Понятие общей сельскохозяйственной политики Европейского Союза

Общая аграрная политика (далее — ОАП) ЕС начала формироваться согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества. Развитие этой сферы непосредственно связано с развитием «общего рынка».

Общая сельскохозяйственная политика Европейского Союза —

инструмент обеспечения и регулирования общего рынка сельскохозяйственной продукции в ЕС, система сельскохозяйственного субсидирования и сельскохозяйственных программ в ЕС.

С углублением интеграции углублялось и развивалось сотрудничество в аграрной сфере. Так, в ст. 32 Договора об учреждении Европейского Сообщества в редакции Ниццкого договора указывалось на то, что сотрудничество в этой сфере является одним из элементов построения «общего рынка»: Общий рынок охватывает сельское хозяйство и торговлю сельскохозяйственными продуктами. Под сельскохозяйственными продуктами имеются в виду продукты земледелия, животноводства и рыболовства, а также продукты первичной переработки, имеющие прямое отношение к этим продуктам.

Общая аграрная политика ЕС преследует следующие цели:

• • увеличить производительность сельского хозяйства, стимулируя технический прогресс и обеспечивая рациональное развитие сельскохозяйственного производства, а также оптимальное использование производственных факторов, особенно рабочей силы;
• • обеспечить таким образом достаточный жизненный уровень сельского населения, в частности путем повышения индивидуального дохода лиц, занятых в сельском хозяйстве;
• • стабилизировать рынки;
• • обеспечить наличие продовольствия;
• • обеспечить разумные потребительские цены на продовольствие.

Аграрная политика ЕС, как, впрочем, и миграционная, по мнению экспертов, является одним из сложнейших и противоречивейших направлений деятельности ЕС. Деятельность в этой сфере всегда носила особый характер.

Особый характер сельскохозяйственной деятельности обусловлен социальной структурой сельского хозяйства, а также структурным и природным неравенством между различными сельскохозяйственными районами. Поэтому ОАП является одним из ключевых моментов при принятии новых членов ЕС и реформе финансовой системы ЕС.

Дело в том, что если не изменять ОАП каждый раз при расширении ЕС, то агросектор новых стран будет получать весьма значительные денежные средства, что, соответственно, негативно отразится на развитии других отраслей экономики и бюджете ЕС. В последнее время в сельскохозяйственной политике ЕС появились свои трудности, и они будут усугубляться в связи с тем, что в новых странах — членах ЕС доля сельского населения выше, чем в первоначальных членах, а рентабельность сельского хозяйства низкая, что влечет за собой опасность дезорганизации рынка сельхозпродукции в расширенном ЕС.

Процесс становления и развития правового регулирования ОАП имеет глубокие исторические корни. Так, академик Б. Н. Топорнин отмечал, что «сельское хозяйство было предметом первостепенного внимания западноевропейских стран еще до их объединения в Европейское экономическое сообщество». Однако именно ужасающая деградация сельского хозяйства после Второй мировой войны подтолкнула западноевропейские государства предпринять определенные совместные шаги по созданию условий формирования сильной общеевропейской аграрной политики и единого механизма правового регулирования сельского хозяйства.

В начале 1950;х гг. государства — члены европейских сообществ выступили с различными концепциями аграрной политики. Франция, обладавшая наиболее сильным потенциалом в области сельского хозяйства и нуждавшаяся в выходе на новые рынки сбыта продукции, выступила с предложением о создании специальной комиссии, предметом деятельности которой было бы исследование возможности проведения общей аграрной политики и создания общего рынка сельскохозяйственных товаров. После продолжительных дебатов французская идея победила.

В известном докладе Спаака, ставшим основой Римского договора 1957 г., было выделено три основные положения будущей ОАП: включение сельскохозяйственной продукции в общий рынок ЕС; организация специальных сельскохозяйственных рынков в масштабах всего общего рынка; улучшение экономического и социального положения в сельском хозяйстве.

Первые нормы, очерчивающие аграрную компетенцию ЕС, появились уже в Римском договоре 1957 г. (ст. 38—47). Также Римский договор содержал график перехода государств-членов к общему рынку сельскохозяйственной продукции в течение 12 лет. Согласно п. 1 ст. 37 Римского договора вопросы ОАП, не решенные в Договоре, должны были быть разрешены на специальной конференции, которая прошла в 1958 г. в г. Стреза (Италия). Данная конференция послужила дальнейшим импульсом к замещению национальных рыночных систем единым европейским рынком сельскохозяйственных товаров.

На рубеже 50—60-х гг. XX в. были приняты Регламенты, содержащие правовые нормы, регулирующие аграрные отношения в области ценовой политики сельскохозяйственной продукции, регулирования конкуренции на продовольственных рынках и финансирования аграрной политики, решения по молочным продуктам, говядине и рису.

Таким образом, к 1970;м гг. единый механизм правового регулирования аграрной политики на уровне Сообщества стал реальностью: в рамках Сообщества торговля сельскохозяйственными товарами была освобождена от таможенных пошлин, был создан общий рынок сельскохозяйственной продукции и т. д. Однако не все цели, заявленные ранее, были достигнуты. Так, в числе нерешенных проблем остались: высокий уровень цен на основные сельскохозяйственные продукты, низкие доходы фермеров, низкая производительность труда. Дальнейшее решение указанных проблем обусловило необходимость реформирования механизма правового регулирования общей европейской аграрной политики.

Был разработан общий организационный механизм сельскохозяйственных рынков. В зависимости от продукции этот организационный механизм принимает одну из нижеперечисленных форм:

• а) общие правила в отношении конкуренции;
• б) обязательная координация различных национальных рыночных структур;
• в) организация европейского рынка.

Для того чтобы обеспечить достижение целей аграрной политики, были предложены следующие меры:

• а) действенная координация усилий, предпринимаемых в области профессиональной подготовки, исследований и распространения агрономических знаний; эта координация может включать совместно финансируемые проекты или учреждения;
• б) совместные действия, стимулирующие потребление некоторых продуктов.

Можно выделить несколько этапов реформирования правового регулирования аграрной политики ЕС.

Первый этап реформирования (1991—2000 гг.) был связан с реформой еврокомиссара по сельскому хозяйству Р. Макшарри (введение прямых субсидий сельскохозяйственным производителям; снижение объемов производства сельскохозяйственной продукции; введение агроэкологических программ; реформа сектора плодоовощной и растениеводческой продукции) и принятием Коркской декларации в 1996 г. (предоставление субсидий фермерам, в наибольшей мере в этом нуждающихся, а не производящих большее количество сельхозпродукции; перераспределение бюджетных средств, выделенных на финансирование аграрной политики, в пользу структурных мероприятий).

Второй этап реформирования (2000—2003 гг.) характеризовался принятием «Повестки дня 2000», которая предусматривала следующие меры: создание единой системы правового регулирования ценообразования на сельхозпродукты на всей территории ЕС; создание единой торговой системы сельхозпродуктами на внешних границах ЕС; создание интервенционной системы; дополнение структурных мероприятий мерами по развитию слаборазвитых районов ЕС; введение системы единовременных выплат отдельно каждому фермерскому хозяйству; упрощение системы поддержки сельского хозяйства — применение принципа модуляции. Отметим, что принятие «Повестки дня 2000» было обусловлено необходимостью подготовить финансовую систему ЕС к приему новых членов (прежде всего, Польши), а также желанием привести право ЕС в соответствие с нормами ВТО. Согласно этому документу был совершен переход от системы косвенной поддержки фермеров (искусственное поддержание цен на уровне выше мировых) к системе закупки сельхозпродукции по обычным мировым ценам, но с последующей выплатой компенсаций.

Рассматриваемый второй этап в целом оправдал ожидания граждан ЕС, помог фермерам, поскольку программа по разделению компенсационных выплат позволила им сконцентрироваться на производстве продукции, дающей хорошую прибыль. Также деньги налогоплательщиков ЕС стал использовать более эффективно, а само сельское хозяйство стало в большей мере ориентировано на рынок.

Третий этап — 2003 г. — настоящее время. Регламент Совета № 1782/2003 об установлении общих правил для прямых и определенных схем поддержки для фермеров предусматривал следующие меры: введение системы прямых выплат фермерам; контроль за соблюдением норм по охране окружающей среды в сельском хозяйстве; финансирование социальной сферы аграрного сектора; введение системы интегрированного администрирования и управления; учреждение национального резервного фонда компенсационных выплат для оказания содействия начинающим фермерам (бюджет фонда должен формироваться из средств, сэкономленных на выплате фермерам прямых платежей). Теперь фермеры стали получать выплаты при условии содержания ими участка в хороших сельскохозяйственных условиях в соответствии с экологическими, санитарными и фитосанитарными стандартами, иначе платежи могут быть уменьшены на 5—10%. Зато фермеры, использующие новые экотехнологии, могут получить дополнительные пособия. Таким образом, выплаты будут основываться и на том, приносит ли фермер пользу всему обществу, а не только своему хозяйству.

Важные нововведения содержал и Регламент Совета ЕС № 1290/2005 о финансировании ОАП, который, в частности, предусматривал создание двух фондов: Европейского фонда сельскохозяйственных гарантий и Европейского сельскохозяйственного фонда сельского развития.

Сельскохозяйственная политика государств — членов ЕС отличается многогранностью и сложностью. Договор об учреждении Сообщества 1992 г. относит ОАП к исключительным полномочиям ЕС (ст. 3.1 Договора о ЕС), к «первой опоре» ЕС.