Государственный орган: определение и виды

В отношении определения государственного органа среди теоретиков государства и права почти нет разногласий. Как правило, понятие данного органа, определяется так: это основной структурный элемент механизма государства, состоящий из государственных служащих, наделенных властными полномочиями и материальными средствами для реализации конкретных функций (или функции) государства.

Рассмотрение природы государственных органов предполагает их отграничение от негосударственных органов. В настоящее время различия между ними сводятся в основном к следующему:

• — государственные органы формируются государством, а негосударственные — общественными формированиями;
• — государственные органы действуют от имени государства, а негосударственные — от имени общественных формирований и не реализуют государственно-властных полномочий;
• — место и роль каждого государственного органа в механизме государства определяются действующим законодательством, в то время как структура, место и роль каждого негосударственного органа определяются общественными формированиями;
• — деятельность каждого государственного органа регулируется действующими нормами права, а деятельность негосударственных органов определяется общественными формированиями, но в рамках, установленных действующими нормами права;
• — государственные органы наделяются государственновластными правами, а негосударственные органы такими правами не обладают;
• — осуществление функций государственными органами обеспечивается государством финансовыми, техническими и иными средствами, в то время как негосударственные органы осуществляют свои функции благодаря поддержке со стороны общественных формирований или частных лиц;
• — государственные служащие, работающие в государственных органах, трудятся на профессиональной основе, а работники негосударственных органов могут трудиться и на общественных началах.

Государство осуществляет свою миссию, функционирует именно благодаря системе государственных органов. Одним из основных принципов этой системы является принцип народовластия, т. е. широкое участие народа в управлении государством и с его помощью всем обществом. Это всенародное участие особенно характерно для правового государства. Еще Цицерон по этому поводу писал: «…государство есть достояние народа, а народ не любое соединение людей, собранных вместе каким бы то ни было образом, а соединение многих людей, связанных между собою согласием в вопросах права и общностью интересов. Первой причиной для такого соединения людей является не столько их слабость, сколько, так сказать, есть врожденная потребность жить вместе… всякая гражданская община, являющаяся народным установлением, всякое государство, которое, как я сказал, есть народное достояние, должны, чтобы быть долговечными, управляться, так сказать, советом, а совет этот должен исходить, прежде всего, из той причины, которая породила гражданскую общину»^[1].

Участие народа в управлении государством укрепляет их самих и доверие к государственным органам со стороны широких масс населения (чего, к сожалению, в России пока не происходит). Это участие заключается в том, что сам народ избирает все органы своего государства. В правовом государстве выборы являются демократическими: избирательное право предоставляется всем гражданам, достигшим избирательного возраста; устанавливается свободный порядок выдвижения кандидатов; обеспечивается равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также честное и добросовестное определение результатов голосования^[2].

В рамках механизма государства действует огромное количество видов государственных органов и их можно классифицировать по самым разным критериям. В числе самых основных, пожалуй, классификация данных органов по известному принципу разделения властей:

• — законодательные органы — представительные органы, которые формируются на основе всеобщих выборов (кроме монархий). Они осуществляют функции законотворчества, в том числе принимают бюджет, формируют правительство и контролируют его деятельность;
• — исполнительные органы — правительство, министерства, государственные комитеты, главы региональных органов управления (губернаторы), которые формируются различными путями (посредством назначения, в конкурсном порядке, через выборы), исполняют законы, а также издают собственные подзаконные акты;
• — судебные органы, осуществляющие правосудие, и связанные с ними правоохранительные учреждения — органы предварительного следствия, исполнения судебных решений и приговоров, а также прокуратура. Суды формируются путем избрания (непосредственно населением либо представительным органом) либо назначения (президентом). Правосудие осуществляется судами через разрешение дел (споров) с соблюдением материального и процессуального права.

Важное место в механизме занимает глава государства, в частности президент, который в современном государстве (например, в Российской Федерации) находится вне системы разделения властей, координируя и согласовывая деятельность всех ветвей власти.

Также в рассматриваемом механизме большую роль играют также органы надзора и контроля. Их выделение в науке не считается бесспорным. Тем не менее в некоторых странах их существование нс вызывает сомнений. К их числу относятся органы конституционного надзора, уполномоченные по правам человека (омбудсмены), прокуроры. Их деятельность состоит в проверке соответствия действий и актов государственных органов, должностных лиц законности, а иногда и обоснованности. О выявленных нарушениях они докладывают свои решения соответствующему органу (парламенту, правительственным органам). В некоторых странах такие органы уполномочены давать указания (предписания) об устранении выявленных нарушений и даже привлекать, например, к материальной ответственности отдельных должностных лиц.

Государственные органы по способу формирования могут делиться на избираемые и назначаемые. Избираемые органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры — принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных государственных органов. Гарантия прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом. В отличие от выборных назначение в государственные органы тех или иных лиц зависит от воли назначающих, которые, как правило, лишены возможности свободного выбора кандидатов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные и другие требования, повышается ответственность претендентов, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей классификации лежит количественный состав государственных органов. С этой позиции все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. При этом дело здесь нс в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников администрации Президента РФ — единоличного органа государственной власти больше аппарата Правительства РФ, тем не менее последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решения путем самостоятельного волеизъявления, а коллегиальный — большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативным правовым актом принимать решения в пределах своей компетенции. Этот порядок не исключает наличия при единоличном государственном органе различного рода совещательных структур, советников. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному государственному органу.

По способу создания органы государства классифицируются на первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной в законе процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их необходимыми полномочиями (например, правительство, иные исполнительные органы, органы прокуратуры).

По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. Высшие органы государства олицетворяют высшую государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеральных — два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы (округах, коммунах, уездах, областях, краях), их полномочия распространяются только на эти местности.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ). Например, правительство, исполняя законы и иные акты, участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (Минобороны России, Минфин России, Минюст России).

Можно выделить государственные органы, которые действуют в чрезвычайных условиях. Эти органы, как правило, временны и должны строго осуществлять свои функции (например, Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК))^[3].

• [1] Цицерон, Марк Туллий. Диалоги. О государстве. О законе / Марк Туллий Цицерон. — М., 1966. — С. 22−25.
• [2] Керимов, Д. А. Проблемы общей теории государства и права. Т. 3. Правовое государство / Д. А. Керимов. — М., 2003. — С. 101, 102.
• [3] Керимов, Д. А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 3. Правовое государство / Д. А. Керимов. — М., 2003. — С. 101−110; Матошин, А. А. Понятие и виды государственных органов / Л. Л. Малюшин // Теория государств и права / под ред. Μ. М. Рассолова. — М., 2001. — С. 145−150.