Местное самоуправление в конституционной системе российской государственности

Местное самоуправление как институт гражданского общества

Это одна из наиболее общих, но принципиально важных характеристик местного самоуправления, имеющая как конституционное, так и социально-политическое значение. В этом качестве местное самоуправление закрепляется в качестве одной из форм народовластия, основы конституционного строя Российской Федерации (ст. 3, 12 Конституции РФ).

Именно категория гражданского общества позволяет выявить глубинные закономерности самоорганизации населения, становления и развития политических и правовых институтов властвования как одной из фундаментальных основ организации общества и государства. В рамках гражданского общества становится возможной реальная свобода во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая в конечном счете в свободу не только территориальных общностей, но и всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов.

Что же такое гражданское общество в соотношении с местным самоуправлением? Каковы внутренние механизмы первого, которые позволяют развиваться экономическим, социально-культурным, политическим отношениям в режиме демократизма, самоуправления, гарантирования прав и свобод личности?

Гражданское общество — исходная категория для понимания сущностных (социально-политических) характеристик местного самоуправления. В особенности это важно учитывать в связи с закономерностями развития местного самоуправления в этатистском^[1] в своей основе обществе, когда местное самоуправление развивается «сверху», на основе государственно-властных импульсов. Но утверждение местного самоуправления в качестве реальной, принятой населением демократической ценности невозможно без формирования институтов гражданского общества.

Категория гражданского общества призвана отразить принципиально новое качественное состояние общества, которое должно основываться на определенных формах общественной самоорганизации и саморегуляции, сочетании публично-государственных и местных интересов. Это находит свое выражение и в развивающейся системе законодательного регулирования, в которой сама категория гражданского общества оказывается все более востребованной, происходит постепенное нормативно-правовое выражение, объективирование структурных, организационных, функциональных и иных аспектов гражданского общества, формирование новых правовых моделей публично значимых ассоциативных связей между индивидами, их группами^[2]. В обобщенном виде можно выделить некоторые качественные характеристики гражданского общества, предопределяющие его значение как институционной основы становления и развития муниципальной демократии.

Гражданское общество — воплощение баланса частных и публичных, государственных и местных интересов. Неслучайно уже первые научные концепции гражданского общества, возникшие в XVIII — начале XIX в., обращали внимание на такие его характеристики, как наличие определенной сферы общественных (прежде всего имущественных, рыночно-экономических), семейных, нравственно-этических, религиозных отношений относительно независимых от государства. В этом плане первоначальное понимание гражданского общества строилось по существу на противопоставлении сферы публичных и частных интересов: если воплощением первых является государственная организация общества, то вторые должны получать свою реализацию в независимой, автономной по отношению к государству гражданской, т. е. «частной», местной (с точки зрения принципа оседлости) сфере жизни людей.

Сама по себе постановка вопроса о гражданском обществе как определенной сфере неполитической, частной жизни граждан, независимой от государственной власти, исторически имела безусловно прогрессивное значение. Она сыграла важную роль в утверждении нового на тот период буржуазного конституционного строя, основанного на принципах отделения экономической власти от политической, неприкосновенности частной собственности, невмешательства государства в сферу свободного предпринимательства, равно как и в сферу личной, семейной жизни членов гражданского общества. Этим был завершен процесс отделения, «отпочкования» политической, государственной жизни от гражданского общества. В результате самостоятельное, независимое от политической власти существование обрело и гражданское общество. Именно это становится в конечном счете едва ли не наиболее важной, глубинной социально-политической основой утверждения (в том числе декретированного сверху) местного самоуправления.

Поэтому для нынешнего понимания гражданского общества недостаточно представления о нем лишь с позиции его противопоставления государственной власти и сфере реализации публичных интересов. Частные и публичные, государственные и местные начала не только могут не противопоставляться, но на определенном уровне развития гражданского общества и его самоуиравленческих начал они получают гармоничные формы сочетания, переплетаются в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни местных сообществ и в конечном счете общества в целом. Местные интересы в гражданском обществе — во многом продолжение общегосударственных, впрочем, как и наоборот.

Социально-правовые факторы саморегуляции, самоуправления в гражданском обществе определяются также тем, что в отношениях, составляющих гражданское общество, объективно воплощаются идеи юридического равенства и социальной справедливости, основанные на недопустимости произвола и гарантировании равенства всех перед законом, обеспечении равной меры свободы для всех членов гражданского общества. Без последовательного гарантирования юридического равенства невозможно ни формирование гражданского общества, ни развитие местного самоуправления. Это те нормативные, общеобязательные требования для всех членов гражданского общества, следование которым со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер, т. е. требования закона не только воплощают в себе государственную волю, но эта воля соотносится с требованиями справедливости и свободы для всех членов гражданского общества. Это предопределяет и новые принципы социально-правовой регуляции, когда индивидуальное и коллективное поведение упорядочивается, регулируется больше «изнутри», по горизонтали, чем «извне», по вертикали. И такой способ регуляции наиболее близок к социально-правовой саморегуляции, самоуправлению на различных уровнях его реализации.

Сами же по себе функциональные характеристики гражданского общества связаны с тем, что основой функционирования такого общества является не просто создание определенного социального и правового пространства, формально-юридически независимого от государственной власти, но достижение определенного уровня самоорганизации общества в условиях правовой государственности. В этом смысле гражданское общество и получающие развитие на его основе институты самоуправления неразрывно связаны с правовым государством, функционируют в тесном взаимодействии.

Поэтому функциональная характеристика гражданского общества заключается не в том, что государство «уступает» определенную сферу частных и иных интересов самому обществу,.

«отдает» ему на откуп решение тех или иных проблем. Напротив, само общество, достигая определенного уровня своего развития, должно приобретать способность относительно самостоятельно, без административного вмешательства государства осуществлять соответствующие функции, в частности с использованием институтов местного самоуправления.

Из качественных характеристик гражданского общества следует и конкретный анализ основных его элементов как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые должны обеспечивать реальные условия для развития самоуправленческих начал.

Это, во-первых, институты экономической организации гражданского общества, в которых находит свое воплощение достигнутый уровень экономической свободы. В экономическом аспекте гражданское общество является обществом цивилизованных рыночных отношений, поэтому формирование социально ориентированной рыночной экономики является важным условием создания в России гражданского общества. А это предполагает не стихийную рыночную экономическую «саморегуляцию», а последовательную реализацию конституционных начал рыночной экономики. При этом рыночно-экономическое устройство способствует развитию самоуправленческих начал и гражданского общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть экономической самоорганизации в широком смысле. С другой стороны, экономическая свобода — это также необходимое средство достижения свободы политической, так как последняя способствует «отделению» экономической власти от политической и тем самым позволяет одной служить противовесом другой. Одновременно это предполагает возможность соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права населения (включая гражданские и политические) становятся важным средством экономического развития общества, совершенствования его экономической самоорганизации.

Во-вторых, системообразующим структурно-институционным началом самоорганизации гражданского общества является его социальная организация. Социальная организация общества является не только качественной характеристикой рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных показателей социальной дифференциации и социального расслоения в обществе. Важно при этом учитывать, что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры, определяются не ее упрощением, а существенным усложнением, что отражает богатство и многообразие экономической, социально-культурной, национально-этнической, религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме. Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу — дифференциация общественных отношений и усложнение социальной организации общества.

Современная социальная организация общества носит весьма сложный характер; ее стратификационные характеристики могут быть выявлены на основе разнообразных критериев, как-то: классовая, национально-этническая, конфессиональная, социально-демографическая принадлежность, равно как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном аспектах и т. д. Именно они имеют важное значение с точки зрения использования правового (включая локально е, на уровне муниципальных образований) регулирования соответствующих отношений, влияния права на социальные процессы в этих областях. Обеспечение баланса экономических интересов наемных работников и предпринимателей, создание системы социальной защищенности нетрудоспособных граждан является важным направлением формирования гражданского общества, как и развития самоуправленческих начал на поселенческом и иных уровнях муниципальных образований.

Наконец, в-третьих, системообразующим структурным компонентом самоуправленческих институтов гражданского общества выступает его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество, приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и самоорганизации. В соответствии с этим происходит политическая институционализация гражданского общества; оно обретает тенденцию к самоорганизации с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самоорганизации, что подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений. Важное место в конституционном механизме политической институционализации гражданского общества принадлежит системе местного самоуправления, выступающей институционным средством реализации гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление, с одной стороны, результат и> с другой — институциональное средство развития гражданского общества во всех его основных характеристиках. Очевидно, что синхронизация всех форм осуществления местной власти в системе единой российской государственности, предполагающая недопустимость противопоставления местного самоуправления и государственной власти, не исключает необходимости учета специфики местного самоуправления не только как одной из форм публично-властной деятельности, но и гражданского института самоорганизации населения. В этом плане институты местного самоуправления являются одновременно муниципальными институтами гражданского общества. Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни утверждение реальной демократии по месту жительства граждан. Сама природа органов местного самоуправления, с одной стороны, объясняется производностью и тесной связью с государством, с другой — внутренней потребностью во взаимодействии с гражданским обществом^[3].

Во многом, но аналогии с гражданским обществом в целом, к системе местного самоуправления — с точки зрения его социально-политических и экономических характеристик — относятся институты: а) экономической; б) социальной; в) общественнополитической самоорганизации населения по месту жительства. Это позволяет объединить в рамках данных групп внешне разнородные, но объединенные единым материальным содержанием институты, например, территориальных основ местного самоуправления; формирования (учреждения) муниципального образования; муниципальной собственности, финансово-экономических основ местного самоуправления; территориального общественного самоуправления и т. д.

В структуру гражданского общества, кроме того, входят институты организации муниципальной власти (институты муниципального народного представительства; институт главы муниципального образования, исполнительных органов местного самоуправления; институт муниципальной службы и др.), а также включаются институты взаимоотношений человека с муниципальной властью, что соответствует таким институтам правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, как, например, институт индивидуальных и коллективных прав на осуществление местного самоуправления, муниципальных избирательных прав, муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина и т. д.

И наконец, в структуру гражданского общества включаются муниципальные институты гарантирования и ответственности местного самоуправления: государственного обеспечения соразмерности материально-финансовых ресурсов местного самоуправления возложенным на него полномочиям; государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению; судебной защиты местного самоуправления; ответственности местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами; административного контроля и прокурорского надзора за местным самоуправлением и т. д.

Вместе с тем институционные начала гражданского общества присутствуют в местном самоуправлении лишь в той мере, в какой оно является воплощением достигнутого уровня самоорганизации населения по месту жительства. В других своих конституционных характеристиках местное самоуправление проявляется, прежде всего, посредством публично-властных отношений. Это важно, в том числе и для понимания местного самоуправления в соотношении с правовым положением личности, индивидуальными и коллективными правами и свободами.

• [1] Термин, означающий процесс огосударствления, повышенное значениегосударства в обществе.
• [2] В частности, как легальный термин понятие гражданского обществополучило закрепление в Федеральных законах от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ"О некоммерческих организациях" (ч. 2.1 ст. 2, ч. 2 ст. 31.1); от 31 мая 2002 г.№ 273-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3); от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» (ч. 1.1 ст. 3); от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате О
• [3] См.: Тимофеев Н. С. Проблемы участия местного самоуправления и гражданского общества в системе российского этатизма // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10.