Особенности территориально-правовой основы крупных городов и урбанизированных регионов (мегаполисов)

Важной и сложной проблемой для крупных городских территорий является правовое установление адекватного территориального деления в широком и узком смысле, т. е. как определение границ территорий агломераций и мегаполисов в регионах, так и территориальное устройство внутри самого города или урбанизированной территории.

Как справедливо отмечал академик Н. Н. Моисеев: «Мегаполисы — „природное явление“. Это не изобретение отдельных людей, а результат самоорганизации общества, общественного производства»^[1].

В. А. Есаков с точки зрения социальной философии определяет мегаполис как социо-территориальный комплекс — целостную пространственно-организационную форму жизнедеятельности населения, включающую эколого-биологическую среду, а также сферы профессионально-трудовой, общественно-политической, культурно-досуговой и социально-бытовой деятельности^[2].

Конечно, данное определение нельзя назвать корректным с точки зрения юридической науки, так как оно не содержит конкретных признаков мегаполиса и может рассматриваться как определение любого города.

Г и Бюржель, директор лаборатории городской географии Парижского университета, выделяет две основные особенности крупных городов:

• — они оказываются в фокусе самых острых социальных, экономических и политических проблем;
• — большие города благодаря сосредоточению в них творческих и инновационных ресурсов имеют больше шансов разрешить кризисную ситуацию^[3].

Данная двойственность крупных городов с особой силой проявляется в России. Однако современные урбанисты считают, что перспективой новейших территориальных формирований будут агломерации. Так Е. Н. Перцик писал: «Не город, а городская агломерация должна стать на данном этапе развития форм расселения главным звеном системы расселения страны, главной единицей статистического учета, планирования, проектирования и управления»^[4].

В конце 50-х — начале 60-х гг. Г. М. Лаппо и В. Г. Давидовичем было сформулировано следующее определение, закрепленное в энциклопедии: «Под агломерацией принято понимать скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в одно целое интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями»^[5]. Главным содержанием приведенного понятия является общность жизнедеятельности населения ее территории.

Городская агломерация — это территориально-экономическая интеграция групп плотно расположенных и функционально связанных населенных мест, различных по величине и народнохозяйственному профилю^[6].

В. В. Вагин определяет агломерацию как компактную пространственную группировку поселений, главным образом городских, объединенных в сложную систему многообразными интенсивными связями (производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными)^[7].

Выделяются моноцентрические городские агломерации с одним городом-центром, который подчиняет своему воздействию все остальные поселения, расположенные в его пригородной зоне (или в так называемой внешней, периферийной, зоне городской агломерации — пригороды, города-спутники и т. п.), и намного превосходит их по своему размеру и экономическому потенциалу; полицентрические городские агломерации — с несколькими взаимосвязанными городами-центрами.

Развитие современного российского общества обусловлено рядом противоречий, прежде всего внутренних, что в материальном плане проявляется в процессах урбанизации. Они выражаются в формах расселения людей, росте числа городов и городского населения, размещении и экономико-правовых связях городов. Становится реальной практикой при планировании социально-экономического развития региона и его правового закрепления, рассматривать территорию субъекта РФ, не через сложившуюся административно-территориальную структуру, а выделением сформировавшихся городских агломераций (Алтайский край).

Попытки рассматривать агломерации только в социально-экономическом аспекте, на мой взгляд, имеют серьезный недостаток — тем самым стимулируется не регулируемый процесс региональной урбанизации, который может породить целый ряд противоречий, перекосов развития и кризисных явлений в структуре населенных пунктов агломерации. По моему мнению, необходимо, во-первых, законодательное закрепление понятия и правового статуса агломерации; во-вторых, юридическая, экономическая и социальная идентификация и видовая классификация агломераций; в-третьих, постоянный мониторинг правовых и социально-экономических изменений в процессе формирования и развития агломерации; в-четвертых, комплексное экономикоправовое обоснование программ, проектов и направлений развития агломерации.

Среди правоведов уже предпринимаются попытки определения правового статуса агломераций. Так, И. В. Бабичев пишет, что правомерно говорить об особом виде муниципальных образований со статусом городского округа в лице крупных городов-центров субъектов Федерации, называя их городскими агломерациями^[8]. Однако это предложение надо признать спорным, так как в городском округе с размером территории, сопоставимой или равной территории субъекта РФ, нельзя обеспечить правовое регулирование и эффективную систему управления только на принципах местного самоуправления.

К специфической особенности крупных городов, которую отмечал еще в начале XX века профессор Л. А. Велихов, относится появление так называемых абстрактных границ города, к которым причисляет:

• а) «внутреннее кольцо», ограничивающее собственно город от его пригородов и предместий;
• б) «селитебную черту», отделяющую жилую застройку от лесной зоны, сельскохозяйственных и резервных (пустующих) территорий и т. п.;
• в) «муниципальную черту», охватывающую город как юридическое лицо со всей землей подведомственной муниципалитету;
• г) «полицейскую или административную черту», охватывающую городской округ со всеми пригородами, предместьями и официально присоединенными к нему поселениями («большой город»);
• д) «экономическую границу», которая захватывает не только «большой город», но и все города и населенные пункты, которые экономически тяготеют к крупному городу и составляют с ним, в сущности, единый экономический организм^[9].

Такая ситуация требует совершенно другого правового обеспечения формирования и развития урбанизированных территорий, так как агломерации обладают целым рядом характерных особенностей.

Рассмотрим, какими особенностями, кроме численности населения и размеров территории, отличаются городские агломерации:

• — быстрым развитием пригородов;
• — привлечением из близлежащих районов сельского населения для работы на городских предприятиях и в сфере городской инфраструктуры;
• — маятниковыми миграциями, т. е. систематическим перемещением людей в пределах агломерации на работу, к месту учебы, к местам отдыха, досуга.
• — высокой плотностью застройки и заселения;
• — многоэтажностью архитектурной застройки;

• — многоотраслевой экономикой;
• — развитой формой городской инфраструктуры на базе индустриализованной сферы обслуживания;
• — многоступенчатой и разветвленной структурой городского хозяйства и управления;
• — значительной протяженностью транспортных и инженерных коммуникаций;
• — наличием крупных форм транспортной инфраструктуры: метрополитен, несколько железнодорожных вокзалов, аэропорт, морской или речной порт (как правило);
• — высоким ритмом и стоимостью жизни;
• — экологически неблагоприятной средой проживания, высоким уровнем заболеваемости и смертности;
• — более контрастным социальным расслоением общества, превращением асоциальных явлений в социальные проблемы (криминализация, наркомания, алкоголизм и т. п.);
• — старением населения города;
• — отрывом от природы, замена ее искусственными формами и суррогатами;
• — социально-психологическими факторами разобщенности людей (одиночество, утрата индивидуальности).

Данный перечень нельзя назвать исчерпывающим, тем более что круг выделенных особенностей охватывает только современные городские проблемы. Процесс активного срастания урбанизации с глобализацией может породить невообразимое разнообразие этих проблем.

В результате урбанизации формируются различные городские агломерации, представляющие собой совокупность собственного города, городских предместий, а также близлежащих городов, поселков и сел, связанных между собой различными (в первую очередь, экономическими) узами. Более того, российский опыт формирования крупнейших городских агломераций (например, Московской и СанктПетербургской) показывает, что такая агломерация втягивает в сферу своего непосредственного влияния не только ближайшие регионы (Московскую или Ленинградскую области), но все территории по радиусу на расстоянии 300—500 км. Думаю, что с уверенностью можно говорить о формировании единой конурбации^[10] (агломерации агломераций) Москвы и Санкт-Петербурга, вопросы правового регулирования которой станут задачей не просто территориально-правового взаимодействия различных субъектов РФ, а федеративного устройства в центре Европейской части России.

В рамках подобных агломераций обычно административно обособлено множество различных, независимых юридически друг от друга территорий. Поскольку какие-либо координационные возможности правового регулирования чаще всего отсутствуют, проведение согласованной политики развития всей агломерации делается практически невозможной без целенаправленного федерального и субъектов РФ законодательства.

Е. С. Шугрина выделяет особые функции крупных городов-миллионников, которые тем или иным образом должны быть отражены в действующем законодательстве, приоритетных федеральных, региональных проектах или программах. Во-первых, город — это территория безопасности в широком смысле слова «безопасность» (начиная от безопасности технических конструкций, уровня преступности и заканчивая возможностью безопасного проживания на одной территории представителей разных конфессий, национальностей и др.). Во-вторых, город — территория комфортного проживания (это касается и наличия, оформления общественных пространств, и внедрения технологий «умный город» и др.); для людей важен не только уровень доходов, но и условия проживания, наличие различных возможностей, обусловленных местом проживания… Третья функция городов-миллионников — сохранение населения в регионе, «удержание» его от миграции за границу либо в Москву или Санкт-Петербург^[11].

Важной задачей при этом является правовое регулирование масштабов роста городской агломерации или крупного города, процессов создания городов спутников, развития городских предместий. Деление местного сообщества на ряд автономных территориальных единиц затрудняет финансирование и развитие широкомасштабной инфраструктуры мегаполиса^[12]. Кроме того, использование современной техники, дорогостоящего оборудования становится экономически невыгодным в рамках небольших единиц. Отсутствие подхода к городской агломерации как к единому целому, а также механизмов перераспределения средств с учетом интересов всего региона определяет так называемый феномен территориального несоответствия ресурсов и нужд^[13].

Многие городские муниципальные органы стремятся оказывать населению максимально широкий спектр услуг, что порой приводит к дублированию отдельных служб и нерациональному расходованию ресурсов.

Множественность управленческих и территориальных структур становится также причиной возникновения «эффекта бесплатного потребления», когда отдельные виды услуг распространяются на физических или юридических лиц, которым они непосредственно не предназначены и поэтому ими не оплачены. Так, население пригородов, часто являющихся самостоятельными юридическими лицами, пользуется некоторыми услугами, которые оказывает своим жителям мегаполис, и наоборот, территории, входящие в городскую агломерацию, но удаленные от центральной ее части (крупного города), несут непосильное бремя удовлетворения массовых потребностей жителей мегаполиса: места отдыха, размещение вредных производств, строительство транспортных магистралей и узлов, свалка мусора и т. п. Эти противоречия порождают острые территориально-правовые конфликты, которые редко можно преодолеть из-за разности правового положения и интересов, участвующих в них субъектов.

Н. М. Миронов считает, что достаточно эффективными являются модели управления городскими агломерациями, в которых существует единый, структурированный с учетом местных особенностей административный механизм принятия решений с юрисдикцией на всей территории агломерации^[14].

Проанализировав территориально-правовые особенности формирования крупных городов и урбанизированных регионов, можно сделать следующие выводы:

• — процессы урбанизации меняют место крупных городов в государственной и региональной социально-правовой и экономико-правовой структуре, формирование городских агломераций требует правового закрепления равноправного взаимодействия многоступенчатых территориальных систем;
• — расширение и углубление проблем развития крупных городов и городских агломераций требует формирования оптимальной многоуровневой структуры управления, обеспечивающей функционирование всего комплекса городского хозяйства и социальной сферы;
• — необходимо законодательное регулирование процессов формирования и функционирования городских агломераций, с целью устранения конфликтов и решения проблемных вопросов территориальных образований различного правового статуса, входящих в данную городскую агломерацию.

• [1] Моисеев Н. Научиться жить в мегаполисах // Моя Москва. 1998. № 6. С. 4.
• [2] Есаков В. А. Мегаполис в зеркале социальной философии: монография. М. :ИНФРА-М, 2016. С. 9.
• [3] Бюржель Г. Современные проблемы городского развития и крупные российскиегородские центры // Материалы международной конференции «Российские городав 21 веке». М., 30 ноября — 1 декабря 2005.
• [4] Перцик Е. Н. Крупные городские агломерации // Проблемы развития агломерацийРоссии. М.: РААСН, 2009.
• [5] Большая Советская Энциклопедия. В 30 т. М.: Советская энциклопедия, 1969—1978.
• [6] Российская архитектурно-строительная энциклопедия. Т. IV. М.: Альфа, 1996.
• [7] Вагин В. В. Социология города. URL: Sociolog/ Vagin/07.php.
• [8] Бабачев И. В. Муниципальные юридические конструкции: системно-структурныйанализ: дис. … д-ра юр. наук. М., 2011. С. 183.
• [9] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2 ч. М.; Л., 1928. С. 124.
• [10] Конурбация — полицентрическая агломерация, имеющая несколько равномощныхгородов-центров.
• [11] Шугрина Е. С. Опорные точки Северного морского пути и города-миллионники:что общего в осуществлении местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2018. № 3. С. 22—27.
• [12] Мега (ло)полис — крупнейшее городское образование, появившееся в результатеразрастания пригородных зон и срастания значительного числа соседних городскихагломераций.
• [13] Bariow I. М. Spacial Dimensions of Urban Govrnment. Chichester, 1981.
• [14] Миронов Н. М. Городские агломерации: опыт Латинской Америки // Практикамуниципального управления. 2009. № 8.