Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Актуальность темы

исследования.

Проблемы совершенствования судебной защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина в Российской Федерации тесно связаны с проблемами становления и укрепления всех институтов правового государства. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную — реализация одного из важнейших принципов правового государства.

Закрепление в Конституции РФ главы VII — «Судебная власть» — не просто декларация. Это свидетельство юридического признания самостоятельности власти судебной, как гаранта сдержек и противовесов власти в государстве, объявившем себя правовым.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ «.судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства». Обозначение гражданского и административного судопроизводств как цивилистических производств по рассмотрению судами гражданских и административных дел ставит перед правовой наукой актуальные проблемы выработки новых концептуальных подходов к определению сущности, предмета правового регулирования этих видов судопроизводств. Не составляет исключения актуальность правовой конструкции современного понимания гражданско-правовых и административно-правовых исков как процессуальных средств защиты в суде нарушенных частно-правовых, публично-правовых интересов, прав, свобод граждан, правопорядка в обществе. Эти проблемы вплотную поставлены перед юридической наукой как сверх актуальные.

Уже имеется немало научно-теоретических положений, нередко диаметрально противоположного содержания, о сущности гражданского и административного судопроизводств. Требуется выработать определенность в этих вопросах.

Судебная власть призвана обеспечить правовые гарантии прав и свобод каждого. Это вытекает из содержания статьи 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Отмеченные, и многие другие положения Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, определяющие права, свободы граждан и их правовые гарантии, поставили перед юридической наукой новые задачи по научно-теоретической разработке действенных правовых обоснований по совершенствованию имеющихся и формированию новых законодательных решений по реализации задач судебно-правовой реформы в деле реального решения обеспечительных судебных механизмов защиты прав и свобод граждан.

Основные направления судебной реформы находятся на контроле у Президента России В. В. Путина. Созданы институты суда присяжных и мировых судей. С одобрения Президента России Верховный Суд РФ вошёл в Государственную Думу с законодательной инициативой по созданию федеральных административных судов. Идёт подготовка нового Гражданского процессуального кодекса, необходимость которого рассматривается как сверх актуальная. Несмотря на трудности, мы обречены строить цивилизованную юстицию, главная задача которой — обеспечить реальную защиту прав, свобод граждан, всего общества, правопорядка в целом.

Особую актуальность приобретают задачи совершенствования судебной защиты юридических интересов, прав и свобод граждан и других субъектов властеотношений от незаконных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной и исполнительной власти.

Безусловное право судебного оспаривания закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Таким образом, сферой судебных гарантий стали, в первую очередь, конституционные права и свободы граждан, защита их от посягательств со стороны должностных лиц государственного аппарата управления в форме превышения полномочий, обхода законов и властных злоупотреблений1.

Международные конвенции, в том числе и подписанные Россией, содержат положения о защите прав личности от неправомерных действий органов публичной власти. Это Конвенция о получении информации от публичных властей (1986 г.), Об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), Об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.) и др.

Вопросам правовой защиты прав человека и гражданина посвящены как коллективные труды, так и монографические исследования .

Необходимость широкого, комплексного исследования проблем судебной защиты, как одного из важнейших институтов правовой гарантии закреплённых в Конституции прав и свобод граждан отмечается многими исследователями в области конституционного права, важнейших процессуальных отраслей (уголовного, гражданского, арбитражного процессов), а также административного права3.

В связи с изложенным, особую актуальность приобретают проблемы защиты юридических интересов прав и свобод граждан в судах общей юрисдик.

1 Судебная система России. М., 2000. С. 17.

2 Алексеева Л. Б., Жуйков В. В., Лукашук И. И., Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации. М., 1996; Бойцов В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996: Общая теория прав человека /Рук. авт. кол. и отв. ред. д.ю.н. Е.А. ЛукашеваХаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти и др.

3 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. М., 1998; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997; Бойков А. Д. Третья власть в России (Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990;1996гг.). М., 1997; Абросимова Е. Б. Судебная власть. Конституционно-правовые аспекты. Авто-реф. дис.. канд. юрид. наук. М., 1991; Савицкий В. М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998; Чепурнова Н. М. Конституционные основы правосудия в Российской Федерации. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. Саратов, 1994; Савельева Т. А. Судебная власть в гражданском процессе / Под ред. И. М. Зайцева. Саратов, 1997; Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998; Баглай M.B. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. M., 1997; Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1996; Грось Л. О противоречиях в гражданском процессуальном праве //Российская юстиция. 1994. № 1. С. 42−44- Шейнин X. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан //Российская юстиция. 1996. № 8. С. 48−49- Уксусо-ва Е. Дела о защите неопределённого круга лиц //Российская юстиция. 1997. № 11. С. 42−44- Тупиков В. О судебной защите избирательных прав граждан //Российская юстиция. 1998. № 4. С. 20−21- Жилин Г. Защита прав человека в гражданском судопроизводстве //Российская юстиция. 1998. № 1. С. 5−8 и др. ции в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулируемых по действующему Гражданскому процессуальному кодексу подразделом 2 раздела II1.

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, являясь составной частью гражданского судопроизводства, не было обойдено вниманием учёных-процессуалистов. Теорию видов производств в гражданском процессе так или иначе обсуждали, анализировали учёные, независимо от их конкретного научного интереса. Это были как специальные исследования именного этого вида судопроизводства (А.Т. Боннер, В. Н. Колядко, Н. М. Коршунов, В. Т. Квиткин, А. И. Кудряшова, В. В. Скитович, Д. М. Чечот, Б. Н. Юрков и др.), так и исследования в аспекте общих проблем гражданского процесса (Н.А. Арапов., М. А. Гурвич, П. Ф. Елисейкин, И. Жеруолис, А. А. Добровольский, С. А. Иванова, А. Н. Кожухарь, Э. М. Мурадьян, А. А. Мельников, Е. Г. Пушкар, М. К. Треушников, Е. В. Ченцов, В. М. Шерстюк, М. С. Шакарян и дрО.

Действующее гражданское процессуальное законодательство (ГПК РСФСР 1964 г.), несмотря на многочисленные изменения и дополнения, не обеспечивает должного регулирования процессуальных институтов по защите прав, свобод, интересов граждан в сфере публично-правовых отношений. Существующее в структуре ГПК «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» не отвечает потребностям судебной практики по разрешению споров в сфере властеотношений. Появились совершенно новые категории дел: об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании решений налоговых, бюджетных, финансовых, пенсионных, жилищных и иных органов, нарушающих права граждан, изданием незаконных актов, принятием незаконных решений.

Концептуальных работ, посвященных современным проблемам судопро.

1 В дальнейшем термином «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» обозначается производство в соответствии с действующим ГПК РСФСР. Термином: «производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений» обозначается производство в свете проекта ГПК (прим. Автора — Ю.П.). изводства по спорам в сфере властеотношений практически не имеется.

Такое состояние можно объяснить существовавшим долгое время (около 60 лет) неприятием административно-тоталитарной системой широкого судебного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата. Это исходило из постулата о том, что новому обществу, покончившему с «индивидуалистическим государством», не присуще наличие публичных субъективных прав1.

Соответственно отмечалась нецелесообразность разработки процессуальных механизмов защиты этих прав. Так, предложение профессора А.Ф. Клейн-мана о необходимости обсуждения вопросов об административном иске и об административном судопроизводстве, высказанное в 1946 г., было подвергнуто резкой критике. Профессор С. Н. Абрамов, в частности, полагал, что оснований для возникновения споров гражданина с органами власти нет и быть не может, а потому нет необходимости в создании соответствующих органов .

Многочисленные дискуссии в современной науке конституционного права, гражданского процессуального права, административного права и других отраслей о необходимости введения специального процессуального механизма, обеспечивающего процессуальное рассмотрение и разрешение споров, возникающих из публично-правовых отношений, пока не привели к реальному результату.

Степень исследованности проблемы судебного разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений, можно охарактеризовать лишь применительно к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений (Д.М. Чечот, А. Т. Боннер, C. J1. Симонян, С. М. Абрамян и др.). Эти исследования проведены до принятия Конституции РФ 1993 г.

После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. появились работы, посвященные защите избирательных прав и делам об оспаривании норматив.

1 Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское государство и право. 1925. № 4. С. 73−75.

2 Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 11.

3 Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3. С. 8. ных правовых актов1.

Имеющиеся довольно обстоятельные работы административистов (Ю.А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, Н. Г. Салищева, В. В. Скитович, Ю. А. Старилов, В. А. Панова и др.) анализируют современное состояние административной юрисдикции во всём её многообразии, в том числе и в плане предложений о формировании законодательства об административных судах, административном судопроизводстве. Однако самостоятельной и определённой концепции этих правовых конструкций пока не отмечается.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В. М. Жуйков в числе наиболее актуальных, важных проблем гражданского процесса совершенно обоснованно называет «проблемы особенностей производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений"2.

Сказанное подтверждает актуальность научного исследования проблем гражданского, административного судопроизводства и предметов их процессуальной деятельности, а также проблем процессуальной формы и процессуальных средств судебной защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции.

Методология исследования характеризуется использованием общенаучного, исторического, формально-логического, организационно-функционального, сравнительного и других методов.

Анализу подвергнуты монографические работы учёных общего права, публичного, конституционного, административного, избирательного, гражданского, гражданского процессуального, арбитражного процессуального права и других отраслевых наук.

Исследовано законодательство: конституционное, административное,.

1 Киселева Л. А. Судебная защита избирательных прав граждан России. Дис. .канд. юрид. наук. М., 1999; Тупиков В. А. Процессуальные особенности рассмотрения в судах жалоб (заявлений) на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Дис.. канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Носенко М. С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции. Дис.. канд. юрид. наук. М., 2001.

2 Жуйков В. М. Некоторые проблемы гражданского процессуального права и судебная практика // В межвуз. сб.: Государство и право на рубеже веков. М., 2001. С. 204.

Исследовано законодательство: конституционное, административное, гражданское, гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное, избирательное и другие законодательные акты, судебная практика (как опубликованная, так и неопубликованная) по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Изучены и оценены Постановления Конституционного Суда РФ по проблемам судебного контроля за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов, Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Критически оценены законопроектные работы по Гражданскому процессуальному кодексу, Арбитражному процессуальному кодексу, Административному законодательству, как материальному, так и процессуальному, а также проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Теоретической основой исследования явились труды учёных-юристов общей теории государства и права и отраслевых научных направлений в области конституционного, гражданского права, гражданского процессуального права, административного и других отраслей права. Основными источниками для научно-теоретических выводов и предложений явились труды учёных-правоведов: С. С. Алексеева, Т. Е. Абовой, С. Н. Абрамова, С. М. Абрамяна, А. Т. Боннера, М. А. Викут, Н. В. Витрука, А. П. Вершинина, A.M. Васильева, В. М. Горшенева, Р. Е. Гукасяна, М. А. Гурвича, А. А. Добровольского, А. А. Демина, П. Ф. Елисейкина, И. Жеруолиса, Г. А. Жилина, В. М. Жуйкова, Н. Б. Зейдера, И. М. Зайцева, Р. Ф. Каллистратовой, J1.A. Киселевой, А. А. Мельникова, П. Е. Недбайло, М. С. Носенко, Г. Л. Осокиной, И. В. Решетниковой, Н. Г. Салищевой, М. С. Строговича, В. В. Скитовича, C. J1. Симонян, А. Ю. Старилова, Ю. А. Тихомирова, JI.B. Тумановой, М. К. Треушникова, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота, Н. В. Ченцова, П. М. Филиппова, М. С. Шакарян, В. М. Шерстюка, М. Х. Хутыза, Н. Ю. Хаманевой, А. В. Цихоцкого, В. В. Яркова, А. Ю. Якимова и других.

Необходимость обращения к научным источникам различных отраслей права обусловлена многоаспектностью проблем, подлежащих исследованию в нистративного, гражданского, гражданского процессуального права, арбитражного процессуального права и других отраслей, имеющих прямое отношение к исследуемым в работе проблемам.

Научная новизна работы состоит в том, что это первое монографическое комплексное исследование проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, основанное на правоположениях Конституции РФ и других законодательных актов, изданных в развитие этих положений по защите прав, свобод, юридических интересов граждан от неправомерных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.

Выявлены и обозначены новые концептуальные положения сущности гражданского и административного судопроизводств в свете правоположений ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об их самостоятельности.

Впервые дан сравнительный анализ признаков, определяющих сущность административного и гражданско-правового исков и их разграничениеобозначена классификация административных исков и процессуальные средства их разрешенияотмечены общие и специальные особенности действия норм гражданского процессуального права по разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений и внесены предложения в проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ, его раздел 2 подраздела III — «Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений».

Целью исследования является изучение и анализ имеющихся научно-теоретических положений законодательных, законопроектных работ, судебной практики для выявления наиболее важных проблем, требующих научно-теоретического обоснования, внесения предложений по принятию адекватного гражданско-процессуального законодательства по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Проведение этих исследований необходимо для решения следующих задач:

1) выработать научно-теоретические обоснования новой теории цивилистических судопроизводств, определённых в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ (гражданское, административное судопроизводство);

2) определить место судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений в системе гражданского процессуального права и законодательства;

3) обозначить и выявить сущность и основные признаки, характеризующие производство по гражданско-правовым искам и производство по административным искам;

4) обосновать особенности проявления основных институтов гражданского процессуального права в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений;

5) выявить специальные процессуальные средства, которые определяются сущностью правовой природы дел и которые следует применять судам при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений;

6) внести конкретные предложения теоретического, законодательного, прикладного характера по исследуемым в работе общим и специальным проблемам производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

На защиту выносятся основные выводы и положения, отражающие новизну исследования:

1. Анализ современных точек зрения о сущности гражданского судопроизводства, предмете его правового регулирования, а также учет правоположе-ний Конституции РФ позволил автору определить собственное видение этой проблемы. Впервые в современной процессуальной науке сформулировано определение этого судопроизводства:

Гражданское судопроизводство — это конституционный вид судопроизводства, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей и арбитражной юрисдикции в пределах своей компетенции.

Характеризуя сущность этого вида судопроизводства, подчеркивается, что единство предмета судебной деятельности в судах общей и арбитражной юрисдикции не является основанием для ликвидации системы арбитражных судов.

2. Исследование сущности единой гражданской процессуальной формы позволяет сделать вывод о том, что посредством этой формы обеспечивается исключительная функция судебной власти — осуществление правосудия по гражданским делам. Попытки некоторых ученых (В.С.Анохин) обосновать самостоятельность арбитражной процессуальной формы представляются малоубедительными и теоретически несостоятельными, так как, по сути, дублируют основные черты гражданской процессуальной формы.

Единое гражданское судопроизводство, осуществляемое в порядке единой гражданской процессуальной формы, способствует позитивному процессу интеграции судебных систем и приближает теоретически к созданию реальной единой судебной системы. Последняя только провозглашена, но еще не создана (В.В.Ершов).

3. Единство судебной системы с неизбежностью приведет к существенным структурным изменениям законодательства, регулирующего процессуальную деятельность судов общей и арбитражной юрисдикции. В перспективе обосновывается необходимость принятия Гражданского судопроизводственного кодекса.

4. Анализ значительного количества научной литературы по административному праву, а также законопроектных работ по проблеме административного судопроизводства, предмету его правового регулирования, созданию административных судов обнаруживает остроту, противоречивость как обсуждаемых, так и предлагаемых на перспективу вопросов.

Кардинально противоположные точки зрения о месте судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений (предмет данного научного исследования), позволяют сделать вывод о нецелесообразности в ближайшие 10−15 лет исключения этих дел из гражданского судопроизводства и передаче их под юрисдикцию еще не сложившихся административных судов.

Приводятся веские аргументы в подтверждение такого вывода.

5. Исследователь не уходит от решения весьма непростых задач, определенных ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве, и пытается приблизить их решение к сегодняшним правовым реалиям как экономического, так и законодательного характера.

С этой целью сформулированы три основных концептуальных направления, обозначившихся в современной правовой науке по проблеме административного судопроизводства и тесно связанной с ним проблеме определения производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

Приводятся все три концепции. Из их анализа делается следующий вывод: сегодняшнее экономическое состояние и законопроектные работы (проекты ГПК, АПК, ФКЗ «О федеральных административных судах РФ», ФЗ «О судах общей юрисдикции») не позволяют реализовать немедленно идею создания административных судов и передачи в их юрисдикцию дел, возникающих из публично-правовых отношений, рассматриваемых судами общей и арбитражной юрисдикции.

Автор разделяет мнение о недопустимости поспешного создания административных судов, не имея добротной законодательной базы (Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева).

6. Анализ имеющихся научных точек зрения о предмете судебной деятельности по делам, возникающим из отношений «по вертикали» — из власте-отношений (А.Ф.Клейнман, В. Н. Щеглов, Г. Л. Осокина, И. М. Зайцев и др.), и дополнительная их аргументация автором позволяют сделать вывод, что таковым является административный иск, а само судопроизводство по этим делам является исковым.

7. Отмечается неразработанность в юридической науке целостной теории административного иска, его элементов, судопроизводственных форм разрешения. Между тем, изменившееся материальное и процессуальное законодательство ставит на повестку дня эти актуальные вопросы.

Подвергнуты анализу теоретические проблемы административного иска в том объеме, который продиктован сегодняшними задачами определения судопроизводственных форм его разрешения.

С современных позиций впервые формулируется понятие административного иска, определяется предмет судебной защиты, классификационные признаки.

По предмету судебной защиты автор предлагает классифицировать административные иски на три группы:

1) иски по защите публично-правовых интересов;

2) иски по защите субъективных прав и частно-правовых интересов;

3) иски по защите правопорядка.

В зависимости от этой классификации определяются судопроизводственные формы их разрешения.

8. Предлагается административные иски первой и второй групп рассматривать в судах общей и арбитражной юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Для административных исков третьей группы, как исков по делам о привлечении судом лиц (физических, юридических, должностных) к административной ответственности (И.В.Панова), а также исков об оспаривании законности привлечения к административной ответственности и имеющих предметом судебной защиты общественный правопорядок, предлагается создать административные суды и рассматривать их в порядке административного судопроизводства.

В перспективе, при благоприятных экономических условиях и подготовке добротной законодательной базы, не исключается создание целостной административной юстиции.

9. С позиций действующего законодательства формулируется следующее понятие:

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений — это деятельность суда, осуществляемая в порядке гражданского судопроизводства по общим и специальным правилам гражданского процессуального законодательства, направленная на разрешение требования заинтересованного лица о защите юридических интересов, прав, свобод путем проверки законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной (представительной) или исполнительной власти или органов местного самоуправления с целью восстановления нарушенных юридических интересов, прав, свобод граждан и других субъектов в полном объеме".

10. С учетом современных правоположений определяется понятие административного иска в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений:

Административный иск в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений определяется как процессуальное требование заявителя к суду о защите юридических интересов, прав, свобод, нарушенных изданием неправомерного административного акта, принятием решения, совершением неправомерного действия.

Способ защиты нарушенных прав в административно-правовом иске, возникающем из публично-правовых отношений, — проверка законности административного акта, действия (бездействия).

Цель — восстановление нарушенных прав в полном объеме.

11. В производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, весьма своеобразно проявляются отдельные процессуальные институты, принципы гражданского процессуального права.

Эти особенности комплексно исследуются в науке процессуального права впервые и состоят в следующем: всеобщая судебная подведомственность дел по спорам граждан с органами государственной власти и их должностными лицами объясняет необходимость указывать в ГПК РФ перечень дел, подлежащих судебному рассмотрению, исходя из сложности дел и их общественно-политической значимости. Это положение предлагается закрепить законодательнопредметом судебной деятельности по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является разрешение административного иска, возникающего в сфере властеотношенийпредмет судебного разбирательства — проверка законности оспариваемых правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лицпредмет судебной защиты: непосредственно-юридический интерес, опосредовано возможна защита частного правового интереса либо субъективного прававыявлено специфическое проявление принципов диспозитивности, состязательности, судейского руководства процессомнаиболее существенные особенности требуют их законодательного закреплениявнесены соответствующие предложениясудебное доказывание и доказательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, также весьма специфичны: отмечена роль судейского руководства по обеспечению полноты судебных доказательств, особенности предмета доказывания и распределению бремени доказывания, предложены законопроектные решенияинститут лиц, участвующих в деле, по исследуемым делам также характеризуется особенностями и явно недостаточным законодательным регулированиемопределена характеристика и предложено законодательное регулирование процессуального положения лиц, имеющих в деле юридический интересанализ теоретических положений сущности судебных решений по исследуемым делам, а также судебной практики позволил обосновать необходимость законодательного регулирования содержания мотивировочной, резолютивной части, порядка наступления правовых последствий и исполнения этих решенийвсесторонне дан анализ научно-теоретических, законодательных положений и предложены решения соответственно современным потребностям судебной практики по делам:

— об оспаривании нормативных правовых актов;

— о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

— об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся выводы, предложения, понятийные характеристики отдельных существенных положений могут быть использованы для дальнейших научных разработок, в работе по принятию нового процессуального законодательства, регулирующего судопроизводственную деятельность по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых и иных административно-правовых отношений, в порядке гражданского, арбитражного, административного судопроизводства. Работа может быть полезным источником для преподавателей, аспирантов, студентов в их научно-педагогической, методической, преподавательской деятельности.

Диссертационное исследование содержит также позитивный материал законодательства и судебной практики как в целом по делам, возникающим из публично-правовых отношений, так и по наиболее сложным делам этого судопроизводства. Эти научно-теоретические положения могут быть использованы для преподавания соответствующих тем по гражданскому процессуальному праву.

Содержащийся в работе научно-практический анализ действующего материального и процессуального законодательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть использован в правоприменительной практике судьями, прокурорами, адвокатами.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре гражданского процесса Кубанского государственного аграрного университета, где проведено ее обсуждение. Автором разработана программа и читается спецкурс для студентов всех форм обучения: «Проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений».

Основные проблемы, выводы, предложения по исследуемым вопросам изложены в научных статьях, опубликованных в центральной юридической печати, межвузовских научных сборниках всероссийского, межрегионального и регионального уровней, а также в монографии «Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции» (Краснодар, 2001; 18 пл.). Эта работа направлена во все суды Краснодарского края и используется судьями в их правоприменительной деятельности.

Результаты научных исследований изложены в выступлениях автора на научных конференциях различного уровня: на двух международных конференциях (Саратов, 1998 г.- Краснодар, 1998 г.), шести Всероссийских конференциях (Москва, 1997 г., Екатеринбург, 1998 г., Москва, 2000 г., Москва, февраль 2001 г., Москва, ноябрь 2001 г., Саратов, декабрь 2001 г.), семи региональных конференциях (Тверь, 2000 г., Сочи, 1999 г., Краснодар: 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 гг.) и др.

Проблемные вопросы судопроизводства исследуемых дел обсуждались на занятиях с практическими работниками — судьями краевого и районного звена Краснодарского края.

Проведенные исследования теоретических проблем судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, позволили выявить нерешенность многих вопросов научной теории, касающихся современного гражданского и административного судопроизводстватеории административ ного иска, судопроизводственных форм его разрешениясоздания администра тивной юстиции. Выяснение отмеченных проблем и поиск путей их разрешения необходи мо решать комплексно учеными общей теории права, конституционного, адми нистративного, гражданского, гражданского процессуального права и других отраслей. Такая задача продиктована сложившимся реальным положением. Суть его в том, что всеобщая судебная подведомственность судам споров в сфере властеотношений не обеспечивается адекватным процессуальным регулирова нием. Изучение проблем административного судопроизводства, нового матери ально-правового законодательства и законопроектных работ (проект ГПК РФ, проект ФКЗ «О федеральных административных судах РФ», проект АПК) об наруживают их несогласованность, а порой противоречивость по вопросам су дебной подведомственности дел, возникающих из публично-правовых и иных административно-правовых отношений, подсудности и другим. В процессуальных законах (ГПК, АПК) остается без должного регулиро вания процессуальный порядок рассмотрения и разрешения исследуемых дел. Этому, конечно, есть объяснения объективного характера. Несмотря на давность постановки проблемы административного иска, в правовой и политической доктрине всего доперестроечного периода не допус калось значительного расширения судебного рассмотрения правовых конфлик тов между государством в лице его органов и должностных лиц и рядовыми гражданами, которые были ограничены в праве на судебную защиту своих юридических интересов, прав и свобод от неправомерных действий, решений органов власти. В этих условиях теория административного иска развиваться не могла. В настоящее время, как представляется, тормозом, барьером для развития теории административного иска является устоявшееся (и совершенно оправда но) теоретическое обоснование постулата об иске, исковом производстве, кото рое возможно только по делам, в которых разрешается гражданско-правовой спор между равноправными субъектами спорных гражданско-правовых отно шений. Вся процессуальная наука об иске построена на концепции иска как средства судебной защиты субъективных прав по гражданско-правовым спо рам. Иначе на тот период и не могло быть. Дела из административно-правовых отношений имели ограниченный перечень в ГПК и вырабатывать на основе че тырех категорий дел концепцию административного иска вряд ли было целесо образным. Но и тогда были попытки заявить об административном иске, во всяком случае поставить проблему (А.Ф.Клейнман, Н. Б. Зейдер, И. Жеруолис и.

Наиболее последовательную научно-теоретическую позицию об админи стративном иске занимает профессор Г. Л. Осокина. Разделяя концепцию о сущ ности административного иска, как формы защиты нарушенных прав, свобод, правопорядка, полагаю, что административный иск вряд ли может развиваться должным образом в рамках гражданского судопроизводства, сориентированно го как теоретически, так и нормативно на то, что исковое производство «глав ное», а неисковое — «подчиненное». Сегодняшнее состояние общественных от ношений, их нормативное регулирование и, наконец, защита в суде нарушен ных прав не вмещаются в прокрустово ложе гражданско-правового иска, а не редко «привязка» к исковому традиционному судопроизводству дел, возни кающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, просто искажает их сущность. Так, авторы, исследовавшие отдельные категории дел из административно-правовых отношений без какого-либо обоснования, указывали, что эти дела искового производства механически переносили принципы, институты, свойст венные только гражданско-правовым искам (диспозитивность, истец и ответ чик, равная обязанность по доказыванию и т. п.) (С.Л.Симонян, М. Абрамян, Л. А. Киселева, В. А. Тупиков и др.).Перед правовой наукой поставлена непростая задача: выработать доброт ную научную теорию административного иска и судопроизводственной формы его разрешения — административного судопроизводства. Тогда вопрос о созда нии административных судов будет своевременным и уместным. Состояние теории отмеченных проблем определения административного иска и административного судопроизводства, по мнению автора, таково, что не позволяет безболезненно и без ущерба для правосудия изъять положения про цессуального законодательства о производстве по делам, возникаюш-им из ад министративно-правовых (публично-правовых по терминологии Проекта ГПК) отношений и перенести на совершенно еще не подготовленную правовую поч ву. Представляется гораздо целесообразнее в настоящее время заложить ос нову административного судопроизводства в том виде, который разделяют, а во многом даже инициируют (И.Панова), административисты. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, пока оставить в сфере регулирования ГПК и АПК, но при этом необходимо значительно дополнить этот подраздел Ш раздела 2 проекта ГПК и соответст вующие разделы проекта АПК. Автор будет считать данное исследование своим скромным вкладом в разработку теоретических обоснований расширения процессуального регули рования рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений. С этой целью в работе дана качественная характеристика общих положе ний этого судопроизводства. Сравнительный анализ общего и специального в отдельных институтах и принципах, их качественная характеристика позволяют отметить, что особен ности их проявления в производстве по делам, возникающим из публично правовых отношений, настолько специфичны, что требуют во многих случаях их специального законодательного закрепления. К числу наиболее значительных можно отнести следующие. Форму обращения в суд по этим делам следует закрепить — заявление. Представляется целесообразным предусмотреть в новом ГПК РФ основ ные реквизиты заявлений по отдельным категориям дел, возникающим из пуб лично-правовых отношений. Специфическое проявление принципов состязательности и судейского руководства процессом требует законодательного закрепления активного су дейского руководства по обеспечению полноты доказательств по делу. Реализация принципа диспозитивности весьма специфична по исследуе мым делам. Поэтому представляется целесообразным расширить положения процессуального законодательства о праве обращения в суд по таким делам как оспаривание нормативного правового акта или по делам о защите избиратель ных прав любому лицу, прокурору, которым стало известно о нарушении прав многочисленного числа лиц, объединенных общим юридическим интересом. Характер спорных властеотношений, являющихся предметом судебного разбирательства, не может допускать отказа заявителя от предъявленного тре бования либо заключения мирового соглашения. Суд, в интересах законности, обязан проверить правовой акт, решение, действие органа государственной власти, оспариваемые в суде, в полном объеме. Такое же требование о проверке судебного решения по делам из публично-правовых отношений в полном объе ме должно распространяться на пересмотр в кассационной и надзорной инстан циях. Сложным правовым составом характеризуется предмет доказывания по исследуемым делам. Так, по делам об оспаривании нормативных правовых ак тов суд устанавливает только правовые факты и не устанавливает фактические обстоятельства дела. По этим же делам в качестве основного и, пожалуй, единственного средства доказывания допускаются письменные доказательства. Это правило допустимости доказательств по делам об оспаривании нормативных правовых актов следовало бы закрепить в новом ГПК РФ. Политическое значение имеет законность проведения выборов, активные и пассивные права избирателей и участников референдумов. Анализ законода тельства и судебной практики свидетельствует о пробелах, как материального, так и процессуального законодательства. Принимаются и в основном удовлетворяются практически любые заявле ния о нарушении избирательных прав. Однако не всякое нарушение должно быть основанием для удовлетворения требований заявителей. Следует предусмотреть в законе основополагающие критерии существен ности нарушений, их достоверности и возможности повлиять на свободу воле изъявления избирателей. Только при доказанности совокупности отмеченных фактов и обстоятельств суд вправе удовлетворить требования заявителя о на рушении избирательного законодательства. В действующем материальном из бирательном законодательстве эти положения неконкретны, а процессуальное законодательство в гл. 23 ГПК (в редакции ФЗ от 7 августа 2000 г.) вообще не акцентирует внимание на фактах существенности, достоверности обстоя тельств, повлиявших или способных повлиять на волеизъявление избирателей. Не менее проблемным представляется определение предмета доказыва ния по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов госу дарственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Действующая гл. 24 ГПК в ст. 239 лишь перечисляет действия, ко торые могут быть обжалованы в суд. Вопреки положению ч. 2 ст. 46 Конституции РФ об обжаловании в суд бездействия органов государственной власти и их должностных лиц, процессу альный закон не содержит такой правовой состав нарушения прав, свобод, ох раняемых законом интересов как бездействие. Между тем, в реальной действи тельности бездействием чиновников наносится существенный вред (моральный и материальный) правам и свободам граждан. Бездействие — это несовершение определенных компетенцией органа го сударственной власти или должностного лица по отношению к заявителю, юридически значимых действий и тем самым нарушающих или создающих по меху в реализации прав и охраняемых законом интересов заявителя. Отмеченные и другие правовые факты и обстоятельства, не закрепленные ни в материальном, ни в процессуальном законодательстве как юридически значимые, составляющие предмет доказывания по делу, пагубно влияют на принцип законности при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений. Состав лиц, имеющих в деле юридический интерес по исследуемым де лам, весьма отличается от дел по разрешению гражданско-правовых споров. Делается вывод о недоработке проекта ГПК РФ, не предусмотревшего со став лиц, участвующих в деле, в производстве из публично-правовых отноше ний. Основными субъектами спора по этим делам должны быть: заявитель.

(заявители) и заинтересованное лицо (заинтересованные лица). Это вытекает из сущности правовой природы этих дел: это публично-правовые споры, здесь нет сторон (истца и ответчика), на равных отстаивающих перед судом свои субъек тивные, частно-правовые интересы. Особенность участия прокурора по этим делам также должна определять ся их публично-правовым характером. Нередко дела об оспаривании норматив ных правовых актов, по защите избирательных прав, оспаривании решений высших должностных лиц государства, субъектов РФ имеют значительный об щественно-политический резонанс в стране или регионе, и вопросы законности при разрешении таких деле нередко становятся мерилом политической ста бильности. Не учитывать такие ситуации нельзя. В этой связи представляется целесообразным предусмотреть в подразде ле 3 раздела П проекта ГПК участие прокурора по особо сложным и политиче ски, социально значимым делам, возникающим из публично-правовых отноше ний. Прокурор, как специалист в области права, окажет суду существенную помощь при разбирательстве этих дел. Весьма важным институтом реальной защиты нарушенных прав является институт судебного решения, свойства его законной силы. По делам исследуемой категории сущность, содержание, законная сила решения имеют также существенные особенности. Как показывает анализ про екта Гражданского процессуального кодекса, его положения относительно су дебных решений по этим делам представлены весьма скромно. Много неясного в определении пределов законной силы судебного реше ния по контролю за законностью принимаемых нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти (законодательной, ис полнительной), органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Принцип разделения властей требует от судебной власти постановления таких решений, которые по своей правовой направленности не подрывали бы самостоятельность двух других ветвей: законодательной и исполнительной. Для рассмотрения споров, возникающих из властеотношений, требуется специализация судей. Для оценки законности действий, решений двух других ветвей государственной власти судьям необходима специальная, углубленная подготовка по теории права, конституционному, избирательному, администра тивному, бюджетному, налоговому, финансовому и другим отраслям права. Постановленное по делу решение только тогда становится актом судеб ной защиты, когда оно исполнено. В противном случае оно остается лишь дек ларацией, процессуальным документом. В процессуальном законодательстве, регулирующем институт судебных решений по делам исследуемой категории, имеются нормы, предусматриваю щие исполнение решений по некоторым делам (ст.ст. 235, 239^ ГПК). Однако по своей практической направленности они далеки от совершенства. Полагаю, этих декларативных норм, явно несовершенных, недостаточно для реализации закрепленных в них положений «о полном восстановлении на рушенных прав» либо «об устранении нарушений прав и свобод гражданина в полном объеме». В этой связи еще раз аргументируется необходимость дополнения ФЗ «Об исполнительном производстве» главой: «Исполнение решений по делам, возникающим из публично-правовых и иных административных правоотноше ний». Поскольку каждая категория дел, возникающих из публично-правовых отношений, имеет свои особенности, в работе дано их общетеоретическое обоснование. На основе этого предложены законодательные решения процессу ального порядка рассмотрения и разрешения наиболее сложных, имеющих большое распространение в судебной практике и социально значимых дел. Для исследования определены дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов;

2) о защите избирательных прав;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государст венной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Правовая общность отмеченных правовых образований может быть осно ванием для объединения процессуальных институтов'.В связи с многочисленностью дел, возникающих из публично-правовых и иных административных правоотношений, можно в будущем определить не сколько объединений таких процессуальных институтов. Это значительно рас ширит процессуальное законодательство по урегулированию порядка рассмот рения и разрешения споров, возникающих из властеотношений. Полагаю, что этого опасаться не стоит. Чем лучше нормативное регули рование, тем меньше судебное усмотрение. Проведенные в данной работе исследования не претендуют на исчерпы вающий и бесспорный характер. Автор будет считать цель достигнутой, а поставленные задачи выполнен ными, если положения и выводы, содержащиеся в работе, окажут влияние на Шерстюк В. М. Система советского гражданского процессуального права. М., 1989. 105 дальнейшее развитие теории юридической процессуальной науки, как в целом, так и конкретно касающихся проблем теории, законодательства и практики производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Дальнейшая разработка научно-теоретических проблем и законодатель ного регулирования судебной защиты граждан и других субъектов от неправо мерных актов, решений, действий органов государственной власти и их долж ностных лиц послужит решению задач по построению действительно правового государства, действительно гражданского общества в России.