Понятие и органы государственного управления в области использования, охраны и защиты лесов

В первую очередь необходимо рассмотреть основные понятия по теме «Государственное управление в области использования и охраны лесов» и отличия между ними.

Базовым здесь является понятие «управление». Данное понятие выработано учеными, специализирующимся на изучении административного права. В общем виде управление можно рассматривать как определенное целенаправленное воздействие в целях упорядочения соответствующей системы, обеспечения ее функционирования в должном порядке¹.

Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), гак и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)^[1][2].

Специфическим свойством государственного управления является распространенность его на все общество и даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Государство является сложным и многогранным общественным явлением. Это придает государственному управлению свойство системности. В государственном управлении задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур. Без системности государственное управление невозможно. Только наличие данного свойства придает государству необходимую согласованность, координацию, субординацию, эффективность.

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу^[3].

Государственное управление с позиций науки административного права рассматривается в широком и узком смысле слова. «В широком смысле государственное управление — вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом». В этом смысле данное управление в самом общем виде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов (законодательной, исполнительной и судебной власти. — Примеч. авт.) на развитие общества… В узком смысле государственное управление — это организующая деятельность органов исполнительной власти"^[4].

В науке существует несколько подходов к понятию государственного управления природными ресурсами. Во-первых, управление можно рассматривать как правовой институт. Так, Л. П. Фомина под управлением понимает совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности государственных органов по организации рационального использования земли¹. Во-вторых, государственное управление можно рассматривать как организующую деятельность государственных органов. Такой подход применяет М. М. Бринчук, который под управлением понимает совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства^[5][6]. С ним согласен О. И. Крассов, который отмечает, что государственное управление можно рассматривать в этих двух аспектах^[7]. На наш взгляд, следует согласиться с данным мнением, поскольку вполне обоснован двуединый подход. Эту точку зрения поддерживают также Г. А. Аксененок, О. В. Куликова, Н. И. Краснов, Е. Н. Абанина^[8].

Последний автор дает определение управления лесами (в качестве государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства) как основанную на земельном и лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность соответствующих государственных органов по организации рационального использования и охраны лесов.

По поводу него можно отметить следующее. Управление лесами осуществляется прежде всего на основе лесного законодательства, поскольку только последнее закрепляет в законодательстве особенности лесов как природного объекта. Управление лесами невозможно осуществлять без учета их средообразующих, защитных, оздоровительных и иных полезных функций. С включением в понятие государственного управления в области охраны лесов распорядительной деятельности следует согласиться.

Распорядительная деятельность государственных органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают свою деятельность путем издания своих собственных актов (распоряжений), обязательных для исполнения.

Важно обратить внимание на то, что понятия «государственное управление лесами» и «управление лесами как правомочие собственника» совпадают по своему содержанию, значению и целям. Различить их на основе анализа лесного законодательства не представляется возможным. Содержание данных понятий составляет перечень лесотехнических и других мероприятий, направленных на сохранение и усиление средообразующих, защитных и иных полезных функций лесов. В сохранении и усилении полезных свойств лесов также заключаются значение и цели государственного управления лесами и, соответственно, реализации полномочий, входящих в правомочие, но управлению лесами. Распоряжение лесами в соответствии с действующим ЛК РФ зачастую приводит к ухудшению их свойств и уничтожению на отдельных участках. Поэтому, на наш взгляд, не стоит смешивать распоряжение лесами с управлением ими.

Таким образом, можно сформулировать определение государственного управления в области использования и охраны лесов (управление лесами) как основанную на лесном законодательстве исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти по организации рационального использования и охраны лесов.

Необходимо отличать понятие «государственное управление земельным фондом» от понятия «государственное регулирование земельных отношений». «Под государственным регулированием земельных отношений понимается целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер»^[9]. Деятельность государственных органов по организации рационального использованию земельных участков и их охране не является государственным правовым регулированием всех земельных отношений. Иными словами, государственное регулирование правовых отношений — более широкое понятие, являющееся по сути нормотворчеством.

Следует отличать понятия «управление лесами» и «государственного управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов». Последний используется по всему тексту ЛК РФ, и его формулировка является юридически более точной, поскольку объектом государственного управления является деятельность людей, а не фонды и материальные вещи, которыми можно владеть, пользоваться, распоряжаться. Объектом управления является также любая отрасль хозяйства (в том числе отрасль лесного хозяйства), поскольку она охватывает деятельность большого количества людей.

Понятия «охрана» и «защита лесов» при всей их схожести (в законодательстве они зачастую употребляются вместе) имеют различное значение. В результате произведенных изменений в законодательстве Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов» ЛК РФ разделил охрану лесов от защиты лесов: теперь это разные виды деятельности. Нормы, касающиеся защиты лесов в ЛК РФ, выделены в отдельную гл. 3.1. Согласно ч. 1 ст. 50.7 ЛК РФ леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивного и нефтяного) и от иного негативного воздействия, защите от вредных организмов, а также подлежат воспроизводству. По смыслу ЛК РФ охрана и защита лесов — это разные виды деятельности. Между тем понятие «охрана лесов» включает в себя защиту лесов.

Можно провести отличие между государственным управлением в области использования и охраны лесов и использованием лесов, т. е. порядком использования лесов. Порядок использования лесов — это урегулированный нормативно-правовыми актами порядок деятельности лесопользователей, т. е. совокупность возможностей лесопользователей по использованию лесов. А государственное управление — это порядок упорядочивания всех лесных отношений, это совокупность деятельности государственного аппарата по обеспечению сохранения и усиления экологических свойств лесов.

Понятие государственного управления шире порядка использования лесов. Это верно при условии, если в государственное управление включать такую функцию, как нормативно-правовое регулирование отношений.

Специфика управления лесами заключается в том, что государство как суверен и государство как собственник лесов совпадают, поскольку выступают в едином лице. Государство — оно одно, едино, его лишь можно охарактеризовать с той или иной стороны.

Государственное управление земельными ресурсами (включая земли лесного фонда) основано на праве территориального верховенства и распространяется на все земли независимо от субъектов права собственности на них¹.

Специфика государственного управления и охраны земель лесного фонда определяется, с одной стороны, функционированием данной категории земель в качестве самостоятельной правовой категории по отношению к единому государственному лесному фонду, а с другой — естественно-биологическими связями между лесной растительностью и землями государственного лесного фонда^[10][11].

Можно отметить, что право управления лесами и другими природными ресурсами имеет двустороннее основание — право территориального верховенства и право государственной собственности^[12]. Это имеет прямое отношение к специфике государственного управления лесами. В этом государственное управление лесами отличается от других сфер управления, которые не являются осуществлением государственной собственности, например, в области образования, общественного порядка, культуры.

Главную роль в важном деле охраны лесов имеют государственные органы. Во многом от их деятельности зависит сохранение естественной среды обитания человека и природных богатств, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды, а также предотвращение экологического вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на леса. Поэтому важное значение для обеспечения рационального использования лесов имеет организация государственного управления в данной области.

Управление в области использования и охраны лесов строится на определенных принципах. Можно дать общее определение принципов, которое имеет полное отношение в полной мере к государственному управлению лесами. «Принципы — это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, к содержанию, концепции, целям и задачам его»^[13]. Из перечня принципов лесного законодательства, закрепленных в ст. 1 ЛК РФ, к государственному управления в области использования и охраны лесов прямо относятся принцип п. 1 ст. 1 ЛК РФ (устойчивого управления лесами) и принцип п. 10 ст. 1 ЛК РФ о недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных отношений относится преимущественно нормативно-правовое регулирование лесных отношений, а именно: установление правил заготовки древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов; установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности; установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов; установление нормативов противопожарного обустройства лесов и др. (ст. 81 ЛК РФ).

К полномочиям государственных органов РФ относится также установление размера ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды, а также ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, осуществление государственной инвентаризации лесов, отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам, установление границ лесничеств, лесопарков и определение их количества, и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.

На федеральном уровне основным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое согласно постановлению Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

В соответствии с данным постановлением Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, но контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также, но оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Рослесхоз осуществляет следующие основные функции:

• — установление возрастов рубок;
• — рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий;
• — отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного п. 1.1 ст. 82 ЛК РФ) и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ;
• — государственную инвентаризацию лесов;
• — организацию лесного семеноводства;
• — формирование и хранение федерального фонда семян лесных растений;
• — установление лесосеменного районирования;
• — создание постоянных лесосеменных участков;
• — государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны);
• — обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а также закрепления на местности местоположения их границ, проектирования эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, особо защитных участков лесов и закрепления на местности местоположения их границ;
• — контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
• — федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 ЛК РФ, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
• — оценку эффективности осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий, подготовку при необходимости представления об изъятии с 1 января следующего года соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ и направление этого представления в Министерство природных ресурсов и экологии РФ для внесения его в установленном порядке в Правительство РФ для принятия решений;
• — рассмотрение проекта лесного плана субъекта РФ и направление заключения на него;
• — согласование заявок на реализацию инвестиционных проектов в области освоения лесов, за исключением случаев, когда осуществление полномочий по предоставлению в аренду лесных участков в пределах земель лесного фонда, а также полномочия по организации и проведению соответствующих аукционов не переданы органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 83 ЛК РФ;
• — разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов РФ, указанных в ч. 2 ст. 83 ЛК РФ;
• — согласование сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта РФ.

Важными являются также следующие функции Рослесхоза:

• — осуществление государственного мониторинга воспроизводства лесов;
• — организация и обеспечение государственного лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда;
• — обеспечение эксплуатации единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней;
• — рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов РФ, генеральных планов Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции;
• — осуществление приема граждан и обеспечивание своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок;
• — определение количества лесничеств и лесопарков, а также установление их границ;
• — организация и обеспечение лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда;
• — осуществление функций по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в области лесных отношений, в отношении лесничеств и лесопарков, управление которыми не было передано субъектам РФ и (или) в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ;
• — реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в установленной сфере деятельности Агентства, подготовка предложений по формированию перечня объектов капитального строительства для включения в федеральные адресные инвестиционные программы;
• — формирование и использование федеральных информационных ресурсов и информационных систем в установленной сфере деятельности Агентства;
• — осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды^[14].

• [1] Административное право / под рсд. Ю. М. Козлова, Л. П. Попова. М., 1999. С. 18.
• [2] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2005. С. 50, 59,61−62.
• [3] Там же.
• [4] Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М.: Зеркало, 2006.С. 3−4.
• [5] Фомина Л. П. Право собственности на землю и обеспечение рационального использования земли. В книге: Сельское хозяйство и право в СССР. М., 1977. С. 101.
• [6] Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Высшее образование, 2005. С. 141.
• [7] Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. М., 1985. С. 58.
• [8] Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1958.С. 216; Куликова О. В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 17; Краснов Н. И. Правовой режим земельспециального назначения. М., 1961. С. 72; Абанина Е. II. Правовая охрана лесов РоссийскойФедерации: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 60.
• [9] Икопицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 180— 181.
• [10] Икошщкая И. Л. Указ. соч.
• [11] Куликова О. В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: авто-рсф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 45.
• [12] Ерофеев Б. В. Советское природоресурсовое право. М., 1983. С. 72.
• [13] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. С. 6.
• [14] См.: постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».