Актуальность исследования. Формирование в России федеративного правового государства обусловливает особую значимость законодательного регулирования наиболее важных общественных отношений. Принимая во внимание объективное состояние природы в стране, можно утверждать, что к их числу относятся отношения, связанные с ее использованием и охраной. В этой связи поиск оптимальных форм правовой охраны природной среды, релевантных возрастающим потребностям общества в ее эксплуатации, становится приоритетной государственной задачей, что объясняется их особым местом в комплексе мер, предпринимаемых в данном направлении.
Недра занимают особое место среди остальных природных объектов. Во-первых, будучи минеральной основой природной среды, недра тесно взаимосвязаны со всеми ее компонентами. Эта взаимосвязь выражается в том, что при пользовании недрами оказывается интенсивное воздействие на землю, воды, атмосферный воздух. Процессы, протекающие в недрах (вулканические, сейсмические, магматические), имеют не только геологическое значение, но опосредованно влияют и на состояние гидросферы, атмосферы и биосферы. Во-вторых, полезные ископаемые, добыча которых остается преобладающим видом недропользования, характеризуются невозобновимостью — образуемые в течение длительных тектонических процессов, они практически не восстанавливаются. В-третьих, недра, содержащиеся в них полезные ископаемые, имеют колоссальное промышленное значение и являются решающим фактором развития и функционирования экономики многих стран мира. Целый ряд государств развивается и живет за счет добычи и продажи полезных ископаемых, в бюджете иных государств значительную долю занимают доходы от продажи нефти, газа и других полезных ископаемых. Относится к их числу и Россия, бюджет которой в известной степени зависит от мировых цен на нефть. Другие природные ресурсы задействованы в процессе добычи с целью продажи гораздо меньше. Поэтому к характерным особенностям недр можно отнести высокую ликвидность их составной части полезных ископаемых — на мировом рынке, в связи с чем их добыча стремительно растет и приносит огромные доходы. При этом задача охраны недр становится все острее. Исходным для всех действий в ее решении является их нормативное закрепление, и в этом плане право выступает важнейшим средством охраны недр. Однако изучение горного законодательства приводит к выводу о недостаточности содержащегося в нем правового инструментария охраны недр — такие правовые меры охраны окружающей среды, как, например, нормирование, им не востребованы. Изложенное позволяет рассматривать совершенствование правового механизма охраны недр в качестве важнейшего направления интенсификации охраны недр в Российской Федерации.
Актуализация проблем правовой охраны недр в России происходит на фоне строительства федеративного государства. Наличие в составе России субъектов, наделенных правом формировать собственное законодательство, систему органов государственной власти, ставит вопрос об их соотношении с федеральными законами и органами государственной власти. В настоящее время в данной сфере имеется ряд нерешенных проблем, в числе которых вопросы о мере участия федерации и ее субъектов в правовом регулировании по предметам совместного ведения, форме разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней. Актуальны они и в области охраны недр, что обусловливает анализ отдельных аспектов правовой охраны недр с позиций существования России как федеративного государства.
Разработанность темы исследования. О необходимости научной разработки поднятой в диссертации проблемы свидетельствует также и недостаточная степень ее изученности. Отдельные вопросы правовой охраны недр рассматривались такими учеными, как З. Х. Аиткулов, Г. С. Башмаков, Б. Д. Клюкин, О. И. Крассов, Е. Г. Краюшкина, Н. Б. Мухитдинов, Е. В. Новикова, М. Е. Певзнер, А. И. Перчик, В. Г. Плахута, Л. А. Потемкин, Н. А. Сыродоев, О. М. Теплов и другими. Однако комплексный анализ проблемы правовой охраны недр в современной России с учетом развития федеративных отношений, инструментария правовой охраны окружающей среды, практики применения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр, в научной литературе ранее не производился.
Целью работы является анализ связанных с правовой охраной недр в Российской Федерации теоретических и практических вопросов, в том числе с позиций изучения особенностей, обусловленных названными обстоятельствами.
Для достижения поставленной цели диссертант ставит перед собой следующие задачи: проанализировать содержание понятий «недра», «охрана недр», «правовая охрана недр», имеющиеся научные труды в этой областиизучить предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недрпроанализировать вопросы соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недрпровести сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрахпровести анализ разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны недрисследовать механизм исполнения законодательных требований и мер, направленных на охрану недр.
Объектом исследования является проблема правовой охраны недр в Российской Федерации, включая особенности ее осуществления в современных условиях, связанные с развитием природоохранного законодательства, федеративных отношений и практики пользования недрами.
Предметом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере использования и охраны недр в Российской Федерации и ее субъектах и проблемы их адекватного отражения в горном законодательстве.
Методологическую основу исследования составляют учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте их упорядочения и обеспечения оптимального развития, современные представления о государстве и праве, о формировании законодательства в федеративном государстве, научные исследования в области правовой охраны природы. В процессе работы над диссертацией использовались методы теоретического анализа (сравнительно-правовой, формально-логический, аналитический, статистический, исторический, системный, моделирование), эмпирические (изучение практического опыта, наблюдение), экспериментальные и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.
Этапы исследования. Диссертационное исследование проводилось в два этапа с 1997 по 2004 годы.
На первом этапе (1997;2000 гг.) изучалось состояние проблемы и ее отражение в отечественной и зарубежной научной литературе, определялись исходные позиции, основные направления, понятийный аппарат и методологические основы исследования.
На втором этапе (2000;2004 гг.) проводился анализ правоприменительной практики, проходила апробация теоретических выводов, осуществлялись систематизация и обобщение материалов исследования, их теоретическое обоснование, формулирование выводов.
Теоретической основой исследования являются труды советских, российских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, экологического, земельного, аграрного, горного, гражданского, конституционного и других отраслей права. В процессе написания диссертации использовались работы С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Р. Х. Габитова, А. К. Голиченкова, О.JI.Дубовик, Б. В. Ерофеева, И. А. Иконицкой, О. М. Козырь, О. С. Колбасова, Н. И. Краснова, В. В. Круглова, В. В. Петрова, Ю. В. Разовского, Ф. М. Раянова, Ю. С. Шемшученко, В. Н. Яковлева и других ученых.
Эмпирической базой исследования стали накопленные знания о законодательном обеспечении охраны окружающей природной среды в целом и недр в частности, о соотношении и практике согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о недрах. В процессе работы над диссертацией были изучены необходимые нормативные правовые акты и документы, библиографические указатели и перечни, материалы судебной и правоприменительной практики по делам, связанным с использованием и охраной недр.
Нормативную базу исследования составляют конституции, законы, иные нормативные правовые акты и документы иностранных государств, Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, решения органов государственной власти.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые в отечественной юридической науке производится анализ проблемы правовой охраны недр в Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений, правового механизма охраны окружающей среды, практики недропользования. Также в работе впервые исследуются проблемы соотношения и согласования законодательства Российской Федерации и ее субъектов, разграничения полномочий между органами их государственной власти по конкретно взятому предмету совместного ведениязаконодательству о недрах.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1.Авторское уточнение термина «недра», сделанное в результате изучения практики применения Закона Российской Федерации «О недрах». В Законе «О недрах» дано следующее определение недр — это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.1 Используемое в нем в.
1 Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. -№ 16. — Ст. 834- № 29. — Ст. 1690- 1993. — № 2. — Ст. 74- СЗ РФ. — 1995. -№ 10.-Ст. 823- 1999.-№ 7. — Ст. 879- 2000.-№ 2. — Ст. 141- 2001. -№ 21. — Ст. 2061; № 33 (ч. 1).-Ст. 3429- 2002. — № 22. — Ст. 2026; 2003. — № 23. — Ст. 2174. качестве критерия обозначения нижней границы недр указание на доступность для геологического изучения и освоения не позволяет четко определить глубину недр, на которую распространяется действие законодательства о недрах. Это положение, на наш взгляд, имеет принципиальное правовое значение для установления соответствующего правового режима тех или иных частей недр. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр предлагаем изложить в следующей редакции: недра — это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом видов пользования недрами.
2.Вывод о распространении правового механизма охраны окружающей среды на охрану недр. Действующим природоохранным законодательством предусмотрены такие правовые меры охраны окружающей среды, как лицензирование, нормирование, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду, экологические экспертиза, сертификация, аудит, страхование и ряд иных. Анализ Закона «О недрах» показывает, что горным законодательством они практически не востребованы. В то же время, по мнению диссертанта, названные правовые меры охраны окружающей среды полностью распространяются на охрану недр с учетом особенностей горных отношений.
3.Вывод о нормировании изъятия полезных ископаемых как о важнейшей правовой мере охраны недр. Нормирование изъятия полезных ископаемых направлено на сбережение ресурсов недр и обеспечение их рационального использования. Однако в Законе «О недрах» положения о нормировании изъятия полезных ископаемых отсутствуют. Обозначенная недостаточность правового механизма охраны недр отрицательно сказывается на охране недр, поскольку фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства.
4.Предложения и рекомендации диссертанта по согласованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов о недрах. Работа по согласованию принятых на разных уровнях власти законов о недрах должна проводиться на стадии их принятия. Это предполагает активное участие органов государственной власти в законодательных процессах как на федеральном, так и на региональном уровнях. С учетом конституционной нормы о соответствии законов субъектов в сфере совместного ведения федеральным данное положение особенно значимо. Для его практической реализации следует принять закон, регулирующий процедуру разрешения разногласий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
5.Сформулированный автором вывод об отсутствии определенности в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области охраны недр основан на анализе норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства. Проблема форм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации является одной из ключевых в федеративном строительстве России на современном этапе. Суть ее в вопросе о том, где должны быть разграничены полномочия. В соответствии со статьей 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами.1 Федеральный закон в качестве формы разграничения полномочий в приведенной норме не упоминается. Однако федеральный законодатель пошел по пути разграничения полномочий в федеральных законах, порождая тем самым.
1 Конституция Российской Федерации. — M.: Юрайт, 1999. дуализм в законодательном закреплении форм разграничения полномочий, а также сомнения по поводу соответствия подобной практики Конституции.
6.Предложенный диссертантом вывод о соотношении федерального закона и договора при разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования природоохранных отношений. Продолжая рассуждать в ключе предыдущего вывода, диссертант поднимает проблему соотношения федерального закона и договора при разграничении ими полномочий органов государственной власти в федеративном государстве. По смыслу статьи 11 Конституции в отношении разграничения полномочий приоритетной формой является договор, а не закон. Но системный анализ статей 4, 15, 76 Конституции приводит к выводу, что договоры не должны противоречить федеральным законам. То есть закон как нормативный акт имеет верховенство над договором. Диссертант приходит к выводу о том, что договором могут быть разграничены только те полномочия, которые не урегулированы федеральным законом или в отношении которых в нем указана возможность их договорного разграничения.
7.Предложения и рекомендации диссертанта по содержанию законодательства субъектов Российской Федерации о недрах по сравнению с содержанием федерального законодательства о недрах. Известно, что Конституция предоставила субъектам федерации право формировать собственное законодательство о недрах, которым многие из них воспользовались. Анализ принимаемых в регионах законов показывает, что большинство из них практически не отличаются от федеральных, а зачастую дословно дублируют их. Объясняется это отчасти тем, что в Законе «О недрах», который регулирует основные вопросы использования и охраны недр, практически отсутствуют диспозитивные нормы, предполагающие выбор законодателем субъекта Федерации вариантов нормативных решений. Регулирование субъектами Федерации отношений, связанных с использованием и охраной недр, возможно только в установленных в и федеральном законе рамках. Содержать положения, отличающиеся от норм федерального закона, законы субъектов Федерации могут только при прямом указании в нем на такую возможность. Между тем, основной целью принятия закона о недрах субъектом Российской Федерации нам видится отражение в нем присущей ему специфики. Применительно к недропользованию под региональными особенностями мы понимаем, во-первых, своеобразие геологической среды, наличие, виды и интенсивность эксплуатации месторождений полезных ископаемых, горнотехнические условия их разработки. Во-вторых, уровень развития законодательства, промышленного производства, социальных инфраструктур. В применении приведенной схемы регулирования заключается, на наш взгляд, юридическая формула эффективного законодательства о недрах в федеративном государстве.
8.Вывод о необходимости совершенствования механизма исполнения предусмотренных законодательством требований и мер, направленных на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления в области охраны недр не в полной мере отвечает интересам эффективной охраны недр. Полагаем, что в интересах охраны недр следует разделить функции, связанные с хозяйственным управлением использованием недр, и осуществление контрольных функций. Сегодня данные задачи решаются в рамках одного органа исполнительной власти. Требует совершенствования процедура осуществления органами государственного управления отдельных функций в области охраны недр, например, нормирования, лицензирования. Механизм применения юридической ответственности также не всегда обеспечивает реализацию законодательных требований и мер, направленных на охрану недр, о чем наглядно свидетельствует анализ правоприменительной практики.
Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании тезиса о развитии правового механизма охраны недр на основе выработанных наукой экологического права и предусмотренных природоохранным законодательством требований и мер, с учетом практики пользования недрами и развития законодательства, федеративных отношений. Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определяется также возможностью использования содержащихся в нем положений и выводов в последующей научной разработке проблем правовой охраны недр в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекций, учебно-методических материалов по дисциплине «Экологическое право», по специальному курсу, посвященному проблемам правовой охраны недр, для студентов вузов и учащихся колледжей, в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Использование сформулированных в работе положений будет способствовать повышению качества законотворчества в этой области, а также принимаемых в сфере использования и охраны недр решений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в лекциях студентам, отражены в опубликованных научных работах и выступлениях на научно-практических конференциях, а также были предметом обсуждения на заседании кафедры аграрного и экологического права Института права Башкирского государственного университета. Результаты научной работы использовались в процессе подготовки изменений и дополнений в ряд законов, иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Подводя итоги диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы. Актуализация проблем, связанных с правовой охраной недр, происходит в Российской Федерации на фоне активного развития экологического законодательства, практики пользования недрами в условиях рынка, развития гражданско-правовых форм регулирования использования и охраны недр, реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, поиска оптимальных форм федеративного строительства. Очевидно, что анализ путей повышения интенсификации правовой охраны недр должен вестись с учетом данных обстоятельств.
В результате проведенного исследования следует прийти к выводу о необходимости уточнить содержащееся в горном законодательстве и в теории экологического и горного права понятие «недра», поскольку оно не отвечает сложившейся практике пользования недрами, не учитывает перспектив развития горного законодательства в Российской Федерации. Поэтому данное в Законе «О недрах» определение недр предлагаем изложить в следующей редакции: недра — это часть земной коры, расположенная ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для любого из установленных законом видов пользования недрами.
Дальнейшее совершенствование правовой охраны недр требует всестороннего научно-правового переосмысления. традиционных представлений о ее содержании и выработки новых, соответствующих современным реалиям требований. Исследование понятия «правовая охрана недр» позволило нам классифицировать «факторы риска» для недр, то есть то, от чего собственно и следует охранять недра. Соотношение содержания охраны недр в ее естественнонаучном представлении с содержанием правовой охраны недр привело нас к выводу о необходимости сформулировать в горном законодательстве более четкие и конкретные правила по охране недр.
Важным звеном диссертационного исследования стало изучение элементов правового механизма охраны недр — предусмотренных экологическим законодательством правовых мер охраны окружающей среды, образующих правовой инструментарий охраны недр, конкретизируемый с учетом особенностей отношений недропользования. Предложенный нами тезис о распространении выработанных в рамках теории экологического права и урегулированных в экологическом законодательстве правовых мер охраны окружающей среды на сферу охраны недр обусловил необходимость их анализа применительно к охране недр. В результате проведенного исследования мы пришли к выводу о недостаточности установленных горным законодательством правовых мер охраны недр, заключающейся, в частности, в отсутствии в нем таких важных для сферы пользования недрами мер, как нормирования, экологической экспертизы. Фактически неограниченные сегодня темпы и масштабы разработки месторождений полезных ископаемых не отвечают общественным интересам пользования недрами как основой жизни и деятельности народов России в интересах их нынешнего и будущих поколений. В этой связи полагаем возможным рассматривать нормирование изъятия полезных ископаемых в качестве важнейшей правовой меры охраны недр и приоритетного направления развития горного законодательства. Приведенные недостатки правового механизма охраны недр обусловливают необходимость его дальнейшего развития с их учетом.
Особое место в работе занимает исследование актуальных проблем соотношения принятых в сфере охраны недр нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. По нашему мнению, существует прямая зависимость между согласованностью нормативных правовых актов, принятых в сфере совместного ведения, и эффективностью их применения. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что развитие российского законодательства о недрах с учетом данного требования следует рассматривать в качестве значимого направления обеспечения эффективной правовой охраны недр в стране. Единство правового пространства России означает наличие необходимых нормативных условий для согласованного развития федерального и регионального законодательства. Несмотря на предпринимаемые в данном направлении меры, дуализм в законодательном регулировании вопроса о формах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не позволяет четко определить место действующих сегодня в правовом массиве государства договоров между Российской Федерации и ее субъектами. Выходом видится упорядочение договоров в установленном законодательством порядке.
Действующее российское законодательство о недрах не обеспечивает адекватного сложным условиям недропользования, особому месту недр в природной среде правового регулирования. Об этом со всей наглядностью свидетельствуют противоречия между нормативными правовыми актами, принятыми на разных уровнях власти, их недостаточный качественный уровень, сложности в правопримененительной деятельности субъектов отношений недропользования, управления и ответственности в области охраны недр. Для преодоления противоречий между нормативными правовыми актами о недрах, принимаемыми на разных уровнях публичной власти, следует принять закон, регламентирующий проведение согласительных процедур между заинтересованными органами государственной власти.
В настоящее время в России сложилась неблагоприятная обстановка в сфере исполнения требований природоохранного законодательства, направленных в том числе и на охрану недр. Действующая сегодня система органов государственного управления не позволяет достаточно эффективно реализовывать предусмотренные законодательством требования и меры, направленные на охрану недр. Об этом свидетельствует проведенный анализ практики осуществления органами исполнительной власти таких значимых с позиций интересов охраны недр функций, как нормирование, экологическая экспертиза и ряда иных. О целесообразности и результативности в плане управления в сфере охраны недр вновь образованной системы федеральных органов исполнительной власти судить, полагаем, пока преждевременно, но надеемся, что предыдущий опыт работы соответствующих структур будет учтен. Представляется, что совершенствование государственного управления в области охраны недр следует рассматривать как одно из главных направлений усиления охраны недр.
Результативность правовой охраны недр в плане исполнения предусмотренных законодательством требований и мер по охране недр во многом зависит от эффективного применения установленных мер юридической ответственности. Правонарушения в области недропользования характеризуются высокой степенью латентности, значительными в плане вреда недрам и окружающей среде последствиями. Действующие сегодня меры юридической ответственности за нарушения правил охраны недр не обеспечивают их исполнение в полной мере. На основе анализа правоприменительной практики диссертант делает вывод о необходимости как усиления ответственности за отдельные правонарушения в области охраны недр, так и совершенствования механизма ее реализации.
Сегодня в России актуальным как никогда становится вопрос организации такой модели использования и охраны природных ресурсов, которая бы учитывала интересы общества и соответствовала принципу его устойчивого развития. Применительно к недрам он приобретает особое значение, поскольку содержащиеся в них ресурсы невозобновимы и предназначены для использования не только нынешним, но и будущими поколениями людей. Сформулированные в диссертационной работе идеи, мысли и предложения направлены на повышение уровня правовой охраны недр как одной из наиболее эффективных форм охраны недр.
