Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления

Актуальность темы

исследования. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и повышение их социально-экономической эффективности не теряют свою актуальность, несмотря на множество исследований по этим проблемам. Это обусловлено многими факторами. Во первых, изменения налогового законодательства, оказывающие непосредственное влияние на межбюджетные отношения и на состояние управления общественными финансами — это процесс, который не имеет своего завершения. Во вторых, постоянно происходят изменения в налоговых потенциалах субъектов Федерации и муниципальных образованиях, а, следовательно, в бюджетной их обеспеченности. В третьих, как методика определения бюджетной обеспеченности отдельных территорий, так и предоставления межбюджетных трансфертов часто меняются. Есть и другие объективные факторы, которые обусловливают необходимость постоянных исследований системы межбюджетных отношений. Высокий уровень изъятия денежных средств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственной активности, уменьшению потребительских расходов, снижению совокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует падению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьшению реально произведенного валового национального продукта (ВНП), а впоследствии потенциальных доходов самого государства. Установление же низкого уровня изъятия одновременно сокращает бюджетные доходы, сужая тем самым масштабы возможного государственного регулирования в условиях большой разницы в межтерриториальных налоговых потенциалах (сотни раз), а, следовательно, необходимости проведения межбюджетного регулирования в больших масштабах. Поэтому, в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным изменившимся условиям. Особую актуальность межбюджетное регулирование приобретает в связи с реформой местного самоуправления и появлением во многих субъектах Федераций новых муниципальных образований со своими бюджетами. Стала весьма актуальной в этой связи в Российской Федерации проблема не просто централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов, а двуединая проблема оптимизации бюджетных отношений как в решении проблемы разумной централизации бюджетных ресурсов, так и разумной децентрализации расходных полномочий в разных уровнях бюджетной системы.

Степень разработанности проблемы. Научная разработка сущности бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и как центрального звена финансовой проблемы проходила в непосредственной увязке с категорией финансы их функциями и ролью бюджета в воспроизводственном процессе. Отражение такой взаимосвязи финансов и бюджета с воспроизводственным процессом стало теоретической основой межбюджетных отношений. В разработку указанной проблемы большой вклад внесли видные представители советской и российской финансовой науки Э. А. Вознесенский, JI.A. Дробозина, В. М. Родионова, В. Т. Чантладзе, Д. А. Аллахвердян П.С. Никольский, В. К. Сенчагов, М. В. Романовский, О. В. Врублевская, Б. М. Сабанти, Д. С. Моляков и др. Исследованием финансов с позиций методологического подхода связывания данного понятия только с деятельностью государства занимались A.M. Бирман, A.M. Александров, Т.М. То-чильников, Б. М. Сабанти, А. Ю. Казак, группа же исследователей финансы рассматривают как совокупность государственного и частного хозяйства (финансы предприятий и домашних хозяйств). Это В. П. Дьяченко, Б. Г. Болдырев, Д. С. Моляков, В. М. Родионова, М. В. Романовский и др. В условиях реформы финансово-бюджетная проблематика и особенно развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений перешла в практическую плоскость. С начала нового века в сфере межбюджетных отношений произошла столь необходимая переориентация с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий, что явилось поворотным пунктом в формировании российской модели бюджетного федерализма. Активно стали разрабатываться проблемы централизации (децентрализации) доходных источников и расходных полномочий, методические основы определения бюджетной обеспеченности различных территорий и методики выравнивания бюджетной обеспеченности, а также вопросы стимулирования развития налогового потенциала дотационных регионов. Много внимания уделяется вопросам финансового обеспечения делегируемых нижестоящим органам государственных полномочий и софинансированию социально-значимых расходов, большое внимание уделяется расширению налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Большой вклад в разработку этих проблем внесли В. Б. Христенко, В. В. Попов, В. П. Назаров, А. Г. Силуанов, Т. Т. Нестеренко, М. Афанасьев, И. Кривогов, Ю. В. Васильев, А. Г. Игудин, Н. Х. Токаев, JI.JI. Игонина, Т. А. Позднякова, В. В. Шевлоков, З. А. Калов и др. В последние годы начался новый этап развития бюджетного федерализма — укрепление финансовых основ местного самоуправления и повышение роли муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. Большой вклад в комплексную разработку и решение этой проблемы внесли Д. Ю. Завьялов, A.M. Лавров, А. Ю. Пантелеева, А. В. Чернявский, К.С. Вартапе-тов, Е. И. Лебедева, Н. К. Фролова, С. П. Сазонов, А. Т. Шишкин, Р. С. Тюкменев, Л. Е. Тишкина, Л. И. Пронина, А. А. Захарченко. Однако несмотря на множество исследований по проблемам межбюджетных отношений ряд проблем остаются мало исследованными. Так, недостаточно исследованы вопросы взаимосвязи уровня централизации бюджетных ресурсов и территориального распределения налогового потенциала, проблемы сочетания высокого уровня централизации доходных источников с децентрализацией расходных полномочий, т. е. отсутствует методологический подход к проблемам централизации доходных источников и централизации расходных полномочий как к двуединой проблеме, нет единого мнения о функциях бюджета и роли межбюджетных отношений как формы реализации важнейших функций бюджета, недостаточно изучены эффективные формы использования федерального фонда регионального развития и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в выравнивании экономического и налогового потенциала территорий для реализации конечной цели развития межбюджетных отношений «один налог — один бюджет». Недостаточно изучены методологические подходы к использованию существующих методик распределения межбюджетных трансфертов в зависимости от степени развития экономического потенциала, бюджетной инфраструктуры, разбросанности поселений и отсутствия или наличия удорожающих стоимость жизни факторов в различных муниципальных образованиях. Решению этих проблем посвящена данная работа.

Объектом исследования являются взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие в процессе формирования, функционирования и взаимодействия различных звеньев системы межбюджетных отношений.

Предметом исследования являются финансово-бюджетные отношения, возникающие между органами власти разных уровней и соответствующими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Гипотеза исследования. В развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений существует ряд противоречий между целями проводимых реформ и институциональными основами, а также методологическими подходами для их достижения. Не обеспечивается методологическое единство при решении двуединой проблемы централизации бюджетных ресурсов и децентрализации расходных полномочий, недостаточно проработаны институциональные условия использования инвестиционной составляющей межбюджетных отношений для выравнивания экономического и налогового потенциала разных территорий, не устранены некоторые противоречия отдельных норм бюджетного кодекса и основных законодательных и нормативных актов, определяющих развитие системы межбюджетных отношений, нет пока единого подхода к функциям бюджета и оптимизации использования существующих методик предоставления межбюджетных трансфертов. Данная гипотеза легла в основу определения целей и задач, а также содержания, логики и структуры исследования.

Цель исследования. Выявить существующие на современном этапе проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений и определить пути их преодоления.

Для достижения данной цели в работе поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследовать сущность финансов и бюджета, как основного элемента финансовой системы и его функций.

2. Исследовать факторы, обусловливающие уровень централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов и расходных полномочий.

3. Охарактеризовать этапы развития бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) определить их итоги и задачи на перспективу.

4. Проанализировать сущность и состояние существующих фондов федерального бюджета, их целевую функцию и предоставляемые формы межбюджетных трансфертов.

5. Проанализировать состояние межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления и определить основные проблемы реформы межбюджетных отношений на уровне местных бюджетов и пути их преодоления.

6. Выявить современное состояние межбюджетных отношений в РСО-Алания, разработать направления повышения их эффективности.

7. Выработать конкретные предложения по совершенствованию и повышению эффективности системы межбюджетных отношений в различных звеньях бюджетной системы Российской Федерации с выделением роли межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных ученых по теории финансов и ее основного звена бюджета, а также принципы организации системы межбюджетных отношений на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации с учетом зарубежного опыта организации и функционирования системы межбюджетных отношений.

Научные положения, выносимые на защиту.

1. Бюджет как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для перераспределения между различными звеньями бюджетной системы, территориями и муниципальными образованиями обладает воспроизводственной функцией, реализуемой в форме межбюджетных отношений.

2. В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов, с другой стороны дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, при этом в процессе движения средств из регионов в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные возникает временный разрыв, снижающий эффективность использования бюджетных ресурсов.

3. Высокая дифференциация экономического и налогового потенциала в различных регионах России (сотни раз) и предшествующая траектория экономического развития обусловливают высокий уровень централизации доходных источников, а огромная территория и разбросанность городских и сельских поселений — высокую децентрализацию расходных полномочий.

4. Важнейшим инструментом выравнивания межрегиональных различий бюджетной обеспеченности в России может стать совершенствование бюджетного механизма использования инвестиционной составляющей межбюджетных отношений, а именно: выведение мелких инвестиционных объектов из непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) с включением их в федеральный фонд регионального развития с распределением их по соответствующим региональным фондам муниципального развития с сокращением сроков их финансирования и строительства.

5. Для повышения налогово-бюджетной активности регионов и муниципальных образований по расширению налоговой базы и увеличению доходов бюджетов чаще практиковать замену дотаций дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, особенно по тем налогам, администрирование которых наиболее эффективно на региональном и местном уровнях.

6. Для уменьшения бюджетной асимметрии целесообразно введение дифференцированной шкалы налогообложения на доходы физических лиц для отдельных категорий населения с направлением дополнительных сумм из регионов с высоким уровнем бюджетной 'обеспеченности в федеральный бюджет и оставлением этих сумм в бюджетах регионов с низким уровнем бюджетной обеспеченности.

7. Существующие методики предоставления межбюджетных трансфертов обладают различными достоинствами в зависимости от конкретной ситуации в регионе (муниципальном) образовании. Предложенный механизм последовательного чередования применения этих методик будет способствовать реализации их преимуществ и консервации недостатков, что значительно повысит эффективность межбюджетных отношений.

8. Создание межселенных территорий в РСО-Алания будет способствовать упорядочению распределения доходных источников между муниципальными районами и поселенческими муниципальными образованиями и значительному выравниванию бюджетной обеспеченности.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в реализации воспроизводственного подхода к сущности финансово-бюджетных и денежных отношений и организации межбюджетных отношений, рассмотрении централизации (децентрализации) бюджетных ресурсов и расходных полномочий как двуединой проблемы в развитии бюджетного федерализма в России, в определении факторов, требующих централизации доходных источников и децентрализации расходных полномочий, уточнении функционального содержания бюджета и межбюджетных отношений.

Теоретическая значимость исследования состоит в расширении научных и методологических представлений о бюджетных и межбюджетных отношениях как части финансовых отношений, связанных с перераспределительной стадией национального дохода и обеспечивающих выравнивание воспроизводственных возможностей различных территорий.

Практическая значимость исследования состоит в доведении основных научных положений до практических рекомендаций по повышению эффективности межбюджетных отношений, усилению их воспроизводственной функции, возрастанию их роли в выравнивании экономического и налогового потенциала различных территорий путем активизации инвестиционной составляющей.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в пяти научных публикациях общим объемом 2,0 пл. (в том числе авторских 1,8 п.л.) Основные научные положения изложены в рецензируемом ВАК журнале «Известия» КБНЦ РАН (0,8 п.л.).

Структура и объем работы. Диссертация изложена на 125 страницах машинописного текста, содержит 3 главы и 9 параграфов, включает 7 таблиц, 6 рисунков.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — Москва: Издательство «Омега-Л»., 2007 -224с.

2. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 г.» // Финансы. 2006. — № 6.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Т. К. Велби., 2 005 208с.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1 и 2): официальный текст. -М.: «Издательство Элит», 2007., 472с.

5. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — Собрание законодательства РФ.- 2003. — № 4 — статья 3822.

6. Федеральный Закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов) Российской Федерации».- Собрание законодательства 1999.-№ 42-ст. 5005.

7. Федеральный Закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Собрание Законодательства РФ. — 204. — № 34. -ст. 3535.

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.01 № 584 «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. «. Собрание Законодательства РФ.- 2001. — № 34. ст. 3503.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Собрание законодательства РФ.- 2004. — № 22. ст2180.

10. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006;2008 гг. //Финансы. 206. — № 5.

11. Приказ Министра финансов Российской Федерации от 27 августа 2004 г. № 243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

12. Закон РСО-Алания от 15.02. 2006 года № 15-РЗ «Об особенностях реализации Федерального Закона № 131-Ф3 в переходный период на территории РСО-Алания».

13. Закон РСО-Алания от 1 декабря 2003 года № 44-РЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

14. Закон РСО-Алания от 26.02. 2006 года № 16-РЗ «О межбюджетных отношениях в РСО-Алания».

15. Бирман A.M. Очерки советских финансов. Вып. 1 М.: 1968.

16. Александров A.M. Финансы в социалистическом воспроизводстве. М.: 1959.

17. Сабанти Б. М. Теория финансов: Учебное пособие. М.: Менеджер, 1998.

18. Финансы и кредит: Учебник / А. Ю. Казак и др.: Под ред. А. Ю. Казака. Екатеринбург: МП «ПИЛА», 1994.

19. Вопросы теории финансов//Под ред. В. П. Дьяченко. М.: Госфиниздат, 1957.

20. Финансы капитализма: учебник /Под ред. Б. Т. Болдырева М.: 1990.

21. Моляков Д. С. Финансы предприятий отраслевого хозяйства. М.: Финансы и статистика, 1999.

22. Финансы / Под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1995.

23. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. М.: 2001.

24. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, проф. Г. Н. Белоглазовой. М.: Высшее образование, 2006. 575 с.

25. Ковалева Т. М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т. М. Ковалева, С. В. Барулин. 2-е изд. — М.: КНОРУС, 206.-208с.

26. Токаев Н. Х., Сланов А. Э., Цахилов А. Н. Формирование доходной базы местных бюджетов в условиях рынка. Владикавказ: Проект-Пресс, 2000.

27. Шевлоков В. З. Теоретические и практические проблемы развития финансового контроля в России в условиях перехода к рыночной экономике. М.: Финансы, 1998.

28. Финансы: Учебник для вузов. Под ред. проф. М. В. Романовского, проф. О. В. Врублевской, проф. Б. М. Сабанти. М.: Издательство «Перспектива" — Издательство «Юрайт», 2001.-518 с.

29. Финансы: Учебник для вузов. Под ред. Т, Б. Поляка. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2004. — 607 с.

30. Калов З. А. Совершенствование межбюджетных отношений в период трансформации экономики Российской Федерации. Нальчик: Эль-ФА, 2004. -264с.

31. Куцури Г. Н. Финансы и национальная экономика России. Сборник докладов научной сессии. СПб.: СПб, ГУ Экономики и финансов, 2000.

32. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. JI.A. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

33. Финансы / В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко и др.- Под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993.

34. Чантладзе В. Г. Вопросы теории финансов. Тбилиси: Издательство Тбилис ун-та, 1979.

35. Родионова В. М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. М.: Финансы и статистика, 1985.

36. Аллахвердян Д. А. Финансово-кредитная система СССР. М.: Наука, 1982.

37. Никольский П. С. Финансы в системе хозяйственного механизма управления промышленностью. М.: Финансы и статистика, 1982.

38. Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В. К. Сенчагова. М.: Финансы и статистика, 1982.

39. Аллахвердян Д. А. Финансы социалистического государства. М.: СОЦЭКГИЗ, 1961.

40. Вознесенский Э. А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М.: Финансы, 1974.

41. Сабанти Б. М. Модель финансов социалистического государства. Нальчик: Эльбрус, 1989.

42. Игонина JI.JI. Налоговый потенциал в системе финансового выравнивания // Наука Кубани. 2003 № 1.

43. Игонина JI.JI. Муниципальные финансы. Учебное пособие. М.: Экономист, 2003.

44. Позднякова Т. А. Финансы в системе государственного регулирования соц.-эк. Процессов/Под ред. д.э.н. Н. Х. Токаева. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 1998.

45. Позднякова Т. А. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов // Финансы. 1998. — № 8.

46. Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы.- 2006.-№ 7.

47. Лавров A.M. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации//Финансы.- 2004.-№ 9.

48. Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений//Вопросы экономики.-2006.-№ 9.

49. Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990;х и задачи на перспективу // Вопросы экономики.- 2002. № 2.

50. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения: направления совершенст-вования//Финансы.-2004.-№ 6.

51. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения 2007: регионы получат больше денег//Финансы. 2006.-№ 9.

52. Афанасьев М. К., Кривогов И. Модернизация государственных финансов России // Вопросы экономики. 2006. № 9.

53. Шишкин А. Г., Шишкина Е. А. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс//Финансы. 2006. -№ 5.

54. Лебедева Е. И. Совершенствование государственного финансового контроля за налоговыми доходами бюджета//Финансы.-2006.-№ 3.

55. Тишкина Л. Е., Фрыгин А. В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях//Финансы.-2007.-№ 1.

56. Панов О. А. Технология кассового обслуживания местного бюдже-та//Финансы.-2006.-№ 9.

57. Завьялов Д. Ю. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект разграничения расходных полномочий//Финансы.-2006.-№ 10.

58. Тишкина Л. Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов // Фи-нансы.-2006.-№ 9.

59. Чернявский А. В., Вартапетов К. С. Подготовка бюджетов поселений на 2006 год: Проблемы и пути решения. // Финансы.-2005.-№ 7.

60. Завьялов Д. Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений//Финансы.-2007.-№ 3.

61. Сазонов С. П. Завьялов Д.Ю. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления//Финансы.-2006.-№ 4.

62. Попов В. В. Реформа бюджетного федерализма в России: первые ша-ги//Мировая экономика и международные отношения.-2003.-№ 4.

63. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал стра-ны//Вопросы экономики.-2002г.-№ 4.

64. Нестеренко Т. Г. Практика и результаты внедрения изменений в бюджетный процесс//Финансы.-2006.-№ 4.

65. Третнер К. Х. О методике распределения федерального фонлда финансовой поддержки регионов//Финансы.-2004.-№ 9.

66. Шишикин А. Г., Тюкменев Р. С. У каждого поселения бюджет должен быть сбалансирован//Финансы.-2005.-№ 10.

67. Пронина Л. И. Местные финансы: проблемы и пути реше-ния//Финансы.-2006.-№ 12.

68. Токаев Н. Х., Сланов А. Э., Дзагоев А. Р. Концепция совершенствования межбюджетных отношений в Республике Северная Осетия-Алания. Владикавказ: Согу, 2001 г.

69. Чичелев М. Е. Эффект и эффективность в бюджетном процес-се//Финансы.-2007.-№ 1.

70. Третнер К. Х. О среднесрочном бюджетировании по результа-там//Финансы.-2005.-№ 10.