Внешняя подотчетность. 
Основы государственного и муниципального управления

Внешняя подотчетность предполагает взаимодействие органов власти с гражданами. Согласно стандартам (регламентам) ОИВ обязаны рассматривать обращения граждан — индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы, но вопросам, касающимся сферы деятельности соответствующего органа, порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Эти обращения поступают в письменной форме, в форме электронных сообщений или в форме личного обращения к должностному лицу во время приема граждан. Обращения граждан могут поступать в ведомство непосредственно или направляться на рассмотрение других органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, используя три вида обращений: предложения, заявления, жалобы.

Предложение представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Законодательно устанавливается письменная форма обращения граждан. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (ст. 4 и 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Обращения граждан, содержащие обжалование решений, действий или бездействия конкретных должностных лиц государственного органа, не могут направляться этим должностным лицам па рассмотрение и для ответа заявителю. Обращения граждан рассматриваются в срок до одного месяца со дня регистрации в государственном органе. При необходимости срок рассмотрения письменного обращения может быть продлен руководителем ведомства или его заместителем, но не более чем на один месяц — с одновременным информированием заявителя и указанием причин продления.

С внедрением интернет-технологий в сферу государственного управления у граждан появилась возможность отправить обращение на электронный адрес в целый ряд государственных органов. Например, с сайта letters.kremlin.ru можно отправить письмо Президенту РФ или в Администрацию Президента РФ. Обращения, направленные в электронном виде через официальный сайт Президента РФ, поступают на рассмотрение в Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. Для того чтобы отправить электронное сообщение, требуется заполнить анкету, указав фамилию, имя и отчество, свой электронный адрес, обозначить свое социальное положение, тематику сообщения, выбрав из предложенного списка, например: конституционный строй, семья, жилье и т. д. На сайте premier.gov.ru предоставляется возможность отправить письмо Председателю Правительства РФ. Список анкетных данных, необходимых для отправки сообщения, несколько шире, чем на сайте Президента РФ. В дополнение к данным о фамилии, имени и отчестве, электронном адресе, социальном положении необходимо также обозначить свой пол, домашний адрес, регион, гражданство и льготный состав (если таковой есть), также необходимо указать, является ли обращение первичным, вторичным или многократным. Подобного рода сообщения, но электронной почте подлежат регистрации, как и стандартные обращения, посылаемые по почте; органы государственной власти обязаны рассмотреть такое обращение и дать на него ответ. Таким образом, возможность отправить электронное обращение заметно упрощает эту процедуру для пользователей Интернета.

Российское законодательство также позволяет гражданам обращаться к руководителям государственных органов и уполномоченным на то лицам на личных приемах. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов (ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Кроме обозначенного взаимодействия граждан и О И В. прописанного в его регламенте, предполагается подотчетность гражданам посредством стандартизации государственных услуг. Стандартизация подразумевает формальное определение качества предоставляемых услуг и возможность их обжалования в случае несоответствия. Такой подход предполагает восприятие гражданина как клиента государства, а также определяет своего рода ответственность государственных органов за предоставление услуг должного качества.

Однако формальное наличие регламента на практике не обеспечивает должного уровня подотчетности. Если быть точнее, то изолированная от других форм подотчетности регламентация нередко способствует бюрократической волоките и снижению эффективности и уровня исполнительной дисциплины сотрудников, что идет вразрез с поставленными задачами при введении административных регламентов в деятельность ОИВ.

Отметим несколько ограничений, которые необходимо учитывать, если полагаться на регламенты как на механизм контроля. Во-первых, важно избежать оппортунистического поведения на стадии составления регламента. Во-вторых, регламенты, создавая для получателей услуг стимулы и возможности сообщать вышестоящим чиновникам о недобросовестном поведении их подчиненных, в то же время не позволяют обнаружить то оппортунистическое поведение чиновников, которое выгодно получателям услуг (или оппортунизм получателей услуг, который становится возможным в случае недостаточно добросовестного выполнения чиновниками своих обязанностей)^[1].

Качественно новые возможности взаимодействия граждан и власти предоставляет Интернет. Он кардинальным образом снизил индивидуальные издержки граждан, предоставив быстрый доступ к необходимой информации, позволив не только высказать свое мнение посредством сети, но и принять участие в коллективном решении возникших проблем в режиме онлайн. Развитие технологий позволяет любому желающему создать свой канал коммуникации по масштабам воздействия сопоставимый с традиционными СМИ.

Примером такого канала является блог в Интернете^[2]. Блоги показали, что способны устанавливать повестку дня и формировать общественное мнение так, как подчас это не удается сделать традиционным СМИ. Для блога характерны высокая оперативность, интерактивность, частая обновляемость и гипертекстуальность. Блоги дают множество ссылок на информацию, чтобы показать наиболее полную картину происходящих событий. Но, прежде всего, блог — это медиасоучастие. То есть каждый может принять участие в создании блога, оставив комментарий на уже поднятую тему в индивидуальном блоге одного автора или инициировав собственную дискуссию в коллективном блоге. Довольно часто определенная тема или какие-то события способствуют созданию специального коллективного блога, посвященного обсуждаемой теме или предназначенного для освещения конкретных событий.

Новые формы общественного объединения, такие как блоги или интернет-проекты, предлагают очень удобную и доступную практически каждому форму участия, порождают чувство сопричастности и повышают информированность граждан о происходящих событиях.

Законодательство РФ предусматривает достаточно разнообразные формы гражданского участия, реальное использование которых зависит от уровня политической культуры граждан и готовности власти сотрудничать с представителями гражданского общества.

Референдум. Последний общероссийский референдум проводился при принятии ныне действующей Конституции РФ 12 декабря 1993 г. С тех пор в России проводились лишь локальные референдумы в регионах и отдельных муниципальных образованиях (по вопросам укрупнения субъектов РФ, изменения границ муниципальных образований и т. д.). Вообще же способность граждан влиять на власть с помощью данной формы участия наглядно показал всесоюзный референдум, состоявшийся в марте 1991 г., на который был вынесен вопрос о необходимости сохранения СССР. За сохранение СССР тогда высказалось абсолютное большинство проголосовавших граждан, однако в том же году СССР прекратил свое существование.

Выборы. Количество выборов в России сокращается, периоды между ними увеличиваются. С 2007 г. выборы в Государственную Думу проходили исключительно по партийным спискам, что в условиях слабой многопартийной системы в России приводило к сосредоточению представительной власти в руках одной партии, тесно связанной с действующей исполнительной властью. Кроме того, были увеличены сроки полномочий депутатов Государственной Думы и Президента РФ с четырех до пяти и шести лет, что, очевидно, не способствовало расширению возможностей граждан влиять на власть. Региональные законодательные собрания избираются сегодня, но смешанной системе (половина, но партийным спискам, половина по одномандатным округам), местные представительные органы в основном формируются на одномандатной основе, но уже есть предложения от властных структур о необходимости их перевода на смешанную систему. Смешанная мажоритарно-пропорциональная система вновь введена для выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

Отзыв выборного лица избирателями. В современных демократиях институт отзыва достаточно редко явление. Конституция РФ, а также Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривают возможность отзыва выборного лица избирателями. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на возможность такой процедуры в отношении депутатов и выборных должностных лиц системы муниципальной власти.

Обращение граждан в органы власти. Как уже отмечалось, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» формально создал систему документооборота, связанного с обращениями населения, но мало изменил содержательную сторону общения граждан с властью. Сегодня гражданин может рассчитывать на получение ответа в течение 30 дней со дня регистрации его обращения в органе власти. Проблема в том, каково содержание этих ответов. В основном это по-прежнему отписки и отсылки. В отчетах министерств и ведомств о работе с обращениями граждан фиксируется количество поступивших обращений, их тематика, а также число направленных ответов. Но удовлетворили ли эти ответы граждан? Эго ключевой вопрос. Информацию на этот счет не дает ни один орган власти, поскольку подобной статистики не ведется.

Помимо перечисленных форм, гражданин может влиять на деятельность органов власти с помощью участия в митингах, пикетированиях, забастовках и прочих публичных мероприятиях, направленных на поддержку либо порицание тех или иных действий власти.

Этот краткий обзор основных форм участия граждан в государственном и муниципальном управлении позволяет сделать вывод о том, что реальные возможности участия на федеральном и региональном уровнях управления невелики. Более благоприятные условия для участия представляет уровень местного самоуправления. Для этого есть очевидные причины. Обеспечить участие граждан в масштабах страны и региона сложно чисто технически ввиду значительного количества населения. Местный уровень находится ближе всего к населению, здесь решаются вопросы, непосредственно связанные с жизнеобеспечением населения, затрагивающие повседневные интересы жителей конкретного муниципального образования.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что крупнейшим системным недостатком современного государственного и муниципального управления в России является принижение уровня местного самоуправления в процессе использования локальных ресурсов. В частности, у органов местного самоуправления ограничены возможности устанавливать собственные налоги и следовательно проводить прозрачную экономическую политику. Например, увод с местного уровня власти ответственности за финансирование общеобразовательной школы не только уменьшает объем ее бюджета, но ликвидирует одну из главных площадок формирования конструктивной гражданской активности населения. «Выращивание демократии» оказывается, таким образом, искусственно заторможенным.

Нетрудно увидеть, что такое развитие событий не только реализует принцип максимального сосредоточения в центре ресурсов и полномочий, но опирается на сложившиеся на местах социальные практики. Значительная часть местных и региональных руководителей привыкла к минимизации своих ресурсов и полномочий, им выгодно все время переводить стрелку ответственности на вышестоящие уровни управления. В свою очередь, субъекты гражданского общества по традиции обращаются сразу «наверх», игнорируя возможности местной власти как заведомо ограниченные. И здесь возникает «плохое равновесие» интересов, очередная институциональная ловушка. Разрушение такого равновесия ожиданий и практик возможно только сверху, через сознательное ограничение центром своей власти и перераспределение ресурсов и фискальных полномочий на нижние этажи системы государственного и муниципального управления.

• [1] См.: Бальсевич А. А., Ксенофонтов К. Подколзина Е. А. «Пределы контроля»: административные регламенты и контроль за действиями чиновников. М.: ГУ-ВШЭ, 2010. С. 15.
• [2] См.: Блог (англ, weblog) — журнал в Сети. Как правило, это регулярно обновляемые записи в хронологической последовательности, которые могут свободно комментироваться пользователями И нтернета.