Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: 1) перед населением муниципального образования; 2) перед государством; 3) перед физическими и юридическими лицами.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность перед населением и государством за ненадлежащее исполнение публичной власти. При этом можно выделить следующие основания привлечения их к конституционной ответственности:

• — в случае утраты доверия;
• — в случае издания незаконных правовых актов;
• — в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий;
• — в случае неудовлетворительной оценки деятельности.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением — специфический вид ответственности. Единственное основание для привлечения к данному виду ответственности — утрата доверия.

В соответствии с ч. 2 ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З данный термин не использует, однако его анализ показывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления также основывается на утрате доверия к ним жителей муниципального образования.

Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Следует помнить, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П основанием для отзыва депутата нс могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п.

Муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования. При этом следует помнить, что в соответствии с подп, «а» п. 8 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.

В случае выражения недоверия выборному должностному лицу местного самоуправления представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления не менее чем 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указанное решение представительный орган местного самоуправления направляет в территориальную избирательную комиссию муниципального образования.

Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за его отзыв подано более половины числа голосов участников голосования, внесенных в списки участников голосования, и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание выборного должностного лица местного самоуправления. Число граждан, принявших участие в голосовании по отзыву, определяется по тем же правилам, как и при выборах выборного должностного лица местного самоуправления.

Ответственность перед государством предусмотрена в ст. 72−74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З. Данный вид ответственности применяется в следующих случаях:

• 1) при издании органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов;
• 2) при ненадлежащем осуществлении переданных отдельных государственных полномочий;
• 3) при неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования.

Таким образом, в случаях нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования наступает конституционная ответственность — представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо местного самоуправления — отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З.

Основанием начала процедуры применения данного вида ответственности к представительному органу муниципального образования является принятие им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. При этом факт незаконности данного нормативного акта устанавливается судом.

Процедура привлечения к ответственности применяется, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения.

В данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

В отличие от прежнего Закона Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З:

• — увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с 10 дней до трех месяцев;
• — не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
• — не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;
• — требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
• — предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

Меры, предусмотренные ст. 73 данного Закона, носят факультативный, т. е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а лишь обладает правом внести в законодательный орган субъекта РФ закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Правом удалить главу муниципального образования в отставку обладает представительный орган муниципального образования, который может это сделать по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы уведомляются глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), мнение которого учитывается при принятии решения.

Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующсго решения, о чем в этот же день уведомляется глава муниципального образования.

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

• 1) решения или действия (бездействие), повлекшие:
  • — появление просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств более чем на 30% собственных доходов местного бюджета в отчетном финансовом году;
  • — нецелевое расходование бюджетных средств, переданных для осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

Данные факты должны быть установлены в судебном порядке;

• 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения или по осуществлению собственных полномочий либо обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ;
• 3) данная два раза подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования;
• 4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Законодатель впервые установил конкретный вид ответственности за необеспечение исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. В этом случае глава муниципального образования подлежит отставке.

Необходимо отметить, что в настоящее время установлено еще одно основание привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления — их неэффективная деятельность. Критерии эффективности определены перечнем показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденным Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607. Всего зафиксировано 30 показателей. В частности, к ним относятся: удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством дошкольного образования, деятельностью органов местного самоуправления; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; объем жилищного строительства; доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене, и др.

Можно сделать вывод, что определение показателей позволяет оценить эффективность деятельности органов местного самоуправления более объективно.

Низкая эффективность деятельности главы муниципального образования может быть признана по итогам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципалитета.

Рассмотрение поступивших инициатив осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В случае если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с решением об удалении его в отставку.

Ответственность перед физическими и юридическими лицами установлена в ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З и предусматривает возможность привлечения должностных лиц местного самоуправления к гражданскоправовой и уголовной ответственности.

Основанием возникновения гражданско-правовой ответственности является нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений органом или должностным лицом местного самоуправления. Незаконность действий или решений устанавливается судом или арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные юридическому или физическому лицу, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ).

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает особенности привлечения к уголовной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается руководителем следственного органа Следственного комитета РФ, но субъекту РФ (ст. 448 УПК).