исполнительного органа, контролера (руководителя службы внутреннего контроля) и главного бухгалтера фонда подлежат согласованию с Банком России.

Фонд должен организовать внутренний контроль за соответствием своей деятельности требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Внутренний контроль осуществляется контролером или службой внутреннего контроля, которые независимы от исполнительных органов фонда и подотчетны совет}' директоров (наблюдательному совету) фонда.

Правила внутреннего контроля утверждаются советом директоров (наблюдательным советом) фонда и должны соответствовать требованиям Банка России. В настоящий момент действуют Требования к Правилам организации и осуществления внутреннего контроля в негосударственном пенсионном фонде, утвержденным приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 3 июня 2008 г. № 08−23/пз-н^[2].

Целью организации и осуществления внутреннего контроля в фонде является, в частности:

• • недопущение фондом нарушения прав и законных интересов вкладчиков, участников, застрахованных лиц фонда и их правопреемников;
• • соблюдение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к представлению отчетности фонда;
• • соблюдение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к раскрытию, распространению и предоставлению информации о деятельности фонда;
• • недопущение возникновения конфликта интересов;
• • соблюдение фондом требований к размещению и организации размещения средств пенсионных резервов, организации инвестирования средств пенсионных накоплений, а также требований к формированию имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда и инвестированию составляющих его активов, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контроль за приобретением в собственность (за исключением случаев публичного размещения акций фонда) либо получение в доверительное управление физическим или юридическим лицом более 10% акций фонда в результате совершения одной сделки или нескольких сделок осуществляется в рамках получения предварительного согласия Банка России на совершение указанной сделки. Банк России отказывает в предоставлении предварительного согласия на совершение такой сделки в следующих случаях:

• • выявление неудовлетворительного финансового положения и деловой репутации приобретателя акций;
• • отсутствие положительного решения антимонопольного органа, но ходатайству о даче согласия на осуществление сделки;
• • если ранее судом была установлена вина лица, совершающего сделку (сделки), направленную на приобретение более 10% акций фонда и (или) на установление контроля в отношении акционеров фонда, в причинении убытков какому-либо фонду при исполнении указанным лицом обязанностей члена совета директоров (наблюдательного совета) фонда, единоличного исполнительного органа, его заместителя и (или) члена коллегиального исполнительного органа;
• • приобретателем акций является юридическое лицо, которое зарегистрировано в государствах или на территориях, не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций, перечень которых утверждается Министерством финансов Российской Федерации, либо находится под прямым или косвенным контролем таких лиц.

Банк России определил порядок расчета собственных средств фонда в Указании от 7 октября 2014 г. № 3415-У «О порядке расчета собственных средств негосударственных пенсионных фондов»^[3]. Собственные средства негосударственного пенсионного фонда рассчитываются как разница между стоимостью активов и суммой обязательств фонда. К расчету собственных средств фонда не принимаются активы и обязательства, которые в соответствии с законодательством РФ относятся к пенсионным резервам и пенсионным накоплениям.

Лицензия на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию предоставляется Банком России без ограничения срока се действия фондам, созданным в результате их учреждения, а также фондам, создаваемым в результате реорганизации. Указанное решение принимается Банком России одновременно с принятием решения о согласовании или об отказе в согласовании проведения реорганизации фонда.

Банк России принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении в течение двух месяцев со дня получения Банком России предусмотренных документов.

Основаниями для отказа в предоставлении лицензии являются:

• 1) несоответствие соискателя лицензии установленным лицензионным условиям;
• 2) представление документов, содержащих неполную и (или) недостоверную информацию;
• 3) несоответствие документов, представленных соискателем лицензии, требованиям Закона о НПФ и принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.

Контроль и надзор за деятельность НПФ осуществляется на условиях разделенного и независимого взаимодействия Банка России и уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. № 669 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию»^[4] государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию в части правоотношений между негосударственным пенсионным фондом и участниками негосударственного пенсионного фонда, застрахованными лицами и их правопреемниками, а также в части правоотношений, субъектом которых является Пенсионный фонд Российской Федерации, осуществляет Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.

При осуществлении своих функций Банк России:

• • принимает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам регулирования деятельности фондов, а также по вопросам организации и осуществления надзора за деятельностью фондов;
• • ведет реестр фондов;
• • осуществляет регистрацию правил фондов;
• • раскрывает информацию о фондах, осуществляющих деятельность по обязательному пенсионному страхованию, о наименовании специализированного депозитария, а также о фондах, у которых введен запрет на проведение всех или части операций или аннулирована лицензия;
• • информирует Пенсионный фонд Российской Федерации о фондах, осуществляющих деятельность по обязательному пенсионному страхованию, а также о фондах, у которых введен запрет на проведение всех или части операций или аннулирована лицензия;
• • направляет в пределах своей компетенции фондам, управляющим компаниям, специализированным депозитариям, актуариям предписания о предоставлении документов, запросы, в том числе инициированные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального развития, о предоставлении информации, связанной с осуществлением ими деятельности по формированию и размещению средств пенсионных резервов, формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, и иной информации с учетом требований федеральных законов;
• • выдает фондам, управляющим компаниям, специализированным депозитариям, актуариям предписания об устранении выявленных нарушений требований Закона о НПФ, а также законодательства РФ об обязательном пенсионном страховании;
• • выдает фонду предписания о запрете всех или части операций;
• • рассматривает отчеты фондов, а также аудиторские и актуарные заключения;
• • рассматривает аудиторские заключения на отчетность фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, актуариев, а в случае необходимости требует представления аудиторского заключения на такую отчетность;
• • ежегодно опубликовывает в средствах массовой информации сведения о формировании и финансовых результатах размещения средств пенсионных резервов и о формировании и финансовых результатах инвестирования средств пенсионных накоплений в соответствии с требованиями законодательства РФ;
• • рассматривает жалобы (заявления, обращения) граждан и юридических лиц, связанные с нарушениями указанного Федерального закона;
• • обращается в суд с требованием о ликвидации юридических лиц, осуществляющих деятельность, предусмотренную указанным Федеральным законом, без соответствующих лицензий, а также с иском в защиту интересов вкладчиков, участников и застрахованных лиц в случае нарушения их прав и законных интересов;
• • назначает временную администрацию в случаях, установленных федеральными законами;
• • осуществляет согласование проведения реорганизации фонда (фондов);
• • предпринимает иные действия, предусмотренные указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Обратим внимание, что сфера деятельность НПФ чуть ли не единственный сектор финансового рынка, где регулирование и надзор осуществляются Банком России совместно с уполномоченным федеральным органом. Кроме того, в рамках регулирования деятельности НПФ Правительство РФ может принять нормативные акты, обязательные для Банка России, что, несомненно, является искажением принципа независимости Банка России.

При осуществлении указанных выше полномочий Банк России вправе:

• • проводить плановые проверки не чаще одного раза в год;
• • проводить внеплановые проверки в случае обнаружения признаков соответствующих нарушений, в том числе на основании отчетов фонда, уведомлений специализированного депозитария о выявлении нарушений, жалоб (заявлений, обращений) граждан и юридических лиц, сведений, полученных из средств массовой информации;
• • получать от фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, актуариев и их работников необходимые документы и информацию, в том числе информацию, в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности, а также объяснения в письменной или устной форме;
• • обращаться в установленном законодательством РФ порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Особенностью осуществления надзора за деятельностью НПФ является то обстоятельство, что участником этого надзора являются специализированные депозитарии.

Как определено Законом о НПФ (ст. 26), оказание услуг по хранению сертификатов ценных бумаг и (или) учету и переходу прав на ценные бумаги, в которые размещены средства пенсионных резервов и средства пенсионных накоплений, а также ежедневный контроль за распоряжением фондами средствами пенсионных резервов и средствами пенсионных накоплений и за соблюдением фондами и управляющими компаниями ограничений на размещение средств пенсионных резервов и инвестирование средств пенсионных накоплений, правил размещения средств пенсионных резервов и требований по инвестированию средств пенсионных накоплений, состава и структуры пенсионных резервов и пенсионных накоплений, которые установлены законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России, а также инвестиционными декларациями управляющих компаний, осуществляются специализированным депозитарием фонда на основании договора об оказании услуг специализированного депозитария. О нарушениях, выявленных при осуществлении указанного контроля, специализированный депозитарий фонда обязан уведомить Банк России, фонд и соответствующую управляющую компанию не позднее одного рабочего дня, следующего за днем их выявления в порядке, по форме и в формате, которые установлены Банком России.

Специализированный депозитарий осуществляет контроль за распоряжением средствами пенсионных резервов и средствами пенсионных накоплений, а также активами, в которые размещены указанные средства, путем предоставления предварительного согласия на совершение операций по распоряжению фондом и управляющими компаниями денежными средствами, ценными бумагами (за исключением совершения сделок с ценными бумагами на организованных торгах) и иным имуществом, составляющим пенсионные резервы и пенсионные накопления.

Важной особенностью функционирования НПФ, осуществляющих деятельность по обязательному страховому обеспечению, является наличие системы гарантирования прав застрахованных лиц. Согласно ст. 2 Федерального закона «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений»^[5] система гарантирования прав застрахованных лиц представляет собой систему взаимосвязанных мероприятий правового, финансового и организационного характера, направленных на обеспечение восполнения и (или) возмещения недостающих средств пенсионных накоплений застрахованных лиц в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом. В течение 2014—2016 гг. проводилась работа по определению тех фондов, которые соответствуют критериям допуска в систему гарантирования прав застрахованных лиц.

• [1] Литература об организации надзора за деятельностью НПФ не многочисленна. Можно упомянуть такие работы, как: Роик В. Д. Обязательное и добровольное пенсионноестрахование: Институты и финансы. М.: Альпина Паблишер, 2014; Волков И. А. Финансовоправовое регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов: дис… канд.юрид. наук: 12.00.14. М., 2011; Афанасьев М. А. Правовое регулирование негосударственногопенсионного обеспечения в России: дис… канд. юрид. наук: 12.00.05. М., 2006.
• [2] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 14 июля2008 г. № 28.
• [3] Вестник Банка России. 19 октября 2014 г. № 104.
• [4] СЗ РФ. 10 ноября 2003 г. № 45, ст. 4388.
• [5] СЗ РФ. 30 декабря 2013 г. № 52 (часть I), ст. 6987.