Административно-правовые средства предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации

Актуальность исследования. Наличие миграционных потоков является естественным, закономерным процессом развития российского общества. При этом открытость России выступает качеством, приобретенным исключительно в ходе реформ, начавшихся в 1990;х гг., результатом которых стали объективно расширившиеся международные связи Российской Федерации с другими государствами. Это, безусловно, является позитивным процессом, однако он сопровождается появлением на территории России большого числа иностранцев, нелегально проживающих в Российской Федерации.

По разным экспертным оценкам, количество нелегальных мигрантов варьирует от 5 до 10 млн. человек', а ежегодно прибывают на территорию нашей страны до 20 млн". Такой разброс в экспертных оценках численности нелегальных мигрантов на территории Российской Федерации лишний раз доказывает слабо отрегулированную сферу миграционного контроля и учета иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих сегодня в нагпу страну3.

Общая деликтологическая ситуация в области пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и в отдельных ее регионах остается в настоящее время достаточно сложной. Преобразование российского общества на демократических началах, развитие рыночных отношений обусловили резкое увеличение приезда в страну иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не всегда прибывают в Россию с благими намерениями. Ежегодно кривая регистрируемых административных правонарушений иностранных граждан и лиц без гражданства (в

1 См.: Воронина Т. Н., Сандугей А. Н. Профилактика правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства: Лекция. — М.: ВНИИ МВД РФ, 2008. -С. 3.

2 Ромодановский К. О. Об основных приоритетах миграционной политики Российской Федерации и о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере // Миграционное право. — 2006. -№ 1.-С. 6−9.

3 См.: Смирнова Е. С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. — М.: Изд-во «Ольга», 2003. — С. 380. принципе, как и всей преступности в целом) в Российской Федерации ползет вверх. Этот рост четко обозначил общую негативную тенденцию развития криминальных явлений и процессов в новом тысячелетии.

В этих условиях актуальность избранной темы диссертационного исследования не вызывает сомнений, поскольку нахождение на территории нашего государства такого количества иностранных граждан и лиц без гражданства, пренебрегающих нормами российского права, способствует усилению социальной напряженности и, как следствие, дисбалансу в государстве и обществе.

Сложившаяся ситуация говорит о необходимости исследования данных явлений, конкретных причин и условий, им способствующих, а также совершенствования уже существующих и разработки новых административно-правовых средств, влияющих на уровень административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, а также законодательного регулирования данного процесса посвящено значительное количество трудов как отечественных, так и зарубежных ученых.

Процессы развития и проблемные вопросы законодательства, закрепляющего непосредственно сам правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашей страны, а также административную ответственность последних, рассматриваются в исследованиях А. П. Алехина, Т. Н. Ворониной, И. А. Галагана, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлова, JI.B. Лазаревой, О. Ф. Мураметс, Л. И. Поспеловой, Е. С. Смирновой, В. Е. Степенко, М. С. Студеникиной и других авторов4.

4 Алехин А. П. Это должен знать каждый (административные нарушения и борьба с ними). — М.: «Знание», 1971; Воронина Т. Н., Сандугей А. Н. Указ. соч.- Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). — Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1970; Игнатенко В. В. Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения: Проблемы совершенствования Общей части Кодекса об административных правонарушениях: Монография.

Достаточно большое внимание ученые уделяют проблемам выявления полноценного спектра причин и условий, способствующих антиобщественному поведению рассматриваемой категории лиц на территории нашей страны (А.Н. Дерюга, И. И. Карпец, А. С. Ковальчук, В. Н. Кудрявцев, Н.С. Мале-ин, В. И. Ремнев и др.3), вопросам административной ответственности последних (А.Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, Е. В. Грызунова, А. С. Дугенец, А. А. Мишунина, С. О. Харламов и др.6), а также деятельности органов государственного управления в этой области (А.А. Истратов, Ю. Н. Канибер, А.Н. Санду-гей, Ю. Н. Старилов, АЛО. Якимов и др.).

— Иркутск: Изд-во ИГЗА, 1998; Козлов Ю. М. Советское административное право: Пособие для слушателей. — М.: Знание, 1984; Лазарев JI.B., Марышева П. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане. Правовое положение. — М.: Рос. право, 1992; Арбузкин A.M., Му-раметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев: Учеб. пособие. — М.: ВНИИ МВД СССР, 1979; Поспелова Л. И. Об истории административно-деликтного законодательства// История органов внутренних дел России: Сб. науч. трудов. Вып. 5. — М.: ВНИИ МВД РФ, 2002; Смирнова Е. С. Указ. соч.- Степенко В. Е. Административно-правовые проблемы обеспечения охраны государственной границы: Монография.

— СПб.: ВМА им. Н. Г. Кузнецова, 2003; Студеникина М. С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. — 1998. — № 6. .

5 Дерюга А. Н. Административно-деликтные детерминанты: причины, условия, факторы // Вестник Дальневосточного юридического института МВД РФ. — 2002. — № 2 (1) — Карпец И. И. О природе и причинах преступности в СССР // CoBeicicoe государство и право.

— 1966. — № 4- Ковальчук А. С. Причины и условия совершения административных правонарушений в сфере охраны общественного порядка // Вестник Дальневосточного юридического института МВД РФ. — 2001. — № 1- Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. -М.: Наука, 1976; Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность.

— М.: Юрид. лит., 1985; Ремнев В. И. Актуальные вопросы административной деликтоло-гии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии: Сб. науч. трудов. — Киев: КВШ МВД СССР, 1984.

6 Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. — 2-е изд., персраб. и доп.

— М.: Статус, 2004; Бахрах Д. Н. Принуждение и ответственность по административному праву: Учеб. пособие. — Екатеринбург: Юриспруденция, 1999; Грызунова Е. В. Правонарушение: юридический состав и его особенности (применительно к различным видам правонарушений): Учеб. пособие / Под ред. М. И. Байтина. — Саратов: СГАП, 2002; Дугенец А. С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь. — 2007. — № 18- Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: Учеб. пособие / Под общ. ред. проф. А. П. Сунцова. — Тюмень: Тюменская областная ДумаТГУ, 2004; Харламов С. О. Ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение правил пребывания в Российской Федерации: Лекция. — М.: МА МВД РФ, 2002.

7 Истратов А. А. Компетенция органов внутренних дел в сфере обеспечения режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства // Следователь. — 2004. — № 11- Канибер Ю. Н., Катаева О. В. Административная деятельность ОВД

Проблемные вопросы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства непосредственно на территории Дальнего Востока России раскрываются в работах таких авторов, как В. Н. Антонов, Д. А. Бочаров, А. А. Грешных, P.M. Кашапов, Е. Н. Лихолет, Г. Ф. Маслов, И. А. Полянский 8.

Юридическую природу административно-правовых средств как наиболее действенных способов административно-правового воздействия на те или иные явления правовой действительности, а также возможность применения их на практике в различных сферах жизнедеятельности раскрывают в своих трудах С. С. Алексеев, А. С. Дугенец, А. В. Жуйков, Б. П. Кондратов, А. П. Лончаков, М.И. Никулин9. по обеспечению миграционной политики в приграничном регионе: Учеб. пособие. — М.: ЦОКР МВД России, 2007; Сандугей А.1Г. Предупреждение органами внутренних дел правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства: Учеб., пособие. — М.: ВНИИ МВД РФ, 2004; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — М.: Норма, 2002; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. — М.: Проспект, 1999.

8 Антонов В. Н., Полукаров Н. А. Проблемы, связанные с преступностью иностранных граждан и преступными проявлениями в отношении иностранных граждан в Дальневосточном регионе // Проблемы совершенствования правоохранительных отношений в условиях формирования свободной экономической зоны: Сб. науч. трудов. — Владивосток: ХВШ МВД РФ, 1994; Бочаров Д. А. Организация контроля органами внутренних дел Хабаровского края за режимом пребывания иностранных граждан II Деятельность органов внугренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей: Мат. международ, семинара (14 — 18 марта 2004 г.). — Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2004; Грешных А. А. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). — Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2000; Кашапов P.M. Проблемы, связанные с пребыванием иностранных граждан на территории Хабаровского края, и пути их решения // Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностейЛихолет Е. Н. Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации // Вестник Дальневосточного юридического института МВД РФ. — 2005. — № 2 (9) — Маслов Г. Ф., Плешкова О. А. Преступноеib иностранных граждан на территории Хабаровского края // Власть и общество: опыт, проблемы и перспективы взаимодействия: Мат. науч.-практ. конф. (5−6 февраля 1998 г.). — Хабаровск: ДВАГС, 1998; Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Учеб. пособие. — Хабаровск: Изд-во РИЦХГАЭП, 1999.

9 Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. — 1987. — № 6- Дугенец А. С. Правовые средства обеспечения социальной эффективности административных наказаний и совершенствование процесса их применения // Применение административных наказаний органами внутренних дел: Сб. науч. трудов. — М.: ВНИИ МВД РФ, 2006; Никулин М. И., Жуйков А. В. Администра

Всесторонний анализ литературных источников свидетельствует о внимании ученых-административистов и к таким проблемным вопросам, как: исторический процесс определения и закрепления в нормах российского права правового статуса иностранцевправила пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории нашего государствапричины и условия, способствующие их девиантному поведениюусловия и порядок привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к административной ответственности по российскому законодательству. Однако специальных исследований, направленных на изучение всего комплекса административно-правовых средств предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых рассматриваемой категории лиц на территории Российской Федерации и тем более на территории отдельно взятого региона (в частности, Дальневосточного федерального округа), не проводилось. Данная тематика не была полноценно затронута в теоретических работах по административному праву.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и осуществления ими своей трудовой деятельности в России.

Предметом исследования является весь комплекс административно-правовых средств воздействия на иностранных граждан и (или) лиц без гражданства за совершаемые ими неправомерные, запрещенные законом действия (бездействие) как на территории Российской Федерации в целом, так и в отдельно взятых ее регионах. тивно-правовые средства борьбы с наркоманией: Учеб. пособие. — Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2002; Кондратов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Монография. — М.: Щит-М, 1998; Лончаков А. П. Борьба с бесхозяйственностью в промышленности административно-правовыми средствами: Учеб. пособие. — Горький: Изд-во ГВШ МВД СССР, 1977; Никулин М. И. Административно-правовые средства борьбы с лицами, ведущими паразитический образ жизни, и их применение органами внутренних дел: Учеб. пособие. — Хабаровск: ХВШ МВД СССР, 1991; Никулин М. И. Административная деликтология: концептуальные основы профилактики административных деликтов: Монография. — Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2004.

Цель диссертационной работы. С учетом малоизученности указанного комплекса административно-правовых средств предупреждения и пресечения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и в отдельно взятых регионах, возникает необходимость в раскрытии юридической природы и исследовании содержания всех имеющихся на сегодняшний день административно-правовых средств в указанной сфере, в выявлении проблемных сторон, связанных с их применением, а также в выработке научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

— проведение анализа развития нормативно-правовой базы, регламентирующей правовое положение, условия и порядок привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, путем выделения основных этапов кодификации российского административного законодательства;

— выявление всего круга причин и условий девиантного поведения рассматриваемой категории лиц на территории нашей страны и, в частности, на территории Дальневосточного региона России;

— выяснение особенностей административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации;

— выявление юридической сущности, видов и проблемных вопросов применения административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации;

— исследование особенностей административно-правовой деятельности органов исполнительной власти в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и определение роли каждого из них в указанной сфере деятельности;

— выделение основных направлений в области реформирования административно-правовых средств предупреждения и пресечения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, а также практики их применения уполномоченными органами государственной власти.

Методологической основой данного диссертационного исследования выступает совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. Широко используемые в данной работе методы (диалектико-материалистический, исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой, системно-структурный, методы анализа и синтеза и т. д.) позволили полностью раскрыть административно-правовую природу механизма правового регулирования в рассматриваемой сфере жизнедеятельности на территории России (и, в частности, в Дальневосточном регионе) и решить поставленные диссертантом задачи.

Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые документы по правам человекаКонституция Российской Федерациинормативные акты, регламентирующие правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лицнормативно-правовые акты, затрагивающие вопросы административно-правовой ответственности указанной категории лицотдельные ведомственные нормативно-правовые актыдокументы, отражающие практику деятельности органов внутренних дел, территориальных органов ФМС России и пограничных органов ФСБ России в области административной юрисдикции.

Эмпирическая база исследования. В диссертации использованы собранные и обобщенные ФМС России, региональным пограничным Управлением ФСБ России по Дальневосточному федеральному округу и Управлением ФМС России по Хабаровскому краю статистические данные об иностранных гражданах и лицах без гражданства, административных правонарушениях, совершенных ими на территории Российской Федерации и в отдельных регионах Дальневосточного федерального округа за период с 2001 года по 2008 год, а также материалы дел об административных правонарушениях данной категории лиц, рассмотренные в судах Хабаровского края.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в целостном подходе автора к проблеме комплексного изучения юридической природы административно-правовых средств предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и, в частности, на территории Дальневосточного региона.

Научному исследованию и анализу подвергнуты многочисленные литературные источники, а также нормативно-правовые акты, регламентирующие данную сферу. Проведено комплексное исследование административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства и определены основные этапы кодификации административно-правовых норм, регламентирующих административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Определены детерминанты, способствующие противоправному антиобщественному поведению данной категории лиц в нашей стране и, в частности, в Дальневосточном регионе. Выявлены особенности административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства. Сформулирована правовая дефиниция понятия «административно-правовые средства предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации», представлены возможные классификации данных административно-правовых средств, раскрыты проблемы их применения соответствующими субъектами административной юрисдикции, а также определены основные направления совершенствования названных административно-правовых средств.

Основные положения, выносимые на защиту. Определенная новизна диссертационного исследования позволяет выделить наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

1. Авторское понятие административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, представляющих собой способы административно-правового воздействия государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, совершающих на территории Российской Федерации административные правонарушения, на деятельность органов управления, которые уполномочены осуществлять борьбу по предупреждению таких правонарушений, а также на причины и условия, способствующие совершению административных деликтов указанной категорией лиц.

2. Необходимость качественной правовой систематизации российского законодательства, регулирующего вопросы миграции и уровня административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны, путем сосредоточения всех нормативно-правовых актов в данной области в едином Своде законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов».

3. Целесообразность расширения объекта охраны общественных отношений, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, ввиду довольно развитой сферы трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, путем уточнения названия данной главы следующим образом: «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации, обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и в сфере управления их трудовой деятельностью в Российской Федерации». При этом необходимо определить ст. 19.27 КоАП РФ в гл. 18 КоАП РФ в виде ст. 18.18 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета» в связи со сходством их родовых объектов.

4. Необходимость четкого обозначения в диспозициях и (или) санкциях ст. 18.2 — 18.3, 18.6 — 18.7, 18.11, 18.13−18.17 КоАП РФ иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве субъектов административной ответственности.

5. Необходимость осуществления нормотворческой работы в целях повышения эффективности применения отдельных мер административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленных в КоАП РФ.

6. Целесообразность принятия Федерального закона РФ «Об обязательном получении лицензий (патентов) иностранным гражданам и лицам без гражданства, осуществляющим в Российской Федерации работу по найму» в целях регулирования процесса привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы в нашу страну.

7. Необходимость отнесения ФМС России к категории самостоятельного органа исполнительной власти Российской Федерации с закреплением за ней нормотворческой функции, призванного служить главным организующим, координирующим й направляющим субъектом управления в сфере предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашего государства.

Теоретическая значимость исследования обусловливается актуальностью и новизной рассматриваемых положений, которые способствуют расширению сферы научных знаний об особенностях механизма применения и реализации административно-правовых средств в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, совершающих на территории нашего государства противоправные антиобщественные действия (бездействие). В диссертационном исследовании раскрывается сущность юридической природы административно-правовых средств, применяемых в рассматриваемой сфере деятельности, определяются основные признаки и классификации этих средств, комментируются нормы российского административного законодательства в области предупреждения и пресечения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, обозначаются наиболее проблемные стороны в этой области и определяются пути их совершенствования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы: а) для совершенствования административно-правовых средств воздействия в сфере предупреждения рассматриваемой группы административных деликтовб) при разработке новых норм административного права в исследуемой областив) для более всестороннего и полного изучения соответствующих разделов учебных курсов «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел России», «Административная ответственность» и «Административная деликтология" — г) в качестве конкретных практических рекомендаций и предложений для структурных подразделений Федеральной миграционной службы МВД России, органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, а также других государственных органов в сфере предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические выводы и предложения, изложенные в исследовании, были апробированы в течение нескольких лет:

— на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Дальневосточном федеральном округе» (г. Хабаровск, ГОУ ВПО «Дальневосточный юридический институт МВД России», 2008 г.), «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» (г. Хабаровск, ГОУ ВПО «Дальневосточный юридический институт МВД России», 2009 г.);

— на Всероссийской заочной научно-практической конференции «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях» (г. Хабаровск,

ФГОУ ДПО «Дальневосточный институт повышения квалификации ФСКН России», 2009 г.);

— нашли отражения в научных публикациях в ряде научно-теоретических журналов.

Объем и структура диссертации.

Диссертационное исследование выполнено в объеме 179 страниц печатного текста.

Структура исследования определяется характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа содержит введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, перечень нормативно-правовых актов, библиографический список литературы, включающий 212 источников, и 22 приложения.

Результаты исследования административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и, в частности, на территории Дальневосточного региона, дают основание сформулировать ряд выводов и предложений.

1. Исторический анализ позволяет выделить три основных этапа кодификации законодательства в области административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, связанных с принятием: 1) в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях- 2) в 1984 г. кодекса РСФСР об административных правонарушениях- 3) в 2001 г. кодекса РФ об административных правонарушениях.

В настоящее время законодательство нашей страны в данной области представляет собой шестизвенную систему нормативно-правовых .'актов.'^з-личной юридической силы: 1) Конституция РФ- 2) КоАП РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы- 3) указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ- 4) конституции республик в составе Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации- 5) ведомственные нормативно-правовые акты- 6) международные и межправительственные договоры и соглашения.

2. Современная миграционная обстановка в России, способствующая значительному росту в стране уровня административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства, является следствием существования и неурегулирования целого ряда причин и условий геополитического, географического, демографического, социально-экономического и организационно-правового характера.

3. Анализ гл. 18 КоАП РФ свидетельствует о том, что ее содержание значительно шире, чем указано в названии, поэтому целесообразнее назвать ее так: «Глава 18. Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации, обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и в сфере управления их трудовой деятельностью в Российской Федерации».

Кроме того, использование законодателем принципа объединения всех однородных составов административных правонарушений в отдельные самостоятельные главы КоАП РФ свидетельствует о необходимости определения ст. 19.27 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, в гл. 18 КоАП РФ в следующем виде: «Статья 18.18. Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета».

4. Глава 18 КоАП РФ выделяет иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве специальных субъектов административной ответственности, однако четко это не закрепляет в диспозициях и санкциях ст. 18.2 — 18.3, 18.6−18.7, 18.11, 18.13 — 18.17 КоАП РФ, подразумевающих по своей логике в качестве субъектов данных правонарушений в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства.

5. Рассмотрение концептуальных положений о правовых и административно-правовых средствах позволило определить признаки административно-правовых средств предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации. Под данными административно-правовыми средствами стоит понимать способы административно-правового воздействия государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, совершающих на территории Российской Федерации административные правонарушения, на органы управления, которые уполномочены осуществлять деятельность по предупреждению таких правонарушений, а также на причины и условия, способствующие совершению административных деликтов указанной категорией лиц.

6. К основным административно-правовым средствам в области предупреждения правонарушений, совершаемых рассматриваемой категорией лиц на территории Российской Федерации, относятся: нормы административного права и его принципы, объективированные в нормативно-правовые актыакты толкования норм праваакты применения норм права и административно-правовые отношенияадминистративно-правовые режимыметоды правового регулирования, убеждения и принуждения, легализации, правонаделепия, нормативов, контроля и надзора, учетный и договорные.

Данный перечень может быть расширен ввиду развития российского общества и государства.

7. Среди многообразия органов исполнительной власти Российской Федерации условно выделяются основные органы данной ветви власти, осуществляющие государственное управление в области предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны, к которым относятся Правительство РФ, МВД РФ, ФМС РФ и ФСБ РФ. При этом их роль в указанном процессе определяется через реализуемые ими задачи и функции, закрепленные в соответствующих нормативно-правовых актах, а также при взаимодействии между собой и с иными органами государственной власти Российской Федерации различных уровней.

8. Анализ российского законодательства в сфере предупреждения административных деликтов, совершаемых рассматриваемой категорией лиц на территории нашей страны, свидетельствует о необходимости его пересмотра в целях: а) выявления и признания утратившими силу «устаревших» нормативно-правовых актов или отдельных их положенийб) устранения существующих противоречий между отдельными нормативно-правовыми источникамив) четкого разграничения нормотворческой компетенции между Российской Федерации и ее субъектамиг) определения дальнейшего пути развития российского законодательства в данной области.

Конечным результатом данного процесса выступает качественная правовая систематизация рассматриваемого законодательства, выраженная в принятии единого Свода законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов», включающего всю совокупность нормативно-правовых актов в указанной области.

9. В целях снижения уровня административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и повышения эффективности применения мер административной ответственности, закрепленных в КоАП РФ, в отношении данной категории лиц, необходимо осуществить нормотворческую работу, а именно: а) ст. 3.5 КоАП РФ дополнить примечанием: «Административный штраф, применяемый в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства за совершенное им административное правонарушение на территории Российской Федерации, в случае установления факта его неплатежеспособности, может быть возложен на приглашающую сторону или заменен мерой административной ответственности в виде общественно-полезных работ" — б) внести изменения и дополнения в ст. 3.10 КоАП РФ: часть 1 представить в следующей редакции: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации" — дополнить примечанием: «Иностранному гражданину, постоянно проживающему на территории Российской Федерации, обремененному семейными, имущественными и иными обязанностями, положительно характеризующемуся по месту жительства, работы (учебы), в случае совершения им административного правонарушения, за которое предусмотрено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, данное наказание может быть заменено административным штрафом и (или) общественно-полезными работами" — в) ст. 3.8 КоАП РФ дополнить частью 5: «Лишение права въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина и (или) лица без гражданства, подвергшегося административному выдворению за пределы Российской Федерации, устанавливается, в случае первичного применения данного наказания, сроком на 5 лет, вторичного и более — сроком на 10 лет" — г) административное выдворение за пределы Российской Федерации как меру административной ответственности представить в санкциях ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17 и ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ в виде основного и дополнительного административного наказанияд) отказаться от использования термина «депортация», законодательно закрепив вместо него термин «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства», ввиду равнозначности данных процедуре) санкцию ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ представить в следующей редакции: «- влечет наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с конфискацией орудия или предмета административного правонарушения или без такового либо наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации" — ж) санкции ч. 1 и 2 ст. 18.8 КоАП РФ представить в следующей редакции: «- влечет наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового либо административный арест на срок до пятнадцати суток с административным выдворением за пределы Российской Федерации" — з) принять альтернативную меру административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепив ее в ч. 1 ст. 3.2.

КоАП РФ и представив в гл. 3 КоАП РФ в виде следующей нормы: «Статья 3.13. Общественно-полезные работы. 1. Общественно-полезные работы заключаются в контролируемом осуществлении нарушителем безвозмездных услуг по благоустройству отдельно взятых объектов на территории Российской Федерации сроком до пятнадцати суток. 2. Общественно-полезные работы как мера административного наказания устанавливаются в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства при его письменном согласии и в альтернативу административному штрафу или административному выдворению последнего за пределы Российской Федерации и назначаются только по решению судьи" — и) рассмотреть вопрос об увеличении сроков задержания рассматриваемой категории лиц в случае отсутствия у них документов, удостоверяющих их личность, с обязательным помещением в специальные учреждения до момента установления их личности и решения вопроса о дальнейшем пребывании последних на территории Российской Федерации.

10. Меры разъяснительного характера в области предупреждения административных деликтов, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, должны реализо-вываться в виде обязательных бесед и лекций, посвященных: а) основным положениям российского административного законодательства и последствиям его нарушенийб) основаниям применения к ним мер административной ответственности за совершение административных правонарушенийв) отдельным видам административных наказанийг) вступающим в законную силу изменениям и дополнениям в российском законодательстве.

11. Высокий уровень экспансии со стороны ряда иностранных государств свидетельствует о необходимости обязательного получения гражданами данных стран соответствующих виз для осуществления транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

12. Привлечению в экономику России квалифицированной иностранной рабочей силы будет способствовать принятие Федерального закона РФ

Об обязательном получении лицензий (патентов) иностранными гражданами и лицами без гражданства, осуществляющими в Российской Федерации работу по найму", а регулированию ее уровня в нашей стране — создание федерального банка вакансий и региональных банков занятости.

13. Осуществляемый в Российской Федерации миграционный учет и контроль за иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в нашу страну, свидетельствует о необходимости: а) обязательного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих транзитный проезд через территорию Россииб) создания единой межведомственной интегральной информационной системы в рассматриваемой областив) создания в регионах страны миграционных комиссий, осуществляющих надзор и координацию деятельности территориальных органов ФМС, ОВД и пограничных органов в рассматриваемой области.

14. Среди органов исполнительной власти Российской Федерации, ведающих вопросами предупреждения рассматриваемой группы административных деликтов, в качестве главного организующего субъекта управления должна выступать ФМС России, при этом необходимо: а) понимать под органами исполнительной власти, осуществляющими правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, только ФМС России и ее территориальные органыб) придать ей статус самостоятельного органа исполнительной власти Российской Федерации с прямым подчинением Президенту РФ, закрепив за ней нормотворческую функциюв) определить ее в качестве координирующего и направляющего органа государственной власти в рассматриваемой сфере деятельностиг) возложить на нее обязанность по составлению и регулярному выпуску статистических сборников, содержащих основную информацию в области миграции в Российской Федерации, а также обязанность по регулярной разработке методических рекомендаций в данном направлении.

15. Полноценному взаимодействию между различными органами исполнительной власти Российской Федерации, ведающими вопросами предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории нашей страны, осуществляемого в целях уменьшения уровня данных административных деликтов, будут способствовать: а) проведение регулярных встреч, брифингов, конференций в целях рассмотрения текущих вопросов, обмена информацией, планирования мероприятий и заслушивания отчетовб) совместное формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Россию, а также бесперебойная и быстрая работа единой межведомственной интегральной информационной системыв) проведение еженедельных совместных оперативно-профилактических мероприятий в рассматриваемой области, а также планирование и разработка совместных (федеральных и региональных) целевых программ в этой сферег) определение четкой процедуры предоставления в ФМС России и ее территориальные органы соответствующих статистической данных, а также порядка взаимодействия со СМИ и другими субъектами по отдельным вопросамд) создание в ОВД специальных подразделений по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, совершаемыми рассматриваемой категорией лице) отработанный механизм установления в краткие сроки личности иностранных гражданин или лиц без гражданства и их права на пребывание в Россииж) повышение уровня оснащенности новыми техническими средствами всех соответствующих органов исполнительной власти.

16. Успешной реализации государственной политики в области сокращения административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России будет способствовать полноценное ее финансирование, выражающееся: а) в материально-техническом обеспечении соответствующих структурных подразделений, действующих в этой областиб) в федеральном финансировании строительства специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших административное законодательствов) в финансировании процедуры административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также краевых (областных) программ в данной областиг) в четком распределении сумм денежных средств, взысканных с рассматриваемой категории лиц.

17. Развитию международного сотрудничества Российской Федерации в рассматриваемой сфере поспособствуют: а) регулярные встречи с главами (представителями) иностранных государств для обсуждения проблемных вопросов и направлений дальнейшего сотрудничества в сфере миграцииб) разработка совместных международных программ в рассматриваемой областив) заключение межправительственных соглашений по вопросам выплат административных штрафов за граждан своих государств, процедуры восстановления документов, удостоверяющих личность гражданина, а также определения четкой процедуры передачи иностранных граждан государству, к которому он принадлежит, вследствие реализации административного выдворения за пределы Российской Федерации.

18. Дальнейшая разработка научных познаний в области административной деликтности иностранных граждан и лиц без гражданства должна осуществляться регулярно с учетом изменений российского законодательства и опыта зарубежных стран.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ