Территориальная организация местного самоуправления в российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные принципы территориальной организации местного самоуправления;
• • признаки муниципального образования;

уметь

• • объяснить отличительные особенности муниципальных образований разных типов;
• • давать самостоятельную оценку современному этапу реформирования территориальной организации местного самоуправления;

владеть

• • навыками работы со ст. 10—13 гл. 2 Закона № 131-ФЗ;
• • спецификой типологии муниципальных образований в Российской Федерации.

Ключевые понятия: муниципальное образование, городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, межселенная территория, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование).

Принципы территориальной организации местного самоуправления

Территориальная организации — основа формирования системы местного самоуправления

Территориальная организация — один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления, и в различные периоды существования Российского государства он решался по-разному.

В дореволюционной России высшей единицей административного деления и местного управления являлась губерния. Для них устанавливался преимущественно поселенческий принцип их образования, отдельно регулировались нрава городов, национальных окраин и национальных автономий. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и национальные особенности.

В СССР в основу построения системы местной власти был положен принцип административного вертикального соподчинения. Сложилась система местного государственного управления, при которой все органы власти были проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности — это сельские, поселковые советы, входившие в состав районных советов и подчиненные им. Для городов система административного соподчинения предусматривала три уровня: города районного, областного и республиканского подчинения. В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их нрава и возможности для развития данной территории.

На этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации (1991) организация местного самоуправления осуществлялась на территориях административно-территориальных образований (сельсоветов, поселков, сельских районов, городов, районов в городе и др.), существовавших на тот момент. При этом самоуправление нижнего уровня административно подчинялось самоуправлению верхнего уровня.

Конституция России (ч. 1 ст. 131) определила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. То есть базовым элементом территориальной организации местного самоуправления было провозглашено поселение, где в максимальной степени могут быть учтены местные условия.

Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использовал для обозначения самоуправляемой территории термин «муниципальное образование». Хотя впервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ, однако его содержание, его юридические признаки были установлены именно этим Законом. В ст. 1 Закона № 154-ФЗ муниципальное образование определено как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 2.1.^[1]

Рис. 2.1. Признаки муниципального образования^1.

К муниципальным образованиям были отнесены: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией (район, сельский округ), часть поселения (городской район), иная населенная территория, образованная в соответствии с законами субъектов РФ. Отсылка к «иным населенным территориям» делала проблематичным вовлечение в сферу местного самоуправления малонаселенных северных территорий, межселенных территорий, остающихся вне юрисдикции местных органов власти. Вместе с тем было определено, что все муниципальные образования равноправны. Недостатком такого подхода было то, что органы местного самоуправления миллионного города и сельского поселения с численностью жителей менее тысячи человек получили одинаковый объем функций и полномочий, хотя инфраструктурные, ресурсные, кадровые и иные возможности этих муниципальных образований кардинально различны.

Наряду с этим расплывчатая формулировка муниципального образования в вышеназванном Законе позволила:

• • 43 субъектам РФ внедрить на своих территориях так называемую районную модель, при которой низовой территориальной единицей местного самоуправления стал район, а поселения как муниципальные образования не были предусмотрены вовсе;
• • 16 субъектам РФ принять поселенческую модель, в соответствии с которой муниципальными образованиями стали города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В административных районах были созданы местные органы государственной власти. Особенность этой модели заключалась в наличии в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти — центральной и районной;
• • в 23 субъектах РФ провозгласить внедрение двухуровневой модели, при которой муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов. Однако введение этой модели вызвало многочисленные организационные сбои и конфликты между представителями местных сообществ, бизнеса и региональной власти, а также объективные трудности из-за непроработанного механизма по распределению доходных источников местных бюджетов разных уровней.

В ряде субъектов РФ сосуществовало несколько моделей одновременно: муниципальным образованием мог быть и город, и город вместе с окружающим районом, и административный район, и поселения внутри района.

Тот факт, что в России далеко не все административно-территориальные единицы обладали статусом муниципальных образований, свидетельствовал о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имели социально-экономические признаки, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии. А именно:

• • экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов;
• • особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов;
• • готовность населения самостоятельно и иод свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы;
• • заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта Федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения^[2].

Значительное разнообразие, имеющееся в характере рассредоточенных в пространстве страны поселений, требовало учесть специфические особенности территориальных образований различных видов и уровней и закрепить за ними особый перечень прав и обязательств перед населением. Серьезной проблемой в развитии местного самоуправления в Российской Федерации стало значительное сокращение к 2003 г. численности муниципальных образований, когда их количество с 14,5 тыс. в 1998 г. упало до 11,5 тыс.

• [1] Источник: Система муниципального управления. С. 49.
• [2] См.: Рой О. М. Основы государственного и муниципального управления: учеб, пособие. 5-е изд. СПб.: Питер, 2015. С. 165—166.