Правовое регулирование усыновления детей — граждан Российской Федерации иностранными гражданами

Актуальность темы

исследования. Усыновление (удочерение) является одной из приоритетных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Последнее время всё популярнее становится практика усыновления (удочерения) российских детей иностранными гражданами. Отношение общественности — российской и зарубежной — к этому явлению довольно неоднозначное. Многие представители власти и обычные граждане высказывают опасения, обеспокоенность по поводу российских сирот, и, надо сказать, небезосновательно. До распада СССР случаи усыновления российских детей иностранными гражданами были очень редки. Эта проблема приобрела особую остроту именно в последние десять лет. И сегодня деятельность по международному усыновлению приобрела очень широкий масштаб.

В соответствии со ст. 124 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ) усыновление детей иностранными гражданами допускается только в тех случаях, когда не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан РФ. В то же время ситуация складывается прямо противоположная: международное усыновление из года в год растет, а усыновление детей российскими гражданами, наоборот, снижается. За последнее время количество детей, усыновленных иностранными гражданами, выросло почти в пять раз, в то время как число детей, усыновленных российскими гражданами, сократилось вдвое.

Данный факт можно объяснить тем, что в сложившейся социально-экономической ситуации (низкие доходы, экономическая нестабильность) количество граждан РФ, желающих взять на воспитание в свои семьи детей, значительно меньше, чем количество детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, над несовершеннолетними детьми может быть установлена опека и попечительство, или они могут быть приняты российскими гражданами в приемную семью.

Безусловно, усыновление иностранными гражданами российских детей призвано решить такую серьезную, в большей степени моральную проблему, как сиротство детей. Однако проконтролировать судьбу усыновленного, покинувшего Россию, практически невозможно. Можно только догадываться, насколько тяжело ребенку адаптироваться в условиях чужой страны. Кроме того, многие иностранные усыновители по истечении некоторого времени по разным причинам возвращают детей, не задумываясь о том, какой психологический удар они наносят ребёнку.

За последнее время 15 детей, усыновленных иностранными гражданами (из них 14 — гражданами США), погибли в результате жестокого обращения с ними приемных родителей.

Следует отметить, что иностранные усыновители для подбора ребенка и представления своих интересов в РФ пользуются услугами соответствующих иностранных организаций, которые должны быть аккредитованы в соответствии с законодательством России.

Теоретически посредническая деятельность по усыновлению детей не допускается. Однако на территории Российской Федерации такая незаконная деятельность в некоторых случаях имеет место. Факты нарушения законодательства Российской Федерации зачастую выявляются в деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации представительствами иностранных организаций, получивших соответствующую аккредитацию.

Вопреки законодательству РФ большинство представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению детей, взимают плату с иностранных граждан, желающих усыновить детей, за оказание посреднических услуг. Многие агентства продолжают свою деятельность на территории РФ по истечении сроков аккредитации.

Кроме того, по данным Национального совета США по усыновлению во всех случаях убийств усыновленных детей — граждан РФ у усыновителей не было официального разрешения на усыновление, то есть дети попадали в американские семьи «нелегально», благодаря активности будущих родителей, организаций и людей, не имеющих официального разрешения на занятия такого рода деятельностью. В этом случае речь идет о независимом усыновлении.

Значительная часть иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению детей, действует с нарушением правовых норм. Некоторые такие организации (агентства) все чаще пренебрегают установленными правилами в области международного усыновления, и таким образом нарушают права ребенка.

Несмотря на законодательное регулирование процесса усыновления, без внимания по-прежнему остаются вопросы привлечения к ответственности иностранных посредников, пассивности органов опеки и попечительства по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, коммерциализация и криминализация усыновления.

В указанных обстоятельствах представляется наиболее острой проблема государственного контроля за соблюдением прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, при усыновлении их иностранными гражданами, так как в настоящее время практически невозможно осуществлять эффективный контроль за положением усыновленных детей и принимать какие-либо меры по устранению нарушений. В то же время российские органы опеки и попечительства не в состоянии контролировать воспитание усыновленных иностранцами российских детей за рубежом, так как юрисдикция РФ заканчивается на границе. Консульские учреждения РФ также не обладают возможностями полноценного контроля за усыновленными детьми, а соблюдение норм и правил страны пребывания ребенка возможно только в пределах консульского округа и в целом малоэффективно.

Таким образом, представляется необходимым устранить имеющиеся проблемы, обеспечить соблюдение и охрану прав детей, путем заключения международных договоров о взаимопомощи по семейным делам, в том числе о международном усыновлении, с государствами, граждане которых усыновляют российских детей, а также об установлении контроля за дальнейшей судьбой этих детей.

При этом заключение Российской Федерацией двусторонних договоров о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления соответствует положениям статьи 21 Конвенции о правах ребенка1., а также Конвенции о защите детей и сотрудничестве в области иностранного усыновления, заключенной в Гааге в 1993 году2.

Изложенные выше обстоятельства предопределили выбор темы исследования, так как теоретическая и практическая проработка проблем правового регулирования усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами является актуальной для науки права и реалий современного общества.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с усыновлением детей — граждан Российской Федерации иностранными гражданами.

Предметом исследования является правовое регулирование порядка усыновления детей — граждан Российской Федерации иностранными гражданами.

Цель работы состоит в комплексном анализе правового регулирования порядка усыновления детей — граждан РФ, оставшихся без попечения родителей, иностранными гражданами, постановке и решении теоретических и практических проблем в рассматриваемой сфере.

Эта цель реализуется путем решения следующих задач:

1. Рассмотреть правовую природу института усыновления в РФ и международного усыновления.

1 Конвенция о правах ребенка, принята 20.11.1989 г., подписана от имени СССР 26.01.1990 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 13.06.1990 г., вступила в силу для СССР 15.09.1990 г// Документ официально не опубликован.

Конвенция о защите детей и сотрудничестве в области иностранного усыновления, заключена 29 мая 1993 в г. Гааге. // Международное частное право. Сборник документов / Сост. К. А. Бекяшев и ГА. Ходаков. — М.: БЕК, 1997.

2. Проанализировать систему нормативно-правовых актов, регулирующих порядок усыновления детей-граждан РФ иностранными гражданами, выявить пробелы действующего законодательства.

3. Исследовать правовое положение сторон усыновления: усыновителейиностранных граждан и усыновляемых детей, являющихся гражданами России.

4. Определить правовое положение иностранных организаций, занимающихся иностранным усыновлением на территории РФ.

5. Исследовать процедуру усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами. Выявить возникающие на различных этапах усыновления проблемы.

6. Рассмотреть порядок постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами.

7. Выявить теоретические и практические проблемы в рассматриваемой сфере и разработать предложения по законодательному совершенствованию и дальнейшему применению данного правового института.

Степень научной разработанности темы. Исследование проблемы усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами показало, что, несмотря на несомненную значимость такого рода исследований, в настоящее время опубликовано небольшое количество работ по проблемам правового регулирования порядка международного усыновления.

Среди трудов, непосредственно посвященных проблемам института усыновления в целом, следует выделить работы таких авторов, как А. Ю. Азизовой, Б. С. Антимонова, М. В. Антокольской, Я. Р. Веберса, Е. М. Ворожейкина, А. Г. Гойхбарга, В. М. Забродиной, О. С. Иоффе, J1.A. Кузьмичевой, С. А. Муратовой, A.M. Нечаевой, А. И. Пергамент, J1.M. Пчелинцевой, В. В. Рязанцева, Г. Ф. Шершеневича и других.

Проблемы усыновления иностранными гражданами рассматривались также в работах О. А. Дюжевой, О. Ю. Косовой, В. В. Кустовой, В. Завражнова, Е. Львовой, В. Паршуткина.

Методологической основой исследования являются совокупность методов научного познания: формально-логического, комплексного, исторического, сравнительно-правового, диалектического, системного анализа, статистического. Исторический метод позволяет проследить становление института усыновления, развитие международного усыновления на разных этапах развития Российского государствапосредством комплексного метода анализируются исследуемые вопросы во всем многообразии их связей и отношенийсравнительно-правовой метод используется при анализе российского и международного законодательства в области усыновлениястатистический метод позволяет использовать большой объем статистических данных по России и зарубежным странам в сфере международного усыновления.

Теоретическую основу исследования составляют научно-теоретические разработки ученых-правоведов. Исследование поставленных задач возможно при изучении литературы по вопросам усыновления вообще и международного усыновления в частности. Положения диссертации соотносятся с мнениями и суждениями известных ученых, специалистов в области усыновления, подкрепляются ссылками на соответствующие нормативно-правовые акты, примеры судебной практики, данные статистики.

Нормативная база исследования. При подготовке диссертационного исследования автор опирался на основные положения Конституции Российской Федерации, международно-правовые акты, действующее семейное, гражданское, гражданско-процессуальное законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в сфере усыновления.

Научная новизна заключается в том, что автором предпринято комплексное исследование института усыновления детей, являющихся гражданами РФ иностранными гражданами, в котором рассмотрены проблемы и коллизии действующего гражданского и семейного законодательства и законодательства, касающегося международного усыновления. Наряду с рекомендациями по совершенствованию действующего гражданского и семейного законодательства, предложено расширить систему нормативно-правовых актов об усыновлении путем принятия федерального закона, четко и в полном объеме регулирующего правовую сторону порядка усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами и дальнейшего контроля за судьбами этих детей. В частности в работе обоснована необходимость введения новых требований к усыновителям — иностранным гражданам, усиления контроля за деятельностью иностранных организаций, занимающимися усыновлением на территории РФ. Автором сформулированы понятия международного усыновления, незаконного усыновления, независимого усыновления.

В результате проведенного исследования были сформулированы положения, выносимые на защиту:

1. В результате проведенного исследования выявлено отсутствие в СК РФ четко определенного термина «международное усыновление». Автором предложено ввести в ст. 165 раздела VII «Применение семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства» СК РФ определение международного усыновления как юридического акта, устанавливаемого в судебном порядке в отношении усыновителя и усыновляемого, являющихся гражданами разных государств, либо производимого в третьей стране, гражданином которой не является ни усыновитель, ни усыновляемый, подпадающего под юрисдикцию двух или более государств.

2. В целях более четкой организации деятельности уполномоченных органов, связанной с международным усыновлением выявлена необходимость разработки и принятия единого Федерального закона «Об усыновлении детейграждан Российской Федерации иностранными гражданами» (см. Приложение № 1), наиболее полно и четко регламентирующего порядок усыновления иностранцами российских детей, содержащего, прежде всего, требования к иностранным усыновителям, неоднократному личному общению усыновителей с усыновляемым, формированию и деятельности органов, занимающихся вопросами усыновления, ужесточения требований к усыновителям и аккредитованным агентствам и последующему контролю за положением детей в семьях усыновителей.

3. Исходя из участившейся практики проведения усыновлений с нарушением российского законодательства, в том числе по порядку подбора иностранными гражданами детей, организации усыновления через коррумпированные органы власти, частных представителей и другими способами, фактически посреднической деятельности в вопросах усыновления выявлена целесообразность введения в ст. 126.1 СК РФ понятия «независимое усыновление», и предложено изложить ст. 126.1 СК РФ следующим образом:

Статья 126.1. Недопустимость посреднической деятельности по усыновлению детей и независимого усыновления.

1. Посредническая деятельность по усыновлению детей, то есть любая деятельность других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей, а также независимое усыновление не допускается.

Под независимым понимается усыновление, осуществляемое усыновителями — иностранными гражданами самостоятельно, без участия аккредитованного в соответствующем порядке агентства, через частных лиц, посредников, адвокатов, и иных неуполномоченных лиц, а также содействие в усыновлении агентств, не продливших срок аккредитации в установленном законом порядке, либо в деятельности которых были выявлены нарушения процедуры усыновления.

2. Не является посреднической деятельностью по усыновлению детей и независимым усыновлением деятельность органов опеки и попечительства и органов исполнительной власти по выполнению возложенных на них обязанностей по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а также деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов или организаций по усыновлению детей, которая осуществляется на территории Российской Федерации в силу международного договора Российской Федерации или на основе принципа взаимности. Органы и организации, указанные в настоящем пункте, не могут преследовать в своей деятельности коммерческие цели.

Порядок деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению детей на территории Российской Федерации и порядок контроля за ее осуществлением устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства иностранных дел Российской Федерации.

3. Обязательное личное участие лиц (лица), желающих усыновить ребенка, в процессе усыновления не лишает их права иметь одновременно своего представителя, права и обязанности которого установлены гражданским и гражданским процессуальным законодательством, а также пользоваться в необходимых случаях услугами переводчика.

4. Ответственность за осуществление посреднической деятельности по усыновлению детей и независимого усыновления устанавливается законодательством Российской Федерации".

4. В связи с участившимися упоминаниями в научной литературе и средствах массовой информации термина «незаконное усыновление», при условии отсутствия такого законодательно закрепленного понятия, диссертантом предложено внести изменения в ст. 124 СК РФ, изложив п. 5 ст. 124 СК РФ в следующей редакции:

Под незаконным усыновлением понимается усыновление, осуществленное с нарушением действующего законодательства Российской Федерации в области усыновления, и (или) законодательства страны усыновителя, либо третьей страны, участвующей в усыновлении.

Ответственность за незаконное усыновление устанавливается законодательством Российской Федерации".

5. Для усиления защиты прав и интересов усыновленных иностранными гражданами российских детей при содействии аккредитованных представительств иностранных организаций, исключения возможности неправомерных действий предложено дополнить п .6 Постановления Правительства РФ от 28.03.2000 № 268 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением» частью второй следующего содержания:

Сотрудники и руководители представительства иностранной организации, которому было отказано в продлении срока аккредитации по причинам, указанным подпунктами 3, 4, 7, 8 пункта 6 настоящего Положения, не могут занимать руководящие должности в других представительствах иностранных организаций на территории Российской Федерации".

6. В целях пресечения практики незаконного и независимого усыновления на территории РФ, исключения случаев насилия над усыновленными детьми, убийства усыновленных детей — граждан РФ, установления международной ответственности за причинение вреда и иные действия усыновителей по отношению к усыновляемым — гражданам РФ, межгосударственного централизованного учета и контроля за жизнью усыновляемых, обоснована необходимость скорейшего присоединения России к Гаагской конвенции 1993 г. о защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления.

7. Для регулирования взаимодействия государственных органов РФ с органами иностранных организаций по усыновлению, возможности более частого проведения проверок жизни и здоровья усыновленных, доказана необходимость заключения международных двусторонних, а в некоторых случаях рамочных соглашений относительно порядка, процедуры, условий и последствий усыновления с государствами, граждане которых усыновляют российских детей.

8. В целях ужесточения контроля за дальнейшей судьбой усыновленных российских детей иностранными усыновителями, порядка постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, усыновленных иностранными гражданами, доказана необходимость увеличения количества отчетов о жизни детей в новой семье с приемными иностранными родителями, и сроки их предоставления.

Данные статистики показывают, что убийства усыновленных российских детей происходили именно в течение полугода после установления усыновления. В связи с этим автором предложено изложить п. 8 Правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.03.2000 № 275, следующим образом:

8. В целях обеспечения своевременной постановки на учет консульскими учреждениями усыновленных детей Министерство образования и науки Российской Федерации каждые 3 месяца направляет им информацию об усыновленных детях.

Консульские учреждения направляют в Министерство образования и науки Российской Федерации списки детей, поставленных на учет в соответствии с настоящими Правилами, отчеты о жизни детей в семьях усыновителей в первый, третий и шестой месяцы после приезда детей в страну, гражданином которой является усыновитель, и постановке на учет в соответствии с настоящими Правилами, а также незамедлительно информируют уполномоченные органы о нарушении прав и законных интересов усыновленного ребенка и неблагополучии в семье усыновителей".

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной и достаточно специфической предметной направленностью рассмотренных в ней вопросов и освещенных проблем. Положения, касающиеся изменения редакций отдельных норм Семейного кодекса РФ, дополнения действующего российского законодательства могут представлять интерес в законотворческой деятельности по совершенствованию законодательства, регулирующего порядок усыновления в РФв правоприменительной деятельности органов опеки и попечительства, иных органов исполнительной власти РФ, уполномоченных в области усыновленияв судебной практике при разрешении дел об установлении усыновления детейграждан РФ иностранными гражданами, либо отмене усыновленияпри разработке учебно-методических материалов, чтении курсов лекций, проведении практических занятий по семейному праву и международному частному праву.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы нашли свое отражение в пяти опубликованных работах автора общим объемом 1,7 п.л., а также изложены в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях.

Результаты диссертационного исследования использовались при преподавании курса «Семейное право» на юридическом факультете Российского государственного гуманитарного университета, разработке учебно-методических пособий.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами, которые поставил перед собой автор. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов и заключения, списка источников и литературы, а также приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В преамбуле Конвенции о правах ребенка отражено, что «ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении».

До середины 90-х годов проблема усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами не была столь актуальной в России, так как случаи иностранных усыновлений были редки.

В настоящее время соблюдение прав ребенка является особо важной социальной проблемой. В условиях увеличения количества детей, оставшихся без попечения родителей, сложной демографической ситуации представляется необходимым обеспечить будущее таких детей только развивая и поддерживая на государственном уровне институт семьи.

В российском обществе идет осознание необходимости установления независимого контроля за процедурами, связанными с той или иной формой защиты прав детей.

Установленный в законодательстве РФ судебный порядок усыновления детей позволяет добиться максимального соблюдения прав и законных интересов усыновляемого ребенка, достижения независимости решения об усыновлении ребенка, либо отказе в усыновлении ребенка судом, чего не мог гарантировать прежний административный порядок усыновления ребенка. Безусловно, для правильного решения суда об усыновлении возникает необходимость строгого соблюдения досудебного порядка усыновления, что не всегда имеет место в практической деятельности органов опеки и попечительства.

По ряду причин за последнее время выявлено большое количество нарушений в сфере усыновления детей — граждан РФ иностранными гражданами:

1. Зачастую нарушается установленный законом принцип приоритета устройства детей — граждан РФ, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан РФ.

2. Фактически не осуществляется государственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти по реализации представленных им полномочий, направленных на защиту прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей.

3. На территории РФ представители различных иностранных организаций осуществляют незаконную посредническую деятельность по выявлению детей, подлежащих усыновлению.

4. Имеют место нарушения в порядке предоставления информации о детях, подлежащих усыновлению иностранными гражданами, например, не истек 3-хмесячный срок с момента постановки ребенка на централизованный учет.

5. Выявлены многочисленные нарушения при оформлении документов, предоставляемых иностранными гражданами, то есть нередко вместо оригинала предоставляются копии заключения о социально-бытовых условиях семьи, медицинских, финансовых и других документов, что вызывает серьезные сомнения в подлинности таких документов. Кроме того, в ряде случаев документы не легализуются посредством проставления апостиля, предоставляется переведенные на русский язык документы, не заверенные надлежащим образом.

6. Во многих случаях при усыновлении разлучаются братья и сестры, а усыновление устанавливается без получения надлежащего согласия на то биологических родителей.

В частности, не всегда суд рассматривает вопросы о том, что действительно со сведениями о ребенке вначале были ознакомлены российские граждане, есть ли у него родственники, и, иногда, даже не исследуется вопрос, состоял ли ребенок на соответствующем учете.

7. Имеют место случаи отказа иностранцев от уже усыновленных детейвыявлен ряд нарушений прав детей — граждан РФ, усыновленных иностранными гражданами.

8. Выявлены случаи, когда компетентные органы страны усыновителей не предоставляют или предоставляют несвоевременно отчеты об условиях жизни и воспитания усыновленных детей в органы управления образованием соответствующих субъектов РФ.

В целях защиты прав й законных интересов усыновляемых детей, представляется необходимым рекомендовать руководителям органов государственного управления, в ведении которых находится контроль за деятельностью органов опеки и попечительства, применять меры по неукоснительному соблюдению законодательства Российской Федерации об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей при оформлении усыновления, при этом руководствоваться принципами приоритета усыновителей из числа российских граждан при решении вопросов, связанных с усыновлением российских детей иностранными гражданами.

Органам опеки и попечительства следует проводить своевременную проверку состояния работы по выявлению и учету детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и принятие мер по защите их прав и интересов.

Кроме того, для обеспечения приоритета усыновления российских детей гражданами РФ государство должно проводить работу по привлечению к усыновлению детей гражданами РФ, стимулировать их, например, организовать работу СМИ по этим направлениям, принять нормативных актов, предоставляющих усыновителям льготы по уплате налогов, оплате жилья, коммунальных услуг, увеличению дотаций и средств материальной помощи.

Исходя из вышеизложенного, в последнее время обострена необходимость совершенствования законодательства по вопросам усыновления иностранными гражданами детей, имеющих российское гражданство, особенно в части, касающейся контроля над условиями жизни российских детей в семьях усыновителей за границей.

Представляется, что принятие во внимание положений, изложенных в настоящем диссертационном исследовании, позволит принять нормы права, должным образом обеспечивающие права и законные интересы детейграждан РФ, как генофонда и будущего Российской Федерации.