Прокуратура и сходные государственно-правовые структуры в странах англо-американской системы

К государствам, где отсутствуют самостоятельные структуры прокурорских органов, относятся, прежде всего, Англия и страны, которые в силу колонизации или добровольной рецепции права восприняли европейское общее право и правила судебного прецедента. Поскольку в Англии никогда не признавались универсальные нормы и институты римского права, то общее право в этой стране создавалось и создается решениями Верховного суда и Палаты лордов. Отрицательное отношение к учреждению государственной прокуратуры, не покидавшее английские правящие круги на протяжении целых столетий, во многом объясняется особенностями английских традиций, коренящихся в широко развитой системе управления и преобладающем во всей английской жизни, в правах и в быту, в принципе частной, индивидуальной инициативы над инициативой государственных органов.

Директор публичного преследования и шесть его помощников, выполнявшие функции, в определенной мере сходные с функциями прокуроров государств континентальной Европы, назначались Государственным секретарем или министром внутренних дел и состояли под непосредственным руководством Генерал-атторнея (юрисконсульт или адвокат короны из числа членов парламента). Согласно Закону от 3 июля 1879 г. на Директора публичного преследования возлагались следующие (прокурорские) обязанности: возбуждать уголовные дела, принимать и вести уголовные дела в различных судебных инстанциях. Однако директория публичного обвинения не обладала монополией обвинения. Наряду с публичным обвинением упомянутый Закон сохранил предъявление уголовного иска и за частными лицами, которым также было предоставлено право подачи жалобы в Верховный суд на действия «дирекции». Верховный суд, рассмотрев такую жалобу, мог предрешить дальнейшее производство дела либо дирекцией, либо жалобщиком.

В последние годы в Англии созданы новые государственные структуры, ответственные за производство по уголовным делам. Так, в 1988 г. создано Бюро по расследованию и уголовному преследованию крупного мошенничества, которое является независимым государственным департаментом, а его директор осуществляет свои полномочия под управлением и контролем Генерального атторнея.

В 2006 г. в Англии создано Агентство по борьбе с организованной преступностью (Serious Organised Crime Agency), которое также находится под контролем Генерального атторнея, поскольку он является высшим должностным лицом государства в сфере уголовного преследования, его указания обязательны для всех лиц и органов, производящих предварительное расследование.

В свою очередь, Генеральный атторней наделен правом возбуждать производство по расследованию государственных преступлений, посягающих на монарха, правительство или на государственную безопасность, а также уголовные дела о мятеже, коррупции, нарушенных законах об охране государственной тайны и общественного порядка, о других деяниях, имеющих особую важность или публичный интерес.

То есть в Англии, где нет органов прокуратуры в традиционно понимаемом виде, функции возбуждения уголовного преследования и поддержания обвинения в суде осуществляют должностные лица, которые одновременно возглавляют службы государственных обвинителей, а также государственные атторнеи.

Аналогичные системы государственных органов, осуществляющих функции, схожие с деятельностью прокурорских органов, созданы в бывших английских колониях, которые получили полную независимость, но входят в Содружество, возглавляемое Великобританией.

Так, в Австралии (Австралийском Союзе) уголовное преследование и обвинение в совершении преступлений осуществляется от имени Короны ведомством Генерального атторнея. Такие самостоятельные ведомства имеются во всех шести штатах и двух территориях, а также в системе федеральных правительственных органов.

Должностные лица, представляющие генеральных атторнеев в судах, называются королевскими обвинителями. Они наделены большими полномочиями, в том числе при решении вопроса о целесообразности возбуждения или продолжения уголовного преследования за конкретное преступление. Уголовное преследование за малозначительные преступления осуществляется полицией, которая находится под контролем властей штатов и территорий.

Схожая система государственных органов функционирует и в других бывших колониях Англии.

Среди стран общего права есть такие государства, как США и Канада, где сложились национальные правовые системы, во многом отличающиеся от английской. Право и правовые системы этих стран за время своего существования значительно модернизировались, получили широкую автономию в рамках правовой семьи общего права. При этом в США и Канаде заметно возросла роль кодифицированного права и атторнейской службы.

В соответствии со ст. 2 Конституции США Президент США назначает Генерального атторнея (прокурора) «по совету и согласию» Сената. Атторнейская служба действует как служба обвинения, управомоченная именем государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения закона, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в судах. Атторнейская служба — типичный для США институт государственной власти, не имеющий точного аналога в правовых системах других стран. Полномочия этой службы по уголовному преследованию аналогичны функциям прокуратур других государств, поэтому в литературе ее обычно называют «прокуратурой», а самих атторнеев «прокурорами».

Генеральный прокурор (он же Министр юстиции США) выполняет роль правительственного юрисконсульта, выступает как советник Президента США по проблемам уголовной политики. Он выполняет как лично, так и через подчиненные ему структурные подразделения (департаменты, отделы) функции, которые в России и в других странах возложены на органы прокуратуры, Министерства внутренних дел, органы, исполняющие уголовные наказания и другие органы. В ведении Генерального прокурора (атторнея) находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов. В 1871 г. атторнейскую службу наделили полномочием по руководству федеральными тюрьмами; в 1909 г. в ее структуре были учреждены уголовный отдел и бюро расследований (следственное подразделение); в 1940 г. ей передали службы иммиграции и натурализации, ранее входившие в состав Министерства труда. Генеральный прокурор осуществляет контроль за деятельностью прокуроров США, входящих в федеральную прокурорскую систему. В отношении прокуроров штатов и графств Генеральный прокурор США функциями контроля не наделен. Полномочия прокуроров штатов и порядок их избрания или назначения определяется конституциями штатов.

В отличие от России в США не приняты законодательные акты ни на уровне федерации, ни на уровне штатов, которые бы комплексно регулировали организацию и деятельность органов прокуратуры. Деятельность американских прокуроров по расследованию преступлений, сбору доказательств, предъявлению обвинения и участию в судах при рассмотрении ими уголовных дел, а также предъявлению гражданских исков и участию в судах при рассмотрении гражданских дел обстоятельно регулируется уголовно-процессуальными и гражданскопроцессуальными судебными постановлениями и подлежит контролю со стороны судебной власти.

В настоящее время в США в качестве самостоятельных функционируют федеральная, штатная и местная атторнейская службы, т. е. в США отсутствует характерная для европейских прокуратур централизация и строгая иерархия подчиненности атторнейских служб на местах, что обусловлено федеративным устройством страны. Административная неподконтрольность и выборность местных прокуроров связана с американскими демократическими принципами выборности публичных должностей и их ответственностью перед избирателями.

Федерализм США обусловил существование трех самостоятельных звеньев прокуратуры: федерального, штатного и местного. Каждое звено имеет свои особенности в организации, комплектовании и компетенции и действует в пределах своей территориальной и предметной юрисдикции. Штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства устанавливать организацию и определять объем полномочий прокуратуры в штате, а федеральная служба функционирует на основе законов, принимаемых Конгрессом США. Ни Генеральный прокурор, ни подчиненные ему федеральные органы не управомочены руководить прокуратурами в штатах.

Прокуратура на федеральном уровне — строго централизованная иерархия правоприменяющих органов исполнительной власти, представленная Генеральным прокурором и прокурорами.

Генеральный прокурор надзирает за прокурорами (США) и руководит ими. Общее политическое руководство самим Генеральным прокурором осуществляет Президент США, на котором в силу ст. 2 Конституции США лежит обязанность «обеспечивать точное исполнение законов».

Должность Генерального прокурора была учреждена на основании Закона о судоустройстве 1789 г. Первоначально он выполнял свои функции почти единолично, не имея в подчинении министерства. Лишь в 1870 г. было учреждено Министерство юстиции, подчиненное Генеральному прокурору.

Прокуроры на местах в разных штатах именуются по-разному, как правило, окружной прокурор (District Attorney). В большинстве штатов он избирается непосредственно населением из числа кандидатов, выдвинутых по партийным спискам. Правомочия окружного прокурора устанавливаются законодательством штата или нормативными актами местных органов власти. В разных штатах предметная юрисдикция местного прокурора в сфере уголовного преследования не одинакова — она может быть ограничена, скажем, преследованием за тяжкие преступления, но в целом полномочия окружного прокурора идентичны полномочиям прокуроров на штатном и федеральном уровнях. Он консультирует соответствующий местный орган власти по правовым вопросам, представляет местную администрацию в суде по ее искам, искам, обращенным к ней, и осуществляет уголовное преследование.

Традиционно законодательство США наделяет прокуроров как представителей исполнительной ветви государственной власти широкими полномочиями, в особенности при решении вопросов о расследовании преступлений, предъявлении официальных обвинений и судебном преследовании. При этом характерной особенностью является то, что за последние десятилетия полномочия и престиж американского прокурора сильно изменились. Во-первых, прокуроры получили больше полномочий, чем когда-либо имели. Во-вторых, прокуроры получили большую независимость от судебного контроля за своей деятельностью. Эти изменения были связаны с переходом от процессуально-ориентированной модели уголовного судопроизводства в США к модели, все более ориентирующейся на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений. Современная преступность стала более сложной и организованной, соответственно и борьба с ней должна была приобрести широкомасштабный и целенаправленный характер.

В уголовном расследовании сегодня прокурор играет основную роль. Он разрабатывает и координирует планы больших секретных расследований; с помощью большого следственного жюри расследует сложные преступления (торговля наркотиками, отмывание денег, должностная коррупция, преступления «белых воротничков» и организованная преступность), обращается за санкциями на получение ордера на прослушивание; запрашивает следственные материалы; привлекает к сотрудничеству свидетелей.

Прокурор всегда играл важнейшую роль в вынесении приговора. Эта роль стала еще более значимой после принятия в 1984 г. Акта о реформировании системы назначения приговора, плодом которого стали федеральные инструкции по назначению приговора. Одной из целей инструкций было ограничение усмотрения судьи в вынесении приговора. Это привело к расширению усмотрения прокурора в том, что касается вердиктов обвинения и принуждения граждан к сотрудничеству.

В регулировании поведения американских прокуроров как на службе, так и в быту большую роль играют этические правила поведения. Они разрабатываются и принимаются Национальной ассоциацией американских юристов, ассоциациями юристов штатов, Ассоциацией федеральных прокуроров, Национальной ассоциацией окружных прокуроров, ассоциациями прокуроров штатов и другими ассоциациями. Примером могут являться Типовые правила профессиональной этики, принятые ассоциацией американских юристов. Предписания, содержащиеся в этих правилах, носят рекомендательный характер. Но после принятия Верховным судом штата или федеральным судом данного округа они приобретают силу обязательных актов, и прокуроры определяют свое поведение в соответствии с их предписаниями. Наряду с этическими предписаниями в подобных Правилах могут содержаться и процессуальные предписания, например, касающиеся деятельности прокуроров в судах. Многие юристы США называют их Этическим, или Моральным, кодексом, имея в виду собрание названных актов, принятых ассоциациями, судами и Министерством юстиции. Употребляется также выражение «Национальные стандарты поведения прокурора».

В Канаде функции Министра юстиции и Генерального прокурора совмещены. На федеральном уровне систему органов, выполняющих ряд функций прокуратуры, возглавляет Министр юстиции Канады, который по совместительству является Генеральным атторнеем Канады. В качестве Министра юстиции Канады он входит в состав правительства, является советником Генерал-губернатора по правовым вопросам, членом Тайного совета Канады, занимается вопросами политики и ее отношения к системе правосудия, а в роли Генерального атторнея он является главным юристом государства. Министр юстиции — Генеральный атторней следит за тем, чтобы государственное управление осуществлялось в соответствии с законом, и докладывает Палате общин парламента о соответствии правительственных законопроектов канадской Конституции. В его обязанности входит регулирование и проведение исковых дел от имени правительства, а также подготовка заключений по различным юридическим вопросам для федеральных министерств и ведомств.