Правотворчество народа. 
Юридическая техника

Конституция, провозгласив Российскую Федерацию правовым демократическим государством, помимо иных демократических прав и свобод российских граждан, закрепила возможность их участия в управлении делами государства, предопределяющую значительный потенциал для развития институтов гражданского общества, обеспечения политической стабильности основ конституционного строя и повышения эффективности государственного местного управления, вовлекает население в сферу государственного администрирования, правотворчества, а также осуществления правосудия.

Согласно ст. 32 Конституции РФ россияне обладают правом принимать участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих народных представителей.

Федеральное Собрание (уникальный орган всенародного легитимного представительства) и партии (институт гражданского общества), призванные выявлять и отстаивать самые значимые интересы социально дифференцированного общества, с целью их выражения и наиболее полного удовлетворения при осуществлении законодательной деятельности высшего представительного органа России, находятся в тесном взаимодействии.

Их причастность к законодательному процессу — одна из форм обеспечения легитимности (всенародного признания) государственной власти. Поскольку политические партии служат важным, ключевым элементом правового режима, основанного на принципах демократии, закон предусматривает определенные условия участия в правотворческой деятельности высшего законодательного (представительного) органа не только «партий власти», но и оппозиционных партий, обеспечивая тем самым интересы практически всего политически активного электората. Механизм осуществления такого наиболее полного представительства двойственен и включает в себя, во-первых, возможность, предоставленную «малым партиям», участвовавшим в выборах, по не набравшим достаточное количество голосов, получить некоторое число мандатов, и, во-вторых, — право политических партий, не представленных в нижней палате парламента, принимать участие в пленарных заседаниях Государственной Думы РФ.

В качестве еще одной, к сожалению, пока не установленной законодательно в России формы, дающей возможность заинтересованным гражданам принять участие в управлении делами государства, в мировой практике считается лоббизм.

Лоббизм — институт политической системы (политическая технология), представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (либо их представителей в лице профессиональных лоббистских фирм или общественных организаций) в органах государственной власти, с целью добиться принятия наиболее выгодного для них законопроекта или политического решения.

Несмотря на то что исторически в России лоббирование фактически воспринимается в качестве явления отрицательного, связанного с негативными процессами в сфере права, и других сферах общественной жизни, все же, принимая во внимание правотворческую практику других государств, необходимо принятие и включение федерального закона о лоббизме и в национальную правовую систему. Эго позволит регламентировать de jure имеющее место de facto отстаивание политическими партиями своих интересов в законодательном процессе и будет способствовать легализации применяемых процедур, наконец выведя их из «подполья» в сферу деятельности отрегулированной нормами права.

Участие российских граждан в обсуждении проектов нормативных актов также одна из форм демократического правотворческого процесса. Такое участие тесно взаимосвязано с практической реализацией одной из ключевых категорий современного российского права — народовластием.

Непосредственное участие граждан в процессе создания правовых норм возможно в следующих формах (рис. 3.5):

Рис. 3.5. Формы участия граждан в правотворческом процессе В настоящее время всенародное обсуждение законопроектов как самостоятельный институт участия граждан в управлении делами государства отсутствует. Данный правовой институт зафиксирован в Указе Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» .

Этот нормативный акт, принятый в целях совершенствования законотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных и федеральных конституционных законов, устанавливает, в частности, что:

— проекты федеральных конституционных и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития России, но решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение;

• — в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам (разработчикам проекта) необходимо:
• • размешать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта и другую необходимую документацию к нему, а также информацию о порядке направления гражданами своих замечаний и предложений с указанием сроков проведения обсуждения;
• • обеспечивать всем заинтересованным гражданам возможность ознакомиться с поступившими замечаниями и предложениями по проекту закона;
• • по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения представлять Президенту РФ доклад о его результатах.

Поддерживая инициативу Президента РФ о необходимости нормативного закрепления процедуры общественного обсуждения проектов законов, наверное, нужно говорить о целесообразности принятия специального закона «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» .

В современных условиях ограниченность непосредственного участия граждан в публичных обсуждениях законопроектов в некоторой степени компенсируется вовлечением их в проведение независимой общественной экспертизы, хотя и здесь очевидно, что экспертный и научный потенциал ученых и специалистов необходимо использовать несколько иначе, чем только подготовка заключений на готовые законопроекты. Возможно более активно применять в нормотворчестве такой инструмент, как объявление и проведение открытого конкурса проектов законодательных актов, но наиболее значимым вопросам развития институтов гражданского общества, конституционных прав и свобод человека и гражданина, который позволил бы не только привлекать высококвалифицированных специалистов к подготовке проекта, персонифицировать, устанавливая их авторство, но и способствовал созданию конкурентной среды между высшими учебными и научными юридическими заведениями.

Главенствующая роль в проведении общественной экспертизы принадлежит Общественной палате РФ. Констатируя этот факт, необходимо отметить, что ключевым вопросом институционализации общественной экспертизы, а также гарантией эффективности ее проведения, является ее формальная определенность и качественная фактическая составляющая, а отправной точкой формализации любой процедуры выступает терминологическая точность. Поэтому явным упущением современного правового регулирования в отношении понятия «общественная экспертиза» является то, что ни Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», ни ее Регламент, принятый 22.01.2006, не содержат определения этого термина.

Сегодня роль Общественной палаты в публичном обсуждении проектов законов невысока, в связи с чем существует мнение о возможности расширения имеющихся у нее функций путем добавления в их число следующих:

• — обеспечение аналитической обработки предложений и замечаний не только от экспертного сообщества, по и от граждан по различным информационным каналам;
• — организация и осуществление информационного сопровождения процесса обсуждения проектов федеральных законов и его результатов;
• — формирование единого информационного пространства и доступа общественности к обсуждаемым законопроектам, поступающим предложениям, замечаниям, комментариям.

Институт правотворческой инициативы как форма участия российских граждан в государственном управлении также нс менее важен. Не взирая на то, что на федеральном уровне такой институт не предусмотрен, на региональном он возможен и широко применяется. Однако отметим, что отсутствие федерального регулирования открыло для субъектов РФ свободу законодательного усмотрения, а это, в свою очередь, привело к вариативности понятий дайной формы участия граждан в региональном правотворчестве, а также к вариативности и неоднозначности в процедуре ее реализации. В законодательстве субъектов используются, например, такие конструкции, как: «народная правотворческая инициатива»^[1], «гражданская законодательная инициатива»^[2], «народная инициатива»^[3], «гражданская инициатива»^[4], «законодательная инициатива (граждан)»^[5]. Примечательно, что некоторые субъекты РФ, вначале приняв, затем признали законы о народной правотворческой инициативе па региональном уровне, утратившими силу (Ярославская, Костромская области)^[6].

Реализация правотворческой инициативы граждан возможна в определенных формах. В правовой науке доминирует точка зрения, согласно которой единственной формой осуществления такой инициативы выступает внесение:

• — проекта нового акта;
• — проекта акта о внесении изменений или дополнений в действующие акты либо признании их утратившими силу.

Такая позиция делает тождественными правотворческую инициативу и внесение проектов правовых актов, а это не совсем верно. Возможно, целесообразно законодательно закрепить в качестве отдельной такую форму участия граждан в правотворчестве, как законодательное предложение, инициируемое на любом уровне публичной власти.

Сравнительный анализ правотворческой инициативы граждан с такими формами их участия в управлении государственными делами, как референдум и обращения в органы государственной и местной власти, позволяет выявить их общие и специфические признаки. В настоящее время уходят четкие грани между реализацией указанных форм, например, перенесенной из процедуры проведения референдума в процесс осуществления правотворческой инициативы можно считать закрепление в ряде муниципальных образований права граждан на агитацию как в поддержку выдвигаемой инициативы, так и против нее. Однако если определенные виды референдума служат непосредственной формой участия граждан в нормотворчестве, то правотворческая инициатива, как правило, представляет собой косвенное участие.

Обращения граждан в государственные и муниципальные органы, как и петиции, выступают элементом и референдума, и правотворческой инициативы.

Институт петиций имеет общие черты с институтом нравотворческой инициативы, но не тождествен ему. Различия между ними заключаются в том, что если предметом правотворческой инициативы является предложение о принятии правового акта, отмене или изменении ранее принятого акта, под которым подписалось установленное законом число граждан, то предмет петиции значительно шире — это могут быть жалобы на действия органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, предложения о рассмотрении любого социально значимого вопроса и др. Вместе с тем если петиция, поданная гражданами, не влечет обязанности государственного органа или органа местного самоуправления рассмотреть предложение и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает^[7].

Рассматривая непосредственное участие граждан России в правотворчестве, можно отметить, что доля такого участия в процессе крайне мала, и современному российскому законодательству есть куда развиваться в указанной сфере.

• [1] См.: Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45−03 «О народной правотворчсской инициативе» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. № 21. Т. 1.
• [2] См.: Закон Томской области от 12.02.2007 № 69−03 «О гражданской законодательной инициативе в Томской области» //Томские новости. 2007. 15 февр. № 7. Собрание Законодательства Томской обл. 2011. № 8/1 (73). Ч. 1.
• [3] См.: Уставный закон Красноярского края от 26.03.2009 № 8−3074 «О краевой народной инициативе» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. 6 анр. № 18 (314).
• [4] См.: Закон Воронежской области от 27.06.2007 № 85−03 «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области» // Собрание законодательства Воронежской области. 2007. № 6. Ст. 197; 2011. № 4. Ст. 86.
• [5] См.: Закон Смоленской области от 30.05.2007 № 44-з «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области» // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2007. 2 июня. Ч. I. С. 166; Закон Тамбовской области от 04.07.2007 № 224−3 «О законодательной инициативе граждан в Тамбовской областной Думе» //Тамбовская жизнь. 2007. 13 июня; 2010. 20 июля.
• [6] См.: Закон Ярославской области от 07.02.2002 № 8-з «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы» // Губернские вести. 2002. 15 февр. № 11; Закон Костромской области от 01.04.1996 № 36 «О порядке осуществления права законодательной инициативы в областной Думе, опубликования и вступления в действие законов Костромской области» // Северная правда. 1996. 16 апр. № 33.
• [7] Липчапская М. А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: конституционно-правовое исследование: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2012. С. 19.