Организация работы по подготовке законопроектов

При подготовке законопроектов нужны разумная неторопливость, время, чтобы продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть, как отмечалось, зарубежный опыт, провести необходимые консультации, обсуждения и т. п. Законотворчество не терпит суеты. Вот почему так важна правильная, рациональная организация этой весьма специфической деятельности.

Организация работы над законопроектом включает: определение органа, ответственного за подготовку проекта, и круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над ним; создание подготовительных комиссий и рабочих групп; проведение необходимых расчетов, социологических исследований; информационное обеспечение процесса подготовки проекта; согласование подготовленного проекта с заинтересованными органами и его обсуждение; проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта. Существенную роль в организации подготовки законопроектов играет координация законотворческой деятельности, позволяющая наиболее рационально распределить усилия всех органов и лиц, участвующих в работе, избежать ненужного дублирования.

Как правило, проекты федеральных законов готовятся комитетами палат Федерального Собрания, депутатами или их группами, федеральными органами исполнительной власти, а также другими органами, организациями и лицами по поручению палат Федерального Собрания, комитетов палат либо по собственной инициативе.

Характерной чертой обновления законотворчества стал сегодня тот факт, что основная работа над законопроектами перенесена теперь в комитеты палат российского парламента. Подготовка и предварительное рассмотрение законопроектов в комитетах — залог делового и организованного их обсуждения па заседаниях палат, гарантия более углубленной проработки вопросов, демократичности и гласности законотворческого процесса.

Однако, как свидетельствует практика, роль палат Федерального Собрания и их комитетов и постоянных комиссий в законотворческом процессе различна. Основной груз законодательной работы несет Государственная Дума, комитеты и комиссии которой разрабатывают различные законопроекты. Государственная Дума согласно ст. 105 Конституции принимает федеральные законы. Что касается Совета Федерации, то он только рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы, одобряет либо отклоняет их. При этом при осуществлении данной функции Совет Федерации связан определенными временными рамками — это 14 дней. Причем обязательному рассмотрению подлежат не все федеральные законы, принятые Думой, поскольку верхняя палата не вносит поправки и изменения в текст закона. Кроме этого, вето Совета Федерации в случае отклонения им проекта закона может быть преодолено квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе.

Комитеты палат Федерального Собрания, а также органы и организации, которым поручена разработка проекта закона или которые разрабатывают его по собственной инициативе, как правило, создают подготовительные комиссии из числа депутатов, специалистов и ученых. В случае необходимости эти комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации комиссии могут образовываться для организации разработки законопроектов комплексного межотраслевого характера, требующей привлечения большого количества заинтересованных организаций.

Чтобы избежать дублирования в законопроектной деятельности и обеспечить согласованную работу над законопроектами на ранних стадиях их подготовки, а также обеспечить взаимодействие между палатами Федерального Собрания, Президентом РФ, Правительством РФ, другими субъектами права законодательной инициативы — комитетам Государственной Думы следовало бы активнее создавать совместные рабочие группы с участием в них представителей всех органов государственной власти.

К работе подготовительных комиссий целесообразно привлекать депутатов, не включенных в их состав, представителей заинтересованных органов и организаций, ученых, специалистов, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере общественных отношений. Главное при этом — обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Комиссия должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты — люди, имеющие солидный опыт и знания. Например, включение в подготовительные комиссии и рабочие группы по подготовке важных, крупных законопроектов в сфере экономики и бизнеса опытных, знающих предпринимателей помогает создать более качественный закон. Основанные на знании и анализе ситуации предложения и рекомендации специалистов в области бизнеса и предпринимательства, получив отражение в конкретных законодательных решениях, несомненно, будут способствовать должному правовому обеспечению и в целом более благоприятному (в рамках закона) развитию бизнеса и предпринимательства.

Работа над законопроектами в комиссиях и рабочих группах неизбежно сопровождается спорами, а порой и столкновениями разных позиций. Поэтому в ходе дебатов нужно максимально использовать все возможности, чтобы добиться получения согласованного решения, сочетающего различные точки зрения.

Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений, а для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения таких проектов.

В условиях гласности, обеспечивающей плюрализм мнений и позиций, весьма полезным было бы поручения о подготовке проекта давать разным коллективам и даже отдельным специалистам с тем, чтобы одновременно были подготовлены разные варианты (несколько проектов) будущего закона. Отобрав наилучший из представленных проектов, можно включить в него удачные положения из других альтернативных проектов.

Подготовка альтернативных проектов на одну и ту же тему (как в порядке поручения, так и по инициативе депутатов, их групп, а также федеральных министерств и ведомств, других органов и организаций) — еще одна примечательная новелла современной законотворческой практики. Думается, что практику создания таких проектов, в том числе и на состязательной, конкурсной основе, нужно всячески поддерживать и развивать. Они дают возможность оценить все многообразие регулируемых отношений, полнее учесть в будущем законе различные точки зрения, отразить новые тенденции развития определенного круга отношений в социуме, возможность выбора наилучшего из предложенных вариантов решения. Здесь важно создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов.

Желательно, чтобы органам, организациям и лицам, обладающим правом законодательной инициативы, а также органам, организациям и лицам, которым поручена подготовка проекта закона, была обеспечена возможность обращаться к соответствующим государственным, общественным органам и организациям, научным учреждениям за содействием в выделении специалистов для консультирования и участия в разработке проекта, предоставлении необходимых документов, финансово-экономических расчетов, журналов регистрации, справок, статистических данных, материалов проверок и иной информации. Это важное положение законоподготовительной работы следовало бы закрепить нормативно.

Весьма существенный вопрос — кто должен готовить первоначальный вариант проекта закона: специалисты, работники заинтересованных ведомств или сами законодатели, т. е. депутаты? Одни считают — заинтересованные ведомства, специалисты, которые досконально знают предмет, нужды отрасли. Другие выступают категорически против такой постановки вопроса, полагая, что тогда никакой закон вопреки воле ведомства не пройдет. Также высказывают и такой аргумент против ведомственной подготовки законопроектов, что якобы нарушается принцип разделения властей.

Сейчас большинство законопроектов в Государственную Думу вносит Правительство. Оно является самым результативным субъектом, обладающим правом законодательной инициативы в России, на сегодняшний день. Причем такая тенденция наблюдается еще с 1990;х гг. Например, в 1996 г. Правительство инициировало 187 проектов законов. В 2010 г. количество законодательных инициатив составило 215. При этом были «неурожайные» годы. Например, в 2000 г. Правительством было инициировано только 60 законопроектов. В 2015 г. Правительство инициировало более 270 проектов федеральных законов.

Между тем назвать Правительство главным разработчиком законопроектов на современном этапе нельзя, поскольку большинство законопроектов готовятся в правовых департаментах федеральных министерств.

Такое положение вещей может навести на мысль о нарушении «принципа разделения властей». Однако реализация в законотворческой деятельности ведомственного принципа подготовки законопроектов способствует повышению качества законопроектов, поскольку лучше специалистов конкретного органа исполнительной власти, который занимается решением конкретных проблем, тот или иной вопрос вряд ли кто знает.

Между тем если сравнить количество законодательных инициатив Правительства и Президента, то в современных условиях законодательного процесса наблюдается уменьшение президентских инициатив. Например, в 2015 г. Президент инициировал всего 38 проектов федеральных законов.

Можно ли здесь говорить об определенном спаде законотворческой деятельности Президента? Трудно сказать, поскольку Президент часто принимает указы нормативного содержания. Здесь просматривается его статус нс только как Главы государства, но и Верховного главнокомандующего. Президент часто на совещаниях и на заседаниях Правительства дает поручения Правительству разработать тот или иной проект закона. В дальнейшем с этим законопроектом в Государственную Думу обращается Правительство, которое уже выступает в роли инициатора законопроекта.

Такое положение дел объясняется прежде всего тем, что законопроекты Президента и Правительства носят, как правило, важное для страны и ее граждан значение и рассматриваются при поступлении в Государственную Думу в первую очередь.

Второе место, по данным Центра научной политической мысли и идеологии (Центр Сулакшина), в законодательной активности в 2015 г. заняли депутаты Государственной Думы.

Зарубежная практика

Интересно отметить, что в некоторых европейских странах до 90% парламентских актов исходит от президента или правительства. Например, в Италии согласно ст. 70 Конституции преимущественным правом законодательной инициативы обладает правительство. А вот во Франции Президент республики таким правом законодательной инициативы вообще не обладает, поскольку там субъектами законодательной инициативы являются премьер-министр и парламент. Аналогичная ситуация наблюдается и в Японии, где, несмотря на то что правом законодательной инициативы обладают кабинет министров, палаты парламента и их постоянные комиссии и депутаты, большинство законопроектов вносится в парламент на рассмотрение именно кабинетом министров. Осуществление права законодательной инициативы в Японии для парламентариев ограничено. Это обусловлено тем, что депутату необходимо заручиться поддержкой 20—50 членов палаты представителей, а также не менее 10—20 членов палаты советников.

Представляется, что депутаты не должны сами разрабатывать всю массу законопроектов. Так, например, ст. 34 Конституции Франции прямо ограничила компетенцию парламента как субъекта законодательной инициативы, установив четкий перечень вопросов, по которым законодатель правомочен самостоятельно принимать решения. Как нам представляется, первоначальный вариант законопроекта должен разрабатываться вне политических дебатов, специалистами из различных сфер деятельности, как научными работниками, так практиками. Действительно, невозможно одинаково глубоко разбираться и в нефтяной промышленности, и в трудовых вопросах, и в бизнесе, и в обороне, и т. д. Поэтому вряд ли было бы правильным полностью отстранить ведомства от законопроектной работы по их профилю. Целесообразно, чтобы первоначальные варианты проектов готовились работниками заинтересованных ведомств, хорошо знающих нужды отрасли. Иными словами, в законотворческой деятельности следует опираться на ведомственный принцип подготовки проектов законов, так как основные проблемы того или иного ведомства кроме его служащих вряд ли кто знает досконально. А вот осуществить полноценную экспертизу, оценить то, что уже наработано, выбрать оптимальный вариант из имеющихся альтернативных предложений — дело федеральных законодателей. На данной стадии законотворческого процесса парламентарии выступают в роли независимых арбитров, способных принять верное решение, поскольку чиновники часто стараются руководствоваться принципом целесообразности в ущерб реализации принципа законности, ставя интересы своего органа власти превыше общегосударственных интересов.

Подготовленный квалифицированными специалистами первоначальный проект должен в дальнейшем быть подвергнут всестороннему анализу и всестороннему обсуждению в парламентских комитетах. Возможно также, чтобы комитеты, поручающие подготовить первоначальный текст проекта той или иной организации или группе ученых, вместе с поручением определяли им своего рода «социальный заказ», т. е. формулировали его цели, назначение и главные направления будущего регулирования. Такой опыт широко распространен во многих зарубежных странах, и его, конечно, следует использовать в отечетвенной законодательной практике.

Все это не исключает, конечно, возможности подготовки вполне качественных законопроектов самими депутатами, особенно если речь идет о депутатах, являющихся квалифицированными специалистами в соответствующей области знания.