Общественный и производственный экологический контроль. 
Участие органов местного самоуправления в контроле в области охраны окружающей среды

Помимо государственного экологического надзора (наиболее развитого и урегулированного вида экологического контроля), в систему экологического контроля входят производственный и общественный виды экологического контроля.

Муниципальный экологический контроль до 2009 г. был предусмотрен в ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в числе видов экологического контроля, осуществляемых в Российской Федерации. Несмотря па упразднение муниципального экологического органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению отдельных видов контроля в области охраны окружающей среды: муниципального земельного контроля и муниципального лесного контроля.

Согласно ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Лесным кодексом РФ на органы местного самоуправления возложены полномочия по осуществлению муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. На территории муниципального образования лесной контроль за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (муниципальный лесной контроль) осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Муниципальный земельный контроль и муниципальный лесной контроль осуществляются с ограничениями, установленными Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, установленного ст. 42 Конституции РФ, и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль проводится общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, не являются обязательными для указанных органов, но подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Дополнительные возможности по проведению общественного экологического контроля в части получения информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды предоставляются гражданам и общественным объединениям Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Помочь общественности в проведении общественного экологического контроля также может Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Согласно ст. 3 указанного Закона граждане России вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. В соответствии со ст. 18 общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, нс противоречащих данному Закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.

Законом введено понятие общественного инспектора, под которым понимается гражданин, привлеченный на общественных началах для проведения общественной проверки. Общественный инспектор при проведении общественной проверки пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, установленными законодательством РФ, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.

Конкретный порядок и процедуры проведения общественного экологического контроля федеральным законодательством не установлены. Поэтому при его проведении действует принцип: «разрешено все, что не запрещено», т. е. граждане и общественные объединения могут реализовывать свое право на общественный экологический контроль любыми способами, не запрещенными законодательством, — путем направления жалоб и предложений в органы государственной власти, предъявления исков в суд, проведения митингов, пикетов, референдумов.

Данный пробел в федеральном законодательстве может быть устранен на уровне субъектов РФ (например, в региональном законе об охране окружающей среды) или на муниципальном уровне. Так, Думой городского округа Сызрань Самарской области решением от 11 октября 2006 г. № 109 утверждено Положение о порядке осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) на территории городского округа Сызрань.

В данном Положении под общественным экологическим контролем понимается деятельность общественных и иных некоммерческих организаций, граждан, осуществляемая в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Комитеты территориального общественного самоуправления, иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане в соответствии с действующим законодательством вправе осуществлять следующие функции в сфере организации общественного контроля:

• — проводить мероприятия по проверке объектов общественного экологического контроля;
• — привлекаться государственными органами к осуществлению мероприятий по охране окружающей среды;
• — осуществлять иные полномочия в пределах своей компетенции.

Общественному экологическому контролю подлежат объекты хозяйственной и иной деятельности, находящиеся на территории городского округа Сызрань. При проведении мероприятий по общественному экологическому контролю проверяется соблюдение действующих нормативных актов в области охраны окружающей среды и природопользования.

Помимо самостоятельных проверок общественными инспекторами соблюдения экологического законодательства на предприятиях на региональном уровне, применяется и механизм внештатных общественных инспекторов при государственном контрольном органе. Так, приказом комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области от 5 мая 2004 г. № 25 утверждены Положение о внештатном общественном инспекторе комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области и форма его удостоверения.

Внештатными общественными инспекторами комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области (общественные инспекторы) могут быть совершеннолетние, дееспособные граждане Российской Федерации, обладающие специальными навыками и знаниями, необходимыми для выполнения задач, поставленных перед комитетом государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области. Общественные инспекторы привлекаются к работе на добровольных началах.

Действие указанных нормативных правовых актов носит локальный характер: на территории субъекта РФ или даже муниципального образования. Федеральное законодательство, не устанавливая полномочий по осуществлению общественного экологического контроля, предусматривает иные возможности участия граждан и общественных организаций в контроле за соблюдением экологического законодательства — как природопользователями, гак и органами государственной власти и местного самоуправления. При таком широком понимании общественного экологического контроля в его состав могут быть включены следующие элементы:

• 1) обращение в правоохранительные органы и органы прокуратуры с заявлениями о проверке законности действий, решений органов государственной власти и органов местного самоуправлении юридических и физических лиц о привлечении виновных лиц к юридической ответственности;
• 2) проведение общественной экологической экспертизы;
• 3) обращение в суд с исками о признании незаконными действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц;
• 4) обращение в уполномоченные органы государственного экологического контроля с заявлениями о проведении внеплановых проверок на предприятиях;
• 5) проведение экологических референдумов, шествий, митингов, пикетов;
• 6) совершение иных действий, не противоречащих действующему законодательству.

В отличие от государственного экологического надзора или муниципального экологического контроля производственный контроль осуществляется самим предприятием или организацией за свой счет в порядке, установленном локальным нормативным правовым актом, принимаемым администрацией предприятия, т. е. эго форма самоконтроля. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, должны разрабатывать и утверждать программу производственного экологического контроля, осуществлять производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документировать информацию и хранить данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля определяются Минприроды России с учетом категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

При осуществлении производственного экологического контроля измерения выбросов, сбросов загрязняющих веществ в обязательном порядке производятся в отношении загрязняющих веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (маркерные вещества).

Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля, включает в себя документированную информацию:

• — о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;
• — о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
• — об обращении с отходами производства и потребления;
• — о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в Росприроднадзор или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определяются Минприроды России. Помимо Федерального закона «Об охране окружающей среды» требования к проведению производственного экологического контроля устанавливаются законодательством об охране атмосферного воздуха и обращении с отходами производства и потребления.