Проблемы местного самоуправления

Признавая важную роль МСУ, специалисты вместе с тем называют и проблемы, стоящие перед ним. Прежде всего это расхождение теории и практики МСУ: развитие современного государства входит в противоречие с теорией общественного договора, в некоторых американских источниках прямо указывается, что теория свободной общины мертва. Кроме этого, проблемами МСУ являются:

• • востребованность МСУ. Необходимость МСУ для местного населения определяется способностью формирования и артикуляции местных интересов. В современном мире востребованность МСУ прямо зависит от гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи способствуют формированию местных интересов и их последующей артикуляции через группы интересов, общественные организации на территории муниципалитета. Местные интересы, которые затем реализуются через систему МСУ, могут быть отделены от государства. Уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от преобладающего типа политической культуры, уровня развития гражданского общества (числа и качества групп интересов, общественных организаций, групп давления и пр.);
• • эффективность МСУ. В реальной жизни, как говорилось выше, местные интересы артикулированы далеко не всегда. Если же они не формулируются, то рамки МСУ задаются государством, его интересами на местном уровне. Государство нуждается в организации власти на местном уровне, организация регулярная, стабильная, повсеместная, а не та, что отражает местные интересы, которые не могут быть одинаковыми для всей страны, а отличаются от места к месту. Итак, интересы государства и МСУ различаются, отсюда вытекает, что необходим баланс отношений центра и локалитетов (см. раздел I настоящего учебника) для устойчивости ТПС. Это означает выборность (в том или ином виде) и самостоятельность (в том или ином виде) местной власти в решении местных вопросов. Центр определяет (и по необходимости меняет) объем местной компетенции и обеспечивает проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам;
• • непрофессионализм МСУ. Эта проблема связана с противоречием между выборностью и профессионализмом местной власти. МСУ предполагает формирование выборных органов власти и людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. В соответствии с современными представлениями^[1] публичная власть сегодня отделена от общества, что делает ее более эффективной. Власть в демократическом обществе (не говоря уже об авторитарном) — это удел немногих: профессиональных политиков и управленцев. Принятие политических решений является прерогативой узкого круга лиц (менее 5% населения) — конкурирующих элит и лидеров. Население выбирает политическую элиту и доверяет ей определять правила и организовывать управление, а само участвует лишь в выборах, да и то не всегда. Интерес к прямой демократии снижается (конечно и разумеется, речь идет о стабильных обществах, отсутствии кризисов и пр.). На местном уровне появляется бюрократия, работающая в исполнительно-распорядительном органе. Таким образом, осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население даже не выбирает. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс создания отраслевых и функциональных департаментов в исполнительном органе. МСУ может трактоваться сегодня как выборы населением профессиональных политиков и управленцев, наилучшим образом, по мнению населения, способных реализовывать местные интересы. Противоречия связаны и с определением объема полномочий МСУ. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с профессионализмом местной власти, с ее ответственностью, с наличием у нее ресурсов. Это влечет за собой недоверие центральной власти к органам МСУ, что приводит к усилению контроля центра за МСУ. В результате МСУ отвечает и перед избирателями, и перед вышестоящей властью;
• • экономическая самостоятельность МСУ. Мировая практика показывает, что даже местные вопросы муниципалитеты, как правило, не могут решать без государственной помощи: местные сообщества в большинстве случаев невелики, компактны и экономически слабы. Государство

вынуждено либо предоставлять муниципалитетам различный объем полномочий в зависимости от их ресурсной базы, либо обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью.

Зарубежная практика

В мире второй вариант распространен гораздо больше: государства идут на финансирования исторически сложившихся, хотя и слабых и мелких МО, изначально предоставляя им равный статус. Собственные доходы муниципалитетов Италии составляю лишь 15% их доходов; в Японии — чуть более 30%; в Англии и США в структуре доходов преобладают правительственные субсидии. Итак, во всем мире собственных доходов МСУ не хватает для решения местных вопросов, необходима государственная финансовая помощь, отсюда возникает финансовая зависимость МСУ от государства, потеря экономической самостоятельности, что, в свою очередь, ограничивает и политическую автономию.

Все описанные проблемы характерны и для современной России, причем проявляются они в куда более острой форме. Проблема непрофессионализма в нашей стране сегодня сводится к нехватке кадров для органов МСУ: после 2003 г. количество МО почти удвоилось (в 2015 г. работали 22 923 МО^[2], а в 2002 г. было менее 13 тыс.), подготовленных муниципальных кадров для работы в органах МСУ поселений катастрофически не хватает. Отсутствие экономической самостоятельности вместе со слабой ресурсной базой ведет к недостаточному и неэффективному экономическому развитию МО (сил и средств едва хватает на решение местных вопросов), что в свою очередь мешает процессам муниципальной интеграции, поскольку из-за отсутствия развитой инфраструктуры переданные государственные полномочия исполняются не эффективно.

К вышеперечисленным добавляются и чисто российские проблемы: проблема политической автономии, проблема выборов в органы МСУ (проблема демократии), проблема МСУ в городах федерального значения.

Самой главной проблемой, мешающей развитию МСУ в нашей стране, является проблема автономии как экономической, так и политической.

Проблемы самостоятельности МСУ (проблема муниципальной автономии) включают.

• 1) экономическую автономию. Для определения, насколько МО самостоятельны в России, рассмотрим характеристику местных финансовых ресурсов (финансовых ресурсов МСУ) и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по следующим группам:
  • • все государственные средства, передаваемые органам МСУ органами государственной власти;
  • • все собственные средства МО;
  • • заемные средства или муниципальный кредит.

Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов МО определяет самостоятельность данного МО: преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного МО от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом, от банков; преимущество второй группы говорит о независимости МО. Самостоятельность местных финансов, таким образом, зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов МСУ данного МО, от доходов их предприятий и организаций.

В 2000 г. доля МСУ в структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации составляла около 22%, а расходных полномочий, финансируемых из местных бюджетов — 30%; в 2001 г. — 17% (в то же время в 2001 г. муниципальные бюджеты несли 32% совокупных расходов). Финансовая зависимость МСУ от государства принимала угрожающий характер.

В 2003 г. осуществляется реформа системы МСУ. Что изменилось? Цифры по местным бюджетам свидетельствуют: за период с начала реформы и до 2017 г. финансовая самостоятельность муниципалитетов не только не повысилась, а ухудшилась по сравнению с дореформенным статусом^[3]. В общем объеме доходов местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов составляет 61,1%, или 2069,0 млрд руб., что свидетельствует о высокой дотационности местных бюджетов России^[4], т. е. о сильной зависимости от федеральных и региональных властей.

Явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов: согласно данным официальной отчетности общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составляет 3386,7 млрд руб., а общий объем расходов составил 3428,9 млрд руб.^[5]

Система межбюджетных отношений позволяла органам государственной власти практически полностью регулировать величины местных финансовых ресурсов МО, поэтому бюджет МО становился сметой доходов и расходов, предоставленной органами государственной власти.

Под собственными доходами МО следует понимать финансовые ресурсы, которые поступают в МО, но не взяты в кредит и не регулируются органами государственной власти.

Доля кредитов, взятых органами МСУ для погашения текущих расходов (главным образом кредиты берутся у коммерческих банков), составила в среднем по России 3%, задолженности же перед другими уровнями бюджетов и естественными монополиями составляли во многих МО от 20 до 40%.

Суммируя вышеизложенное, можно констатировать, что органы МСУ не самостоятельны в решении местных вопросов;

2) политическую автономию. С принятием Федерального закона № 131-ФЗ политическая автономия органов МСУ в России резко ослабла: органы МСУ попали под жесткий контроль федеральных и, главным образом, региональных органов государственной власти, о чем подробно говорилось выше.

Проблема проведения честных, свободных и открытых выборов в органы власти любого уровня, в том числе в органы МСУ, стала очень злободневной в XXI в., после того как в стране исчезла политическая конкуренция, и монополию на власть захватила партия «Единая Россия». Избирательные кампании сопровождаются массовыми нарушениями законодательства, повсеместным злоупотреблением административным ресурсом, использованием грязных избирательных технологий. Хорошей иллюстрацией служат выборы в органы МСУ и региональные легислатуры 2009 г. Ход выборов и их результаты вызвали возмущение и протест всех фракций Государственной Думы, кроме фракции «Единая Россия». Было отказано в регистрации кандидатам от оппозиционных партий, многие из них, даже зарегистрировавшись, были сняты с регистрации и не допущены до голосования. Само голосование сопровождалось вбросом бюллетеней, подделкой итоговых протоколов, недопущением не только наблюдателей, но и избирателей на участки. В Санкт-Петербурге из-за массовых нарушений (сокрытие информации о нахождении избирательных комиссий, неверная нарезка округов, недопущение неугодных членов избирательных комиссий на заседания и др.) все муниципальные выборы, назначенные на этот день, были отменены и перенесены на март 2010 г. Муниципальные выборы в Санкт-Петербурге в 2014 г. и последующих годов подтвердили вышеизложенные факты. Кроме этого, сокращается количество избранных должностных лиц МСУ, в первую очередь, мэров городов и глав местных администраций, которых сегодня все чаще и чаще назначают по контракту.

Вопрос организации МСУ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге^[6] является одним и самых сложных в Российской практике. Проблемами городов федерального значения являются:

• • сохранение единства городского хозяйства (разграничение компетенции между органами власти города, как целого, и органами власти, действующим на внутригородских территориях);
• • наличие двух систем органов власти (региональная власть и МСУ), действующих на одной территории (разграничение компетенции между органами региональной государственной власти и органами МСУ).

Городские власти не были заинтересованы в развитии МСУ, предпочитая сохранять властную вертикаль на территории города как целого. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы, в результате возникла проблема сохранения «единства городского хозяйства» (термин, вошедший в законодательство). Формирование муниципального управления в этих городах отдано на откуп городских властей, вследствие чего получили 111 МО в Санкт-Петербурге и 125 МО в Москве, которые не обладают ни полномочиями по решению местных вопросов, ни ресурсами, ни объектами недвижимости.

Разумеется, проблемы МСУ — это лишь часть общероссийских проблем в процессе транзита. Но ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной самостоятельности и местной демократии и реальностью подчиненности муниципалитетов государственной власти не был столь значителен.

• [1] Даль Р. О демократии. М., 1999.
• [2] URL: http://vvww.gks.ru/dbscripts/munst/.
• [3] URL: http://www.scienceforum.ru/2013/223/3237.
• [4] URL: http://center-yf.ru/data/economy/mestnyy-byudzhet-2017.php.
• [5] Там же.
• [6] В Севастополе вопрос стоит не так остро, поскольку город разделен всегона 10 МО, и, главное, проблемы МСУ в Крыму отходят сегодня на задний план.