Трансформация ООН. 
Основы международной безопасности. 
Организации обеспечения международной безопасности

Весьма существенной является деятельность ООН по миростроительству в постконфликтных ситуациях. ООН сыграла чрезвычайно важную роль в мобилизации поддержки Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных наземных мин и их уничтожении (Оттавской конвенции) (Осло, 18 сентября 1997 г.), предусматривающей полное запрещение производства, экспорта и применения наземных мин, продолжает добиваться всеобщего выполнения этого договора, организует надзор за сбором и уничтожением сотен тысяч единиц оружия, оказывает помощь по вовлечению бывших комбатантов в гражданскую жизнь. Благодаря усилиям ООН был заключен целый ряд соглашений, в том числе Договор о нераспространении ядерного оружия, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и договоры о создании зон, свободных от ядерного оружия.

В июне 2006 г. ООН учредила Комиссию по миростроительству, призванную помогать странам осуществлять переход от войны к прочному миру. Она служит связующим звеном между миротворчеством и постконфликтными операциями и решает задачу налаживания диалога между всеми основными сторонами в той или иной ситуации с целью выработки долгосрочных стратегий миростроительства.

Решения Совета Безопасности ООН, предоставившие полномочия коалиции государств-членов применить «все необходимые меры», включая военные действия, позволили прекратить конфликты в 1991 г. при восстановлении суверенитета Кувейта после нападения на него Ирака; в 1992 г. при нормализации обстановки с целью доставки гуманитарной помощи в Сомали; в 1994 г. при восстановлении избранного демократическим путем правительства Гаити; в 1999 г. при восстановлении мира и безопасности в Восточном Тиморе. За первые 40 лет своей истории (1945—1985) ООН учредила всего 13 миротворческих операций, тогда как за последующие 25 лет (1986—2010) была развернута 51 такая операция [42].

Вместе с тем, несмотря на не вызывающие сомнений заслуги ООН, многие политики и ученые считают, что ООН в ее нынешнем состоянии не в полной мере отвечает требованиям к организации, способной эффективно возглавлять международное сообщество в противостоянии вызовам и угрозам в эпоху глобализации.

Сегодня на первый план вышла задача реформирования системы ООН с целью ее адаптации к произошедшим в мире на рубеже веков переменам и повышении ее эффективности в урегулировании конфликтов, реализации миротворческих операций и посткризисного восстановления, решению глобальных проблем, связанных с охраной окружающей среды, здоровьем, борьбой с инфекционными заболеваниями, последствиями стихийных бедствий и т. д.

Реформирование охватывает все области деятельности ООН: миротворческую, социальную, гуманитарную, экономическую, природозащитную и некоторые другие.

В конечном итоге реформа призвана привести к повышению эффективности деятельности ООН в двух приоритетных областях: сохранение международного мира и безопасности и содействие экономическому и социальному развитию государств-членов.

Однако если за истекшие десятилетия с момента создания ООН мировому сообществу удалось не допустить развязывания глобальных конфликтов, то количество межгосударственных и внутригосударственных войн и вооруженных конфликтов остается высоким. За 50 лет после окончания Второй мировой войны в них погибло около 20 млн человек. Только за одно десятилетие, с 1990 по 2000 г., войны и вооруженные конфликты унесли более 5 млн жизней. В эти конфликты в той или иной форме было вовлечено более 100 государств, в том числе великие державы. И если в первые годы после окончания «холодной войны» (конец 1980;х — начало 1990;х гг.) число вооруженных конфликтов сократилось на треть и даже более того, то уже к середине 1990;х гг. оно опять резко возросло [43].

Эта статистика свидетельствует о недостаточной способности ООН проводить превентивные мероприятия по предотвращению конфликтов, оперативно и решительно реагировать на угрозы современности. Именно поэтому совершенствование возможностей ООН в этой сфере должно служить одной из приоритетных целей реформирования организации.

Для достижения этой цели необходимо оценить способность ООН адекватно и своевременно реагировать на политические ситуации в сфере международной безопасности, развитие которых в условиях глобализации отличается высокой динамикой и носит нередко непредсказуемый характер.

В период создания ООН и на начальном этапе ее деятельности совокупность мер по предотвращению конфликта сводились к определенной последовательности действий. Первая мера из предусмотренного гл. VII Устава шагов заключалась в осуждении агрессии и призыве к совершившей ее стороне восстановить существовавшее прежде положение. В случае игнорирования призыва Совет Безопасности обязан принять меры, не связанные «с использованием вооруженных сил», что подразумевает введение против агрессора санкций политического и экономического характера. И лишь при недостаточности предпринятых шагов Совет уполномочен «предпринять такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, которые окажутся необходимыми для поддержания и восстановления международного мира и безопасности» [40].

Такая последовательность действий при всей юридически выверенной очередности и содержания шагов оказывается недостаточно оперативной при реагировании на многие конфликты современности, в частности, гибридные войны и цветные революции. Поэтому с учетом лавинообразного характера нарастания угрожающих ситуаций, например, в ходе цветной революции, в арсенале ООН должен быть заблаговременно разработанный комплекс превентивных мер по предотвращению кризисов. В случае если кризис предотвратить не удалось, должны в экстренном порядке приниматься юридически обоснованные меры для восстановления международного мира и безопасности.

В целом особенности обеспечения международной безопасности в эпоху глобализации требуют проведения комплекса мер по трансформации ООН с целью совершенствования ее способности реагировать на кризисы современности с опорой на заранее созданные ресурсы и международно-правовую базу, приведенную в соответствие с реалиями сегодняшнего дня.

Существуют несколько групп факторов, определяющих содержание мер по трансформации ООН.

Первая группа факторов определяет приоритетный характер пересмотра и актуализации способностей ООН реагировать на кризисы современности, связана с противоречиями держав и политических сил. С особой остротой противоречия проявились в 1990;х гг. и на рубеже столетий в серии военных и политических действий и операций в бывшей Югославии и прилегающих районах. Затем последовало драматическое развитие событий в Ираке, Ливии, Сирии, на Украине, которое проходило при минимальном регулирующем воздействии со стороны ООН.

В связи с серией операций на Балканах объектом острых международных дискуссий стали статус и полномочия международных организаций (ООН, ОБСЕ, НАТО и др.) в осуществлении миротворческих функций, механизм нахождения консенсуса в мировом сообществе относительно целей, допустимых и недопустимых форм таких операций.

Вторая группа факторов связана с вопросами применения силы во внутренних конфликтах, многие из которых развязываются при участии внешних субъектов с применением подрывных технологий в ходе цветных революций и гибридных войн [44].

Воздействие на международную безопасность совокупности перечисленных факторов с особой остротой требует не только совершенствования механизмов координации под эгидой ООН усилий всего международного сообщества по выработке мер по предотвращению конфликтов, но и использования принципиально новых подходов к определению самого понятия «агрессия».

Вместе с тем в Уставе в течение нескольких десятилетий отсутствовало четкое юридически выверенное определение агрессии, что создавало немало трудностей при выработке решений ООН. Лишь в 1974 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию «Определение агрессии», в соответствии с которым «Агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций, как это установлено в настоящем определении» [37].

При этом утверждается, что «Применение вооруженной силы государством первым в нарушение Устава является prima facie свидетельством акта агрессии». Последующие статьи содержат перечень действий, которые квалифицировались в качестве акта агрессии, включая вторжение вооруженных сил, бомбардировки, блокаду, а также засылку государством или от имени государства вооруженных банд, групп и регулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что это равносильно перечисленным выше актам, или его значительное участие в них.

Вышеприведенный перечень актов не считался исчерпывающим, и Совет Безопасности мог определить, что другие акты представляют собой агрессию согласно положениям Устава.

Однако за прошедшие десятилетия с момента создания ООН и принятия Резолюции «Определение агрессии» многие политические реалии существенно изменились. Как было показано выше, некоторые положения понятийного аппарата, используемые при описании развития политических ситуаций в сфере международной безопасности, их временные рамки, содержание, сама последовательность реагирования на них не в полной мере оказываются адекватными сегодня.

Таким образом, необходимы многосторонние консультации для выработки согласованной на международном уровне точки зрения по вопросам и процедурам действий ООН, связанным с задачами предотвращения современных конфликтов. Это касается согласования перечня действий, которые могут квалифицироваться в качестве акта агрессии, предварительного определения вариантов реагирования ООН на конфликты нового вида, формирования в составе ООН сил быстрого реагирования для экстренного вмешательства в конфликт на его начальной стадии.

Начиная с 1990;х гг. миротворческая деятельность ООН в растущих масштабах осуществляется во взаимодействии с региональными организациями — НАТО, ОБСЕ, ЕС, более весомым становится участие Африканского союза. Каждая из организаций наряду с отдельными государствами влияет на формирование общей стратегии обеспечения международной безопасности, что должно отражаться в концептуальной модели.

Наряду с совершенствованием имеющихся ресурсов (прежде всего, миротворческих сил ООН) вызовы и угрозы XXI в. обусловливают необходимость создавать новые возможности по реагированию, например, на кибератаки, на использование подрывных информационных технологий против государств — членов ООН, на введение экономических санкций без соответствующего мандата ООН.

Содержание мер по трансформации ООН определяется некоторыми факторами внутреннего порядка, связанными с механизмами взаимодействия внутри организации. В первую очередь это следует отнести к недостаткам сложившейся системы взаимодействия, когда задачи ООН по предотвращению и урегулированию конфликтов взаимосвязанно реализуются тремя субъектами:

• — пятеркой постоянных членов Совета Безопасности ООН, которые контролируют деятельность Совета, опираясь на наличие у них права вето. Их задача состоит в том, чтобы оценить угрозу миру, определить степень интенсивности конфликта и согласовать мандат для миротворцев, в том числе санкционировать применение силы от имени международного сообщества;
• — остальными государствами — членами ООН, которым в рамках существующей системы принятия решений в Совете отводится фактически совещательная функция. Однако именно эти страны предоставляют ООН значительную часть людских ресурсов для решения задач миротворчества, а их участие в миротворчестве наделяет ООН ее уникальной легитимностью;
• — исполнителями решений Совета Безопасности, а именно — Секретариатом, Военно-штабным Комитетом, миротворческими подразделениями и обеспечивающими структурами. Их задача состоит в том, чтобы максимально четко выполнить мандат, выданный Советом Безопасности ООН на разрешение проблемы.

Реализация такого взаимодействия осложняется тем, что решения принимают представители одних государств, выполняют представители других государств, а финансируют и обеспечивают ресурсами представители третьих государств. При этом все три группы участников процесса зачастую не всегда действуют согласованно, а принимают решения исходя из собственных взглядов на динамику и направленность развития политической и военной ситуации в районе проведения миротворческой операции и на ход самой операции, что порождает неопределенности и нестабильность в работе всей организации в целом. Этот недостаток осознается руководством ООН, что отражено, например, в докладе Генерального секретаря ООН: «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» [8].

В связи с этим представляется назревшей необходимость принять «рамочную» резолюцию с изложением принципов, которыми Совет Безопасности ООН будет руководствоваться при принятии решений о санкционировании применения силы (к их числу могут быть отнесены оценка степени серьезности угрозы, определение целей предлагаемых военных мер, установление их соразмерности нависшей угрозе и пр.).

Меры по трансформации ООН как универсальной организации должны быть направлены на совершенствование ключевой роли Организации в формировании нового глобального мироустройства в двух важнейших сферах ее деятельности по обеспечению коллективной безопасности: предотвращение конфликтов и применение силы.