Структура понятия «муниципальное управление»

Анализ базовых нормативных правовых актов местного самоуправления позволяет отметить следующее. Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. и ратифицированная Россией в 1998 г., дает определение местного самоуправления (ст. 3), но понятие «муниципальное управление» в этом документе отсутствует. Пет его и в Конституции РФ. Закон № 131-ФЗ дает определение местного самоуправления (ч. 2 ст. 1), термин «муниципальное управление» в Законе не используется, но указывается (ч. 2 ст. 2) следующее: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова „местный“ и „муниципальный“ и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Именно на этом основании некоторые авторы и источники одинаково трактуют «местное самоуправление» и «муниципальное управление».

Большинство исследователей отмечают, что термины «местное самоуправление» и «муниципальное управление» действительно близки, но не идентичны. Раскрытие понятия «муниципальное управление» требует толкования его составных частей. Муниципальное управление ассоциируется со словом муниципалитет. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю. То есть самоуправление — это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач^[1]. Появление термина «муниципалитет» (от лат. municipium — город с правом самоуправления) относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В муниципальном праве европейских государств термином «муниципалитет» обозначается единица социально-территориальной структуры общества, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления^[2].

Таким образом, употребление термина «муниципальное управление» в узком смысле слова представляется как управление городом на принципах самоуправления. В связи с этим логично заключить, что термины «городское (муниципальное) управление», «местное самоуправление» и «местное управление» тождественны, если речь идет об управлении городом в государствах с англосаксонской моделью, для которой характерна автономность местного самоуправления. Примечательно, что в законодательстве США и Великобритании термин «самоуправление» не употребляется, а вместо него используется термин «местное управление» для обозначения деятельности органов муниципальных образований.

Вместе с тем в государствах с континентальной моделью «городское (муниципальное) управление» представляется более объемным понятием относительно «местного самоуправления», включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и непосредственно представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Как уже отмечалось, организация местного самоуправления в Российской Федерации исходит из приоритета общепризнанных принципов и норм международного права в сфере местного самоуправления, нашедших свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления, основные положения которой исходят из общественной теории самоуправления. Сам термин «муниципальное управление» указывает на управленческую сущность. Если речь идет об управлении, то под ним понимается целенаправленное воздействие управляющей подсистемы на управляемую подсистему. Когда речь идет о самоуправлении, то происходит совпадение объекта и субъекта управления и превращение местного сообщества из участника управления в его первичный субъект. В отличие от местного самоуправления, где местное сообщество выступает и как субъект, и как объект управления в одном лице, в муниципальном управлении субъектом управления являются органы местного самоуправления, а объектом — муниципальное образование, включая местное сообщество. Исходя из этого, понятие «местное самоуправление» шире понятия «муниципальное управление».

Объясним эту позицию следующим образом. Согласно Конституции РФ местное самоуправление в нашей стране осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы в границах соответствующих муниципальных образований составляют единую систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. В Гражданском кодексе РФ установлено, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального образования возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ, ни в Гражданском кодексе РФ не предусмотрено. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования и представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения. Его место и роль определяются следующими характеристиками:

• • муниципальное управление — определенный вид деятельности, имеющий свои функции и компетенцию по осуществлению местного самоуправления;
• • муниципальное управление — деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы местного самоуправления;
• • муниципальное управление — в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования.

Таким образом, местное самоуправление — сложная категория. Термин «местное управление» в России применительно к управлению муниципальными образованиями используется в одном значении с термином «местное самоуправление». Местное самоуправление рассматривается как одна из разновидностей власти, осуществляемой населением на местном уровне в определенных формах. В системе местного самоуправления имеются два субъекта управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества. Одной из форм реализации местного самоуправления является муниципальное управление, характерная особенность которого в том, что оно осуществляется на местном уровне специально созданными исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Если же речь идет о внутригородских муниципальных образованиях в городах федерального значения, то «местное управление» предстает более объемным понятием, включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и органы местного самоуправления. Например, управление районом г. Москвы — это местное управление, представляющее собой сочетание административного (государственного) управления и местного самоуправления.

Таким образом, иод муниципальным управлением будем понимать деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в соответствии с установленной законами компетенцией.

• [1] См.: Бабун, Р. В. Организация местного самоуправления: учеб, пособие. 3-е изд., нере-раб. и дон. М.: КноРус, 2013. С. 17.
• [2] См.: Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента: учебник / С. А. Кирсанов [и др.]. СПб.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008. С. 283.