Особенности организации управления в муниципальных органах власти в Российской Федерации

Модели муниципального управления как отражение сложности мирового государственного устройства

Появление института местного самоуправления связано с необходимостью сотрудничества населения и власти. Находясь ближе других структур управления к людям, именно местное самоуправление организует жизнь и труд населения, проживающего на территории: содействует созданию рабочих мест, обеспечивает достаточность предприятий инфраструктуры, т. е. торговли и школьного обучения, бытового, медицинского, финансового и других видов обслуживания, осуществляет меры по социальной защите. Оно, как и другие уровни власти, призвано разрешать современные социальные проблемы: углубление противоречий между бедными и богатыми, безработица, экология, национальные конфликты.

Местные сообщества выступают моделью адаптации регионов к вызовам глобальных социальных и экономических кризисов, проявляющихся в том числе и в стремлении к автономизации территорий и регионов. Примерами этого могут служить непрекращающиеся попытки некоторых регионов западноевропейских стран выйти из их состава — Фландрия в Бельгии, Каталония в Испании, Шотландия в Великобритании. На уровне МСУ эти проблемы выливаются в стремление к особым условиям взаимодействия с центром: льготам в системе налогообложения, борьбе за инвестиции из центрального бюджета, расширению собственных полномочий (предметов ведения) и т. д.

Пример фактов борьбы за независимость Каталонии (Испания)

• 12 декабря 2013 г. Президент Женсралитата Каталонии Артуро Мае сообщил, что главные политические силы автономии договорились о сроках проведения референдума о независимости Каталонии и формулировке вопросов, которые должны быть на него вынесены. Избиратели должны будут ответить на следующие вопросы: «Хотите ли Вы, чтобы Каталония стала государством?», и, в случае одобрительного ответа: «Если да, то хотите ли Вы, чтобы Каталония стала независимым государством?» Министр юстиции Испании Альберто Руис-Гальярдон сразу же сказал, что «этот референдум не будет проведен» .
• 26 марта 2014 г. Конституционный суд Испании вынес постановление о признании противоречащим конституции страны запланированный на ноябрь референдум о независимости автономной области Каталония. Согласно судебному решению, конституция Испании запрещает регионам в одностороннем порядке проводить референдумы о суверенитете.
• 9 апреля депутаты Генеральных кортесов Испании большинством голосов проголосовали против предложения Ассамблеи Каталонии о проведении референдума о независимости Каталонии — 299 «против», 47 «за», 1 воздержался. Премьер-министр Мариано Рахой сказал: «Я — премьер-министр правительства Испании и буду премьером всем испанцам. Я буду настаивать на том, чтобы Каталония оставалась в составе Испании, поскольку не могу представить себе Испанию без нее и Катачонию — за пределами Испании». Глава правительства Каталонии Артуро Мае, демонстративно не присутствовавший на голосовании, заявил, что со своего пути не свернет. Он предложил рассматривать этот запрет референдума как начало нового этапа борьбы народа Каталонии за самовыражение, за право самим определять свое политическое будущее.
• 27 сентября глава правительства Каталонии подписал распоряжение (декрет) о проведении опроса 9 ноября 2014 г. Правительство Испании выступило против, что дало основание для передачи дела в Конституционный суд. В результате правительство Каталонии заморозило подготовку к референдуму. В октябре стало известно о переброске 180 полицейских из Мадрида в Барселону.
• 11 октября 2014 г. футбольный клуб «Барселона» официально поддержал референдум о независимости. 14 октября 2014 г. правительство Каталонии приняло решение отменить референдум о независимости, поскольку «голосование не может быть проведено по причине отсутствия правовых гарантий» .

Столь же драматичны и конфликтны отношения между Шотландией и Великобританией. Думается, что ситуация с басками, проживающими в Испании и Франции, разрешается еще более напряженно, поскольку здесь преобладает не законодательный, а силовой — через террор — путь борьбы за независимость.

С теоретических позиций исходным для понимания механизма взаимодействия между центром и территориями является соотношение между общим и его частью, но более конкретно: между обществом и общностью. В классическом социологическом понимании (местные) сообщества выступают как компонент дихотомии общества и общности, что описано в работе Фердинанда Тенниса «Общность и общество»^[1]. Отметим, что в заглавии на первое место вынесен термин «общности», т. е. они являются центром изучения (и жизни), а общество — лишь фоном или условием, т. е., по Теннису, общности — основа, а общество — «другое» по отношению к ним социальное образование.

Общность — синоним очага, семьи традиционного образца. Общество для членов сообщества является проявлением «другого» и обозначается синонимом «чужое», основанном на коммерции и капиталистическом расчете. Основная проблема, которую пытается разрешить Ф. Теннис, — какова природа человеческого объединения, благодаря каким процессам происходят их изменения и существуют различные типы общностей.

Итак, местное самоуправление — это форма организации территориального поселения, основанная па признании общности людей, на ней проживающих. Оно основано на относительной (финансовой и хозяйственной) самостоятельности независимых субъектов управления, которые, однако, при взаимодействии друг с другом подчиняются общей системе норм и ценностей. Широкое распространение таких институтов в разных странах мира вне зависимости от их месторасположения, экономического благосостояния и политического статуса позволяет говорить о дееспособности данной формы управления локальными территориями.

Учитывая различие в культурах, историческом опыте разных стран, экономической взаимозависимости центра и регионов, мировой опыт выявил несколько моделей взаимодействия центра и территории, основными из которых принято считать англосаксонскую, континентальную, иберийскую и смешанную.

• 1. К основным характеристикам англосаксонской модели, получившей распространение в США, Великобритании, Канаде и других странах, относят:
  • — отсутствие прямого подчинения муниципальных органов власти государственным;
  • — делегирование местным органам управления большей части задач и функций государственной власти;
  • — существование широкого перечня полномочий органов МСУ;
  • — законодательное закрепление распределения полномочий (предметов ведения) между органами государственной власти, регионами и локальными территориями.
• 2. Континентальная модель (Западная и центральная Европа) отличается:
  • — преобладанием централизованной государственной власти;
  • — приоритетом государственных ценностей при решении местных вопросов;
  • — большой ролью государственного влияния на муниципальную политику.
• 3. Иберийская система (Бразилия, Аргентина, Мексика, Португалия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) отражает смешение принципов государственного и муниципального управления при преобладании роли первых. В данном случае население территориально-административной единицы избирает главу муниципалитета, однако затем он должен быть утвержден центральными органами власти как их официальный представитель на этой территории. Соответственно, это должностное лицо совмещает как управленческие функции руководителя муниципалитета, так и контрольно-надзирательные обязанности представителя центральной власти на местах.
• 4. Смешанная модель воплощает следующие черты:
  • — включение органов муниципальной власти в систему государственной власти;
  • — подход к МСУ как к основе государственности;
  • — приоритет решения местных вопросов над общенациональными.

Итак, местное самоуправление — важнейшее и необходимое звено в системе организации жизнедеятельности населения любого государства. Оно имеет место практически во всех странах мира, за исключением самых маленьких (Ватикан, Монако, Лихтенштейн и др.). Исходя из соотношения полномочий между центром и территорией сложились четыре базовых модели с множеством вариаций. Представляется, что именно этот аспект функционирования государства является самым неустойчивым. Как только меняется соотношение политических сил: экономического потенциала, политического веса лидеров или партий, — вспыхивает волна конфликтов, которая часто разрешается крайне агрессивно.

• [1] См.: Теннис Ф. Общность и общество. Основные понятия чистой социологии. СПб.: Владимир Даль. 2002.