Полномочия прокурора. 
Прокурорский надзор

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина установлены ст. 27, 28 Закона о прокуратуре.

При этом объем правовых полномочий прокурора в основной своей части идентичен полномочиям при осуществлении надзора за исполнением законов. В то же время необходимо обратить внимание на следующее: совпадая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач, что придает им очевидную специфику.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полную меру использует полномочия, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. Таким образом, прокуроры всех уровней в целях выявления нарушений вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 указанного Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Определенную специфику имеет реагирование прокурора на нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющие характер административного правонарушения. Помимо права возбуждения производства по делу об административном правонарушении, прокурор в соответствии с п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Наделение прокурора данным полномочием продиктовано интересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением страданий, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, несовместимых с представлениями о нормальной жизни людей.

Решение о том, возбудить производство об административном правонарушении или передать материалы полномочным органам, принимается исходя из обстоятельств совершенного правонарушения, личности правонарушителей, оценки условий реального устранения нарушения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. В последнем случае принимаются во внимание также соображения о возможности оперативного рассмотрения сообщений и материалов органами, которым принадлежит право принятия решений по делам об административных правонарушениях. Однако во всех случаях прокурор должен проконтролировать, вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности и исполнено ли оно. Сообщения и материалы проверок передаются прокурорам незамедлительно: сообщения — в день поступления, материалы проверок — сразу же после их завершения.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. В предоставленном прокурору праве активно использовать для защиты прав и свобод лиц, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, обращения в суд, также наглядно проявляется правозащитная роль прокуратуры.

Наряду с отмеченными полномочиями, имеющими сходство с полномочиями по надзору за исполнением законов, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор наделен имеющими специфический характер, свойственными только этому виду надзорной деятельности органов прокуратуры, правами: 1) рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина; 2) разъяснения пострадавшим порядка защиты их прав и свобод; 3) принятия мер по предупреждению и пресечению нарушений; 4) принятия мер по возмещению причиненного пострадавшим от правонарушения ущерба.

В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях прав граждан. К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся: а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений; б) обращения должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления и руководителей хозяйствующих субъектов; в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций; г) сообщения СМИ; д) отчеты судов: материалы уголовных дел, отказные материалы; информационно-аналитические справки и обобщения и др.

Рассмотрение и проверка сообщений может производиться только при наличии в поступившей информации данных, указывающих на нарушение прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, сами сообщения в этих случаях выступают поводом для рассмотрения и их проверки, а содержащиеся в них данные о нарушениях прав и свобод — основаниями разрешения таких сообщений. Причем поступающая в органы прокуратуры информация может быть как в письменной, так и в устной форме (с личного приема прокурора). По характеру форма обращения может быть разнообразной: заявление, жалоба, письмо, телеграмма, факс и т. п. Сообщения анонимного характера о нарушении прав и свобод человека и гражданина рассматриваются и проверяются лишь в случае, если в них содержится информация о готовящемся или совершенном правонарушении. Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям.

Работа с обращениями граждан занимает важное место в деятельности прокуроров. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к их восстановлению. Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу.

При этом очень важно понимать, что рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений при осуществлении прокурором надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина отличается от деятельности прокурора, предусмотренной ст. 10 «Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений» Закона о прокуратуре прежде всего тем, что она осуществляется в виде надзора за соблюдением закрепленного за гражданином в ст. 33 Конституции РФ права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ст. 10 Закона о прокуратуре регулируется самостоятельный, хотя и тесно связанный с другими вид деятельности современной российской прокуратуры.

Приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ. Она разработана в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иным федеральным законодательством. Инструкция устанавливает единый порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории РФ, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры.

Положения Инструкции распространяются на обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования. Также в соответствии с указанной Инструкцией рассматриваются обращения граждан, направленные средствами массовой информации.

Установленный данной Инструкцией порядок рассмотрения обращений распространяется на все обращения, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами или федеральными законами, предусматривающими специальный порядок рассмотрения. Кроме того, поступившие в органы прокуратуры сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях подлежат учету и рассматриваются в порядке, установленном соответствующим приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях».

Сроки рассмотрения обращений закреплены в п. 5.1—5.8 Инструкции. Так, обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры, а если они не требуют дополнительного изучения и проверки — в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Срок разрешения обращений может быть продлен прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер не более чем на 30 дней — в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях.

Органы военной прокуратуры при рассмотрении обращений и приеме граждан руководствуются Законом о прокуратуре, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», иным федеральным законодательством и приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», а также Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 18 марта 2013 г. № 70.

Необходимость разъяснения обратившимся гражданам порядка защиты их прав и свобод определяется отсутствием у них возможности обратиться за помощью к адвокату, в другие юридические фирмы, в том числе из-за отсутствия средств на оплату этой помощи. Такая деятельность прокуроров является эффективной благодаря их высокой квалификации. В связи с тем, что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с населением, через СМИ разъясняют, какими правами и свободами они обладают и как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод, с основаниями обращения с этими вопросами в другие органы.

В то же время прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. По смыслу закона, круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, т. е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушением их прав и свобод. Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы, как, например, заявление в Европейский Суд по правам человека, от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит.

Прокурор обязан принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии). Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности — интересы человека.

Меры профилактического характера направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав граждан, они должны применяться по каждому факту установленного прокурором нарушения. Меры по предупреждению нарушений также следует применять на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам. Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная и иная деятельность прокурора.

Своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятия им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их распространению. Особого внимания при осуществлении прокурорского надзора заслуживают меры, направленные на преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности лиц, нарушивших права граждан, и в первую очередь представителей органов местного самоуправления, органов государственной исполнительной власти, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений законов, регламентирующих права граждан.

Пресечение нарушений прав и свобод человека и гражданина при проведении надзора осуществляется с использованием форм и средств, которыми наделены органы прокуратуры Законом о прокуратуре, УПК РФ, ГПК РФ и АПК РФ, КоАП РФ, ТК РФ и другими законами. По существу, эта форма организационной деятельности прокурора, входящая в его компетенцию, носит многофункциональный характер, является по сути бланкетной нормой закона, отсылающей нас к установленным федеральными законами конкретным правовым формам праворегулирующих механизмов, позволяющих предупреждать, пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц и возмещать причиненный ущерб.

Анализ ст. 27 Закона о прокуратуре свидетельствует о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все указанные в ней органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений.

Следует отметить, что к полномочиям прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина относится право принесения протеста или внесения представления. Протест приносится прокурором или его заместителем на правовой акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, издавшему этот акт. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Срок рассмотрения указанных протестов и представлений исчисляется в соответствии со ст. 23, 24 Закона о прокуратуре.

Главная задача прокуроров заключается в том, чтобы ни в коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав свобод больших групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а также тех категорий граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства.

Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности. Причем если при осуществлении других видов прокурорского надзора «известная закрытость» находящихся в производстве прокуратуры материалов в большинстве случаев оправдана, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как показывает практика, фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, прокурор должен быть прямо заинтересован в том, чтобы результаты прокурорских проверок приобрели широкую огласку; от этого существенно возрастает профилактический эффект проверок. Поэтому совершенно очевидно, что следует всячески активизировать взаимодействие со СМИ для формирования общественного мнения о роли прокуратуры и ее правозащитной деятельности, пропаганды законодательства, развития правовой культуры населения и профилактики правонарушений.

Основные направления надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются конкретной ситуацией, сложившейся в районе, городе, субъекте РФ, федеральном округе, наконец в государстве в целом. Генеральный прокурор РФ приказом от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указал, что проверки исполнения законов органы прокуратуры обязаны проводить на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Прокурорам было предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина. Естественно, что по мере изменения обстановки приоритеты прокурорского надзора могут меняться, что следует учитывать прокурорам в их практической деятельности.

Что касается организации надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, то она во многом схожа с надзором прокуроров за исполнением законов, что подробно рассмотрено в гл. 11 данного учебника.