Пути совершенствования федеральной гражданской службы

Основной проблемой развития законодательства о гражданской службе является медлительность в разработке и принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Это прежде всего касается норм, направленных на укрепление единства гражданской службы в федеральных и региональных государственных органах. Здесь негативно сказывается:

• o отсутствие единого Сводного реестра государственных гражданских служащих РФ (п. 5 ст. 15 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ч. 4 ст. 43 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
• o отсутствие единого управления гражданской службой на уровне Федерации и на уровне большинства субъектов Федерации;
• o неурегулированность порядка присвоения и сохранения квалификационных классных чинов федеральных и региональных гражданских, а также муниципальных служащих;
• o отсутствие правил поведения, отвечающего статусу гражданского служащего (чиновника);
• o недостаточная мотивация эффективной работы на должностях гражданской службы и низкая оплата труда гражданских служащих;
• o ведомственность в организации федеральной гражданской службы (уровне затрат, профессиональных требований к гражданским служащим, их карьере, конкурсам, аттестации, квалификационным экзаменам).

Конечно, процесс создания единой и надежно функционирующей федеральной государственной службы — дело достаточно сложное и трудоемкое. Оно требует квалифицированной проработки как общей концепции всей системы, так и концепции составляющих се подсистем. Вполне естественно, что в этом деле есть определенные недоработки и упущения.

Гражданские службы федеральных органов по уровню системности можно условно разбить на три группы: удовлетворительно системные, слабосистемные и плохосистемные. В группу удовлетворительно системных можно включить гражданские службы Администрации Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ. В пользу данного вывода говорит то, что они достаточно централизованы и систематизированы. Входящие в них подразделения имеют обычно двойное подчинение — политическому руководству и руководству аппаратов, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью.

В группу слабосистемных можно включить гражданские службы Министерства внутренних дел РФ, Министерства обороны РФ, Министерства экономического развития РФ, Конституционного Суда РФ и др. Наконец, в группу плохо системных, видимо, следует включить гражданские службы большинства федеральных министерств и ведомств, двух федеральных судов — Верховного и Высшего Арбитражного, а также Генеральной прокуратуры РФ. Здесь все подразделения имеют автономный характер, подчиняются только политическому руководству данных органов.

Поэтому одной из первостепенных задач в деле повышения надежности и эффективности гражданских служб значительной части федеральных органов государственной власти является их структурная систематизация. С этой целью необходимо аппараты всех федеральных органов сделать более субординированными, т. е. подчинить каждый единому административному руководству. Только таким образом в них можно создать механизмы двойного подчинения (политическим и административным руководителям), которые проявляют себя на практике как оптимальные. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости данных гражданских служб.

Выводы

• o Федеральная гражданская служба — это профессиональная административная (аппаратная) деятельность гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных государственных органов.
• o Особенности системы федеральной гражданской службы: имеет координационный характер; регулируется нормативными правовыми актами; абсолютное большинство в ней занимают женщины.
• o Аппарат Федерального Собрания может быть охарактеризован как частично централизованный, поскольку в нем имеется два независимых аппарата (на каждую из палат), которые возглавляются своими руководителями. Естественно, в построении этих аппаратов есть своя специфика, связанная непосредственно с функциональной спецификой соответствующих палат Федерального Собрания.
• o Структура федеральной гражданской службы имеет два уровня подсистем — центрально-федеральный и федерально-территориальный. Первый уровень (или центрально-федеральный) образуют государственные службы четырех ветвей федеральной государственной власти. Он возникает под влиянием дифференциации этих четырех властей на определенные федеральные органы. Второй уровень (или федерально-территориальный) образуется в субъектах Федерации, где многие федеральные органы исполнительной и судебной власти создают свои дочерние органы.
• o В центрально-федеральной подсистеме особую значимость по своей роли имеет гражданская служба исполнительной власти: она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом; это единственная ветвь федеральной гражданской службы, в которой просматривается субординационный характер; данная структура гражданской службы более других обеспечена нормативными актами. Здесь имеется три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет гражданская служба Президента РФ. Затем подчиненная ей гражданская служба Правительства РФ. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают гражданские службы федеральных министерств и ведомств (куда входят службы, агентства).
• o Наиболее уязвимым местом гражданской службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы является разобщенность, отсутствие надежной субординации, что снижает ее ответственность за принимаемые решения. Наибольшая несогласованность как раньше, так и теперь просматривается во взаимоотношениях между аппаратами Президента, с одной стороны, и аппаратами Правительства, его министерств и ведомств — с другой. Чтобы преодолеть данный недостаток, необходимо перечисленные три уровня гражданской службы федеральной исполнительной власти сделать единой и достаточно субординированной управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм. И сделать это можно главным образом за счет создания «федерального государственного органа по управлению государственной службой» (п. 5 ст. 19).