Проблема соотношения норм земельного и гражданского права

Богатство всякого государства, в том числе России, состоит не в том, каковы в стране объемы имеющихся природных ресурсов, а в том, как организовано их хозяйственное использование.

С проведением в России земельной реформы возникли и получили законодательную поддержку взгляды, направленные на пересмотр соотношения земельного и гражданского законодательства. Суть данного соотношения традиционно состояла в установлении приоритетности применения земельного законодательства при правовом регулировании земельных отношений, имеющих экономическое содержание и подпадающих по общим признакам под характеристику гражданских отношений.

Принцип приоритетного применения земельного законодательства наиболее удачно был сформулирован в п. 3 ст. 1 Основ гражданского законодательства 1991 г.: «К отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды» .

Этот принцип служил формой осуществления государственного регулирования земельных отношений, реализовываемого через закон.

Во всех развитых государствах существуют обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства, приоритетно применяемого по сравнению с гражданским законодательством к регулированию земельных отношений.

Государственное регулирование земельных отношений, основанных на частной собственности на землю, в различных модификациях характерно для государств с рыночной экономикой. Причем чем выше уровень развития экономики государства, тем более жестко осуществляется им регулирование частной собственности на землю, использования земли, земельного рынка.

Приоритетность применения специального законодательства в регулировании земельных отношений основана на общественном осознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности, на всеобъемлющей интенсификации современного использования земли, порождающей отрицательные экологические и иные последствия.

Земля — это территориальный базис существования и деятельности людей, первичное, естественное и вечное, самовозобновляющееся средство производства. Поэтому в соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта конституционная норма определяет принципиальные особенности в правовом регулировании земельных отношений по сравнению с другими имущественными отношениями, регулируемыми гражданским правом. Она не отрицает возможности частной собственности на землю, но в ее использовании и охране на первое место ставит интересы общества.

Для определения оптимального соотношения земельного права и права гражданского при регулировании земельных отношений необходимо в первую очередь определить предмет правового регулирования земельного нрава и его метод, а также соотношение принципов правового регулирования земельного и гражданского права.

Земельные отношения как предмет земельного права. Нормы каждой отрасли российского права регулируют относительно самостоятельный и четко очерченный круг волевых общественных отношений, именуемый предметом регулирования данной отрасли права, с помощью определенных способов и приемов, называемых методами правового регулирования.

Необходимо отметить, что в предмет правового регулирования входят только те общественные отношения, которые в принципе возможно, а также необходимо урегулировать правовыми нормами. Следовательно, волевые общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования отрасли права, возможно и необходимо урегулировать нормами права.

Земля функционирует по законам живого организма, ее поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми, поэтому рациональное использование земли является главной задачей правового регулирования земельных отношений.

А так как земля — весьма сложный хозяйственный объект, который находится в сфере действия различных отраслей права (государственного, гражданского, земельного, административного, экологического, аграрного), существует острая необходимость определить правовые рамки (границы) применения норм или институтов той или иной отрасли права к конкретным отношениям, так или иначе связанным с землей. И прежде всего возникает проблема соотношения земельного и гражданского права в регулировании земельных отношений. Для успешного ее разрешения необходимо четко определить предмет земельного права и границу вмешательства права гражданского в регулирование земельных отношений.

Предмет регулирования в гражданском праве составляет определенный круг имущественных и неимущественных отношений.

Предметом отрасли земельного права являются общественные земельные отношения, т. е. отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, имеющие свое экономическое содержание.

Особенности метода земельного права и его отличия от метода гражданского права. Любой отрасли российского права присущи два вида методов: императивный и диспозитивный. Каждый из них имеет ряд особенностей.

Гражданско-правовой метод предполагает:

• 1) равенство участников гражданско-правовых отношений, что означает равные основания возникновения, изменения и прекращения субъективных гражданских прав у их носителей независимо от материального и социального неравенства, от организационно-властной зависимости друг от друга, а также равные основания ответственности за гражданские правонарушения;
• 2) автономию воли в земельном праве, что означает наличие у субъекта собственности не только прав, но и обязанности рационального использования земли в соответствии с ее целевым назначением, нормирование количества земли в собственности, государственный надзор за использованием пахотных земель, регулирование рынка земли и т. п., а у участников гражданско-правовых отношений означает способность лица и имеющуюся у него (предоставленную государством) возможность самостоятельно и свободно формировать и проявлять свою волю. «Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе» (п. 2 ст. 1 ГК РФ).

Таким образом, очевидно, что гражданско-правовой метод предполагает широкую возможность выбора между несколькими вариантами поведения в пределах, установленных законом, иными словами, диспозитивность в гражданско-правовом регулировании преобладает.

Гражданское право и земельное право базируются на различных принципиальных положениях правового регулирования имущественных отношений. Гражданское право исходит из автономии воли субъектов права, недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности имущества, принадлежащего субъекту права, свободы распоряжения имуществом вплоть до его порчи или уничтожения, свободы договоров и т. д. Земельное право исходит из наличия у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей по рациональному использованию земли в соответствии с целевым назначением участка, поддержанию плодородия земельного участка, недопустимости самовольного изменения целевого назначения земель; из нормирования количества земли в собственности, необходимости государственного надзора за использованием и охраной земель, пространственно-территориального планирования использования земли, обязательности государственного надзора за совершением договоров по поводу земельных участков и регулирования земельного рынка, из особого порядка наследования сельскохозяйственных земель и других положений, существенно ограничивающих усмотрение субъектов земельного права.

Гражданское право, следовательно, основано на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное — на обеспечении рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности общества.

Изменения в правовом регулировании земельных отношений в ходе осуществления земельной реформы. Происшедшие в России замена исключительной государственной собственности на землю частной, государственной, муниципальной и иными формами земельной собственности, восстановление категории недвижимости, введение куплипродажи земли и земельного рынка, ипотеки — все это нашло свое воплощение в законодательстве.

До принятия нового ГК РФ существовал приоритет земельного законодательства в регулировании земельных отношений по сравнению с гражданским законодательством, который был закреплен во всех основополагающих актах — источниках гражданского права и существовал на протяжении десятилетий. К примеру, Основы гражданского законодательства 1991 г. в п. 3 ст. 1 устанавливают, что к отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в п. 1 указанной статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды.

Однако в связи с принятием Конституции РФ 1993 г. и проведением земельной реформы в России в практике правового регулирования земельных отношений наметился отход от принципа приоритетности земельного законодательства.

Указ Президента РФ от 27.10.1993 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», изданный еще до принятия новой Конституции России, проводил и закреплял начавшееся сужение сферы применения земельного законодательства. В частности, в п. 1 этого Указа говорилось о том, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства. Иными словами, приоритет земельного законодательства в применении к земельным сделкам превращался в аморфную норму об «учете» земельно-правовых норм.

ЗК РФ стал центральным, основополагающим законодательным актом всей отрасли.

Большое количество норм, регулирующих земельные отношения, включено в ГК РФ, выделена, в частности, специальная гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» .

ГК РФ включил землю в число объектов гражданских прав. Кодекс относит земельные участки к недвижимым вещам (п. 1 ст. 130). При этом земельные участки обладают теми же особенностями, что и все недвижимые вещи:

• а) право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации (ст. 131);
• б) обязательство, предметом которого является земельный участок, по общему правилу исполняется в месте его нахождения;
• в) установлены: особый порядок приобретения нрава собственности на бесхозяйные земельные участки (ст. 225)

и более длительные сроки приобретательной давности на земельные участки (ст. 234); обращение взыскания на заложенные участки (ст. 349);

г) действуют специальные правила совершения сделок с земельными участками, предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на недвижимость. Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этим участком или его частью (ст. 340).

Решение проблемы соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Несмотря на то что нормы гл. 17 ГК РФ долго не действовали, они оказались восполненными другими нормами частей первой и второй ГК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, обеспечивающими земельный оборот. Однако без гл. 17 акты действующего законодательства не раскрывают содержания ряда земельных прав (пожизненного наследуемого владения земельным участком, постоянного (бессрочного) пользования им, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)), что создает практические трудности. Поэтому с принятием ЗК РФ стали действовать нормы гл. 17 ГК РФ, достаточно позитивные по своему содержанию.

И наконец, самое главное. В ныне действующем ГК РФ отсутствует норма, устанавливающая приоритет земельноправовых норм при регулировании земельных отношений перед нормами гражданского законодательства.

Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ если имущественные земельные отношения основываются на административном акте, то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельноправового регулирования. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные отношения должны регулироваться нормами земельного права.

Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское и гражданское процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации, а земельное законодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Налицо противоречие: если какие-то земельные отношения будут урегулированы одновременно гражданским законодательством РФ и земельным законодательством ее субъектов, то коллизия права должна быть решена в пользу федерального закона. Но тогда субъекты РФ нс смогут реализовать своих земельно-правовых полномочий, закрепленных за ними Конституцией РФ. Поэтому требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Следует учитывать, что земельные отношения всегда остаются таковыми независимо от того, возникает ли для их регулирования необходимость обращения к нормам гражданского, налогового, административного, трудового или других отраслей права (законодательства). Поэтому весьма спорно утверждение о приоритете норм гражданского законодательства по отношению к земельно-правовым нормам. Скорее наоборот: необходимо соблюдать приоритет принципов земельного права, когда речь идет о регулировании земельных отношений.

Конечно, норма гражданского права является общей по отношению к земельно-правовой норме, но она выше по юридической силе. Но при решении вопросов прежде всего надо обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы ГК РФ в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.

По отношению к земле поземельные нормы выполняют роль специального регулирования, тогда как нормы гражданского права — роль общего регулирования. Земельное законодательство является для поземельных отношений специальным законом, тогда как гражданское законодательство — общим законом. А при возникновении противоречий между общим и специальным законом применяется последний.

Однако регулирование земельных отношений нормами исключительно гражданского права недопустимо. Определяется это главным образом уникальными особенностями земли как объекта правового регулирования. К тому же метод гражданского права также не годится для регулирования земельных отношений в силу принципиальных различий между особенностями правового регулирования земельных и иных имущественных отношений. Кроме того, как уже отмечалось выше, не все земельные отношения могут быть урегулированы гражданско-правовыми нормами и перед законодателем встал острый вопрос о необходимости исключения земли из состава недвижимых вещей, поскольку нормы гражданского права, регулирующие оборот недвижимых вещей, неприменимы по отношению к земле. Земля ведь не является вещью в обычном понимании. Она исключительна и уникальна.

Наряду с этим вполне оправданным видится применение норм гражданского права к землям, принадлежащим гражданам, естественно, с учетом их целевого назначения и соблюдением всех обременений земельных участков.

Целесообразно на законодательном уровне (путем внесения поправок в ГК РФ) изменить существующее положение в сторону приоритета норм земельного права в регулировании земельных отношений.