Актуальность темы
Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективным хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. При этом финансирование мероприятий в сфере землепользования осуществляется по остаточному принципу, вследствие чего система землеустройства близка к ликвидации. Земельные отношения крайне политизированы.
Из 130 млн. га земель, находящихся в частной собственности, 126 млн. га (97,2%) приходится на земли сельскохозяйственного назначения. На 01.01.99 г. доля этих земель, находящихся в собственности граждан, составила 98,2 млн. га (21,6%) и в собственности юридических лиц — 28,2 млн. га (6,2%). Из оставшихся 327,3 млн. га земель этой категории 319,5 млн. га (97,6%) предоставлена гражданам и юридическим лицам в пожизненное наследуемое владение, постоянное и срочное пользование или аренду.1 Отсюда можно сделать вывод о том, что подавляющая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время находится в руках частных землепользователей, на которых в первую очередь направлено регулирующее воздействие земельноимущественных преобразований.
1 См.: Сай С. И. Земельно — имущественный комплекс России как объект регулирования // Правовое регулирование рынка недвижимости. № 2−3. М. 2000.
Выходом из такого сложного положения является определение основных направлений государственной земельной политики и разработка системы стратегических и тактических мероприятий по развитию земельной реформы в Российской Федерации.
Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.
В России завершен первый этап земельных преобразований. Произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских (фермерских) хозяйств.
В ходе земельной реформы к январю 1999 г. произошли значительные преобразования. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю.
Проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн. га их земель. В итоге 11,8 млн. работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хозяйств), в распоряжение которых передано 13,8 млн. га. земель. Создан фонд перераспределения земель на площади около 32 млн. га. В собственность граждан передано 138 млн. гектаров или 63 процента всех сельскохозяйственных угодий страны. Дополнительно еще около 4 млн. граждан могут стать собственниками сельскохозяйственных земель в ходе дальнейшей приватизации сельскохозяйственных угодий.1.
Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами.
Органам местного самоуправления передано в ведение 36,4 млн. га земель (153,3 тыс. сельских населенных пунктов с прилегающими территориями). В городах и поселках городского типа из 7,5 млн. га земли в собственность граждан и юридических лиц передано 6 процентов земли.
Решена в основном проблема обеспечения граждан земельными участками. 43,6 млн. граждан имеют земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства. В настоящее время в их собственности, владении и пользовании находится около 8,3 млн. га земель. Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства — с 0,06 до 0,08 га.
Зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков. Документы, удостоверяющие права на землю, выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.
Введена плата за пользование землей. Ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков.
Обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней: в 1995 году — 3,3 трлн. рублей, в 1996 году — 5,4 трлн. рублей, в 1997 году — 9,5 трлн. рублей (в ценах соответствующих годов).
Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей постоянно возрастает, и в настоящее время достигло 450 тысяч в год. Приводя в пример Саратовскую область необходимо отметить, что за 2000.
1 См.: Постановление Правительства РФ 26.06.99 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы» // С.З. РФ 05.07.99 г. Ст. 3379. г. зарегистрировано 5965 сделок с правами на земельные участки.1 Создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В ряде регионов осуществлена массовая оценка земель и ценовое зонирование территорий.
Несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно.
В связи с отсутствием Земельного кодекса Российской Федерации не создана стройная система земельного законодательства.
На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы.
Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения. До сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.1.
В аграрном секторе первый этап реформы не решил возложенных на него задач: собственники земельных долей не полностью реализуют права по их распоряжениюпереход земель к эффективным хозяйствующим субъектам осуществляется медленноновые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность сельскохозяйственных угодийне создана система ипотечного кредитования.
Крайне медленно идет приватизация земли в городах, что не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель на основе требований рынка и развития городов.
Финансовое, материальное и кадровое обеспечение реформ (особенно в 1997 и 1998 годах) осуществляется крайне плохо: в 1997 году финансирование.
1 По архивным данным Саратовской областной регистрационной палаты. земельной реформы из федерального бюджета составило менее 20 процентов от бюджетных назначений. В итоге в 1997 — 1998 годах были практически свернуты землеустроительные работы, тормозится создание земельного кадастра, оформление документов о правах на землю, проведение массовой оценки земель, экономического зонирования территорий и других работ.
Неудовлетворительно организована информационная и просветительская работа среди населения по вопросам земельных отношений.2.
Вступив на путь преобразований страны, Правительство Российской Федерации, определило одним из наиболее важных и приоритетных направлений своей деятельности, деятельность по формированию класса собственников земли.
Определение именно такого слоя населения России было тем более важно, что вопросы использования части земельных ресурсов предполагались, как земельная реформа.
Реформа имела целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. В ходе реформы осуществляется наделение землей граждан, предприятий, организаций, учреждений, объединений и товариществ с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РСФСР.3.
Проведение земельной реформы Законом «О земельной реформе"1 от 23 ноября 1990 г. № 374−1, возлагалось на местные Советы народных депутатов, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством.
1 См.: Сай С. И. Земельно — имущественный комплекс России как объект регулирования // Правовое регулирование рынка недвижимости. М. 2000.
2 См.: «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы». Постановление Правительства РФ 26.06.99 г. № 694 // С.З. РФ 05.07.99 г. Ст. 3379.
3 См.: Закон «О земельной реформе» от 23.11.90 г. № 374−1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1990 № 26. Ст. 327 лесного хозяйства РСФСР с участием других заинтересованных министерств и ведомств.
На Государственный комитет РСФСР по земельной реформе возлагались основные направления деятельности по обеспечению государственного контроля за распределением и использованием земель на территории Российской Федерации. К таким функциям закон отнёс следующие: землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции по проведению земельной реформы.2.
Земельная реформа явилась лишь одной из составляющих частей общей экономической реформы, проводимой в России.
Экономическая реформа в Российской Федерации, непосредственно связанная с изменением всей системы сложившихся земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования, повлекла за собой кардинальное изменение действующего на тот момент законодательства, регулирующего земельные отношения в целом.
Политические, экономические и правовые изменения в Российской Федерации повлекли и формирование необходимости в защите прав и законных интересов лиц участников правоотношений связанных с оборотом земельных участков.
Государственная политика в сфере защиты прав и законных интересов вышеуказанных лиц выразилась в реализации положения статьи 131 ГК РФ созданием системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлена в интересах государства и общества, а так же в целях охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц.3 Федеральный закон «О.
1 См.: Там же. См.: Там же. 5.
Крашенинников П. В. Вводный комментарий. // Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. М.: Спарк, 1999. 143 с. С. 3−5. государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", принятый Государственной Думой 17 июня 1997 г. и подписанный Президентом Российской Федерации 21 июля 1997 г. (далее — Федеральный закон), указывает, что государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом по закону государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, что по существу означает презумпцию правильности регистрации прав. Соответственно, зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 131 устанавливает требование, согласно которому право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество — возникновение, переход, ограничение и прекращение — подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Регистрации подлежат следующие права на недвижимость: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, право аренды, ипотека, сервитута, а также иные права в случаях, предусмотренных законом.
Российское земельное законодательство именно с моментом государственной регистрации связывает возникновение и прекращение тех или иных вещных прав на земельные участки. То есть государственная регистрация имеет не техническое, а юридическое (правообразующее) значение. Права на землю, жилище, здания, воздушные суда и другую недвижимость, приобретаемые лицами, возникают на основании юридического состава, включающего в себя два юридических факта: соглашение и акт регистрации договора. Только после регистрации договора покупатели, меняющиеся, одаряемые приобретают право собственности и, следовательно, получают возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимостью, а арендаторы — право владеть и пользоваться арендованным имуществом и т. д.
Наряду со ст. 131 Гражданский кодекс содержит еще целый ряд норм, указывающих на необходимость государственной регистрации прав и сделок на недвижимое имущество: ст. 164 «Государственная регистрация сделок», ст. 223 «Момент возникновения права собственности у приобретателя по договору», ст. 433 «Момент заключения договора», а также другие нормы, содержащиеся как в первой, так и во второй частях Кодекса.
Порядок государственной регистрации и основания для отказа в регистрации устанавливаются Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и другими нормативными актами.
По правовой сути институт государственной регистрации прав на земельные участки определяет механизм правового регулирования государством правоотношений по вопросам оборота земель, механизм и правила реализации лицами — участниками соответствующих правоотношений правомочий по реализации полномочий землепользователей. А так же правовые последствия несоблюдения требований закона о государственной регистрации прав на земельные участки.
Таким образом, полагаем, очевидно, что институт государственной регистрации прав на земельные участки это механизм государственного контроля и управления процессами, в том числе и по защите имущественных прав участников оборота земель.
Целью настоящей работы является исследование вопроса государственной регистрации прав на земельные участки, участие государства в процессе государственной регистрации и правовое регулирование процесса приобретения, или реализации лицом права на соответствующий земельный участок. Права и обязанности государственных органов, юридических лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства при совершении сделок с земельными участками, подготовке документации для государственной регистрации и осуществлении полномочий землепользователей.
Объект исследования — государственная регистрация прав на земельные участки и её нормативно — правовая база.
Предметом исследования выступают: государственный контроль в сфере оборота земельных участков, полномочия специально уполномоченных государственных органов по вопросам регулирования рынка земель в Российской Федерации, общественные отношения по приобретению лицом вещного права на земельный участок, государственная регистрация совершаемых в отношении земельного участка юридически значимых действий.
Цель и задачи исследования
Целью настоящего исследования является систематизация и анализ действующего законодательства по государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. А так же анализ института государственной регистрации как метода государственного управления и контроля правоотношениями по распоряжению земельными участками.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
— обобщение и анализ действующего земельного законодательства;
— объяснение правовой природы государственной регистрации прав вообще и государственной регистрации как инструмента правового регулирования земельных правоотношений;
— анализ и выделение права на земельный участок как объекта правоотношения и положение земельного участка как предмета соответствующих правоотношений;
— дать оценку состояния земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации в качестве основного объекта правового регулирования;
— установить основные способы приобретения земельного участка в собственность;
— изучить структуру государственных органов управления и контроля в области земельных правоотношений;
— выявить существующие правонарушения в области земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, а так же те виды юридической ответственности, которые применяются;
— исследовать позитивные и негативные аспекты действующего законодательства по регулированию отношений в области обращения земельных участков;
— определить и обосновать предложения по совершенствованию правового механизма обеспечения прав и охраняемых законом интересов в области оборота земельных участков.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке фактического состояния земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации, к выявлению правовой природы и факторов, влияющих на процесс государственной регистрации прав на земельные участки, к объяснению процесса приобретения прав на земельные участки, как объекта правового регулирования. Наряду с этим используются и общепризнанные методы исследования, такие как наблюдение, обобщение, сравнение и др.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области теории государства и права: С. С. Алексеева, в области земельного и экологического права: Н. А. Сыродоева, С. А. Боголюбова, Н. И. Краснова, И. Ф. Панкратова, Е. А. Галиновской, Е. Г. Краюшкиной, Е. Л, Мининойв области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, П. В. Крашенинникова, Г. Ю. Елизаровой, В. В. Огородникова, Э. Н. Ренова, Б. М. Гонгало, К. Б. Ярошенко.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на Конституции Российской Федерации, Федеральном законодательстве, * регулирующем земельные правоотношения и отношения по государственной регистрации прав, нормативно-правовых актах государственных органов управления и контроля, актах правоприменения, анализе существующей.
С.Н. Братуся, Н.И. МатузоваА.М. Витченко, Р. Д. Лукича, А. В. Малько, В.В.
Борисова ситуации, связанной с деятельностью специально уполномоченных государственных органов, регулирующих отношения по обороту земель, а так же анализе полномочий и компетенции вышеуказанных органов.
В настоящее время в работах некоторых российских учёных рассматриваются вопросы государственной регистрации прав на земельные участки, процесс проведения регистрации, необходимые документы (Е.А. Галиновская, Е. Г. Краюшкина, E. J1. Минина).
Из обобщённых и проанализированных источников научных работ следует констатировать, что проблеме правового регулирования, процесса, механизма закрепления прав участников гражданского оборота на земельные участки, в юриспруденции обращается недостаточно внимания.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое самостоятельное комплексное научное исследование института государственной регистрации прав на земельные участки, а так же обобщённый анализ деятельности государственных органов при совершении сделок с правом на земельный участок, регистрации права на земельный участок и сделки с ним.
Впервые исследуется правовая природа государственной регистрации прав на земельные участки, необходимость развития института государственной регистрации, проблематика соотношения нового правового института и установленных методов государственного контроля и управления определенными правоотношениями.
По нашему мнению государственная регистрация прав и сделок как правовой институт является первичным и основным способом государственной гарантии наступившего вещного права у лица на земельный участок.
Степень разработанности объекта исследования. В работах отечественных ученых исследуются отдельные аспекты правового обеспечения сделок с недвижимостью, в частности с земельными участками. Так в работах H.A. Сыродоева, С. А. Боголюбова, Ю. Г. Жарикова, Е. А. Галиновской. В работах П. В. Крашенинникова исследуется вопрос о государственной регистрации прав и сделок с объектами недвижимого имущества, в работах В. В. Витрянского исследуется вопрос о необходимости государственной регистрации сделок с земельными участками.
Монографические исследования в области государственной регистрации прав на земельные участки на сегодняшний день отсутствуют.
Научные результаты заключаются в том, что диссертация представляет собой первое самостоятельное и комплексное научное исследование правового регулирования отношений по приобретению земельного участка, правил и условий его государственной регистрации. При этом государственная регистрация вещного права на земельный участок рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования. Используя системный метод, проявляющийся в правоотношениях, в работе представлены: субъекты отношений и их полномочия, объекты отношений и их правовой режим, источники правового регулирования, структура государственных органов управления и контроля, органов государственной регистрации, структура и виды методов управления земельными участками, и т. д.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная регистрация сделок с земельными участками и регистрация прав на них формируется из отдельных видов специальной деятельности, которые регулируются земельным (в том числе и законодательством об охране земель), гражданским законодательством и законодательством о государственной регистрации.
2. Государственная регистрация прав на земельные участки и сделки с ними относятся к методу правового регулирования, и имеет свою внутреннюю классификацию.
3. Приобретение земельных участков возможно на различных видах права, которые обуславливают вид правоустанавливающего документа.
4. Требования к документам, правила, регламентирующие процесс, порядок и условия государственной регистрации разнятся в субъектах РФ. Одновременно, требуется единый подход, вырабатываемый на уровне России к формированию системы реализации субъектами правоотношений своих прав на приобретение в собственность земельного участка, правил и порядка проведения соответствующих регистрационных действий.
5. Государственная регистрация прав на земельный участок производится в регулируемых правоотношениях, где выделяются: субъекты отношений и их права, обязанностиобъекты правоотношений и их правовые режимыоснования возникновения, изменения и прекращения этих отношенийпорядок прохождения отношений и т. д.
6. Сложившиеся государственные органы управления и контроля в области управления земельными ресурсами обладают необходимыми функциями, компетенцией и полномочиями для реализации положений земельной реформы в России.
7. Место регистрирующего органа в системе органов участвующих в обороте земельных участков, в реализации положений земельной реформы.
Однако следует отметить, что существуют проблемы взаимодействия государственных органов управления и контроля в области управления и контроля земельными ресурсами. Имеющиеся противоречия во взаимодействии можно устранить путем корректировки у этих государственных органов, дублирующих полномочий, уточнения объёма полномочий каждого.
8. Правовое регулирование любых общественных отношений предусматривает и применение юридических санкций за несоблюдение тех или иных предписаний государства в области регулируемых правоотношений. Для объективности применения юридической санкции необходим сбор соответствующих данных о совершении проступка именно данным землепользователем. Сбор таких данных и предоставление компетентному органу для принятия объективного решения и есть один из аспектов контроля и управления земельными ресурсами со стороны государства.
9. Государство использует определенные методы в процессе правового регулирования земельных правоотношений.
Государство, в пределах своей компетенции использует следующие методы:
• Метод запретов;
• Метод субординации или властного приказа;
• Диспозитивный метод;
• Метод рекомендаций.
Вышеуказанные методы направлены на реализацию установленного государством порядка оборота земельных участков на рынке недвижимого имущества, выработку поведения участников правоотношений по реализации и приобретению земельных участков. Причём, методы правового регулирования направлены на установление поведения всех без исключения участников соответствующих правоотношений, в том числе и на государство, в том случае, если государство выступает как субъект правоотношения.
Практическая значимость исследования. Теоретические исследования настоящей темы, на взгляд автора, разрабатывают и детализируют положения обширного законодательства о земле и разрабатывают соотносимость земельного и гражданского законодательства в части государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними.
Анализ института государственной регистрации прав как метода государственного управления земельными ресурсами.
В настоящее время крайне мала информированность, в том числе и практикующих юристов и, тем более землепользователей, о правовой природе государственной регистрации вообще и государственной регистрации сделок и прав на земельные участки, в частности.
Очевидно, что данная работа позволит более осмысленно подходить к проблеме государственных гарантий прав на земельные участки в период осуществления земельной реформы, позволит привести правоприменительную практику в единообразную форму на всей территории России, привлечет внимание субъектов соответствующих правоотношений и позволит им наиболее полно осуществлять свои права, реализовывать и отстаивать охраняемые законом интересы.
Установление механизма приобретения права лица на земельный участок, уверенность в деликтности приобретенного права, уверенность в соблюдении и защите государством (посредством государственной регистрации наступившего права) правообладателя позволит сделать Россию притягательной для инвесторов, что в свою очередь положительно скажется на агропромышленном комплексе страны.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования реализованы в различных формах:
— выступлений о результатах исследования на различных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах по проблемам земельных правоотношенийпубликации научных статей, сопрягающихся с темой исследованияпрактическое применение положений настоящей работы в практике деятельности «Саратовской областной регистрационной палаты». выступлений с результатами исследований на научно — практических конференциях, семинарах и круглых столахавтор принимал участие в разработке проекта Закона о внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» .
Заключение
.
Земельные отношения в РФ складываются давно, и нельзя сказать, что земельная реформа, и такой важный её аспект как оборот земельных участков законодательно урегулирован в достаточной степени.
Вопросы приобретения права на земельный участок, совершения сделок с ним, закрепление прав землепользователей, защита государством прав землепользователей — это те вопросы, без решения которых в современной России нельзя говорить об установленном государственном регулировании земельных отношений.
В заключение проведенного исследования необходимо отметить, что нормативная база, регулирующая сейчас возникающие правоотношения по обороту земельных участков, полномочия государственных органов, правомочия землевладельцев должны быть описаны более тщательно, детализированы, и конкретизированы.
Нормативно — правовая база, регулирующая правоотношения при приобретении в собственность земельных участков нуждается по нашему мнению в серьёзных доработках и внесении изменений в действующие положения.
Так, представляется, что положения закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подлежат дополнениям в части, касающейся полномочий регистрирующего органа.
Полагаем, что полномочия регистрирующего органа должны распространяться и на истребование дополнительных доказательств (документов) наличия заявленного для регистрации права. То есть, регистрирующий орган должен иметь более широкие функции, в отличие от тех, которые содержаться в Законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» на сегодняшний день. Представляется, что статья 9 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подлежит дополнению абзацем о праве регистрирующего органа проводить проверку подлинности сведений, вносимых в Единый государственный реестр прав.
Такое расширение функций позволит, на наш взгляд, придать государственной регистрации характер не просто обязательного действия, но и, дополнительную обоснованность, независимость от недобросовестных заявителей, позволит иметь государству более объективную и полную информацию о собственниках земельных участков, об обороте земельных участков, о категориях собственников и землепользователей, об обороте земельных участков. Представляется что, более широкая, объективная и актуальная информация положительно скажется на осуществлении государством, в лице специально уполномоченных органов контрольных и управленческих функций. Лица, приобретающие земельные участки в собственность или в пользование от государства или в процессе оборота земельного участка на вторичном рынке недвижимости, должны быть уверены в надлежащем оформлении приобретаемого права, деликтности совершенной сделки. Должны быть уверены, что их земельный участок останется принадлежащим им, и если и будет изъят, то только в установленном законом порядке и по установленным в земельном законодательстве основаниям. В настоящее время говорить о достаточности мер и способов государственного контроля за правоотношениями относительно прав на земельные участки нельзя.
Как установлено в настоящей работе, полномочия регистрирующего органа слишком узки для реализации государственной политики, направленной на обеспечение государственных гарантий землевладельцам. Полномочия государственного регистратора прав и непосредственно учреждения юстиции по государственной регистрации прав должны позволять, при проведении правовой экспертизы установит полную картину, касающуюся земельного участка, с правом, на который совершается сделка. Только в этом случае можно говорить о достаточной степени государственного контроля за оборотом и использованием земельных участков.
Изменения так же, требует глава IV Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Полагаем, что необходимо внесение в текст главы статьи, регулирующей проведение государственной регистрации сделки с земельным участком, а так же определяющей такую регистрацию как обязательную (а не по заявлению заинтересованного лица).
Такая мера, по нашему мнению, значительно усовершенствует систему приобретения права на земельные участки. Кроме того, полагаем, что прямое указание в нормативно — правовом акте, в большей мере будет способствовать реализации одной из целей создания системы государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним — системе государственных гарантий зарегистрированного права на земельный участок. Государственная регистрация сделки с земельным участком, порождающей, как результат вещное право у землевладельца, должна быть исследована соответствующим государственным органом на предмет правомерности. Должны быть проверены права третьих лиц, которые могут быть ущемлены проводимой государственной регистрацией. Очевидно, что проведение правовой экспертизы сделки и, как следствие её государственная регистрация только полнее защитит права и охраняемые законом интересы граждан участников сделок с земельными участками.
Комплекс мероприятий по внесению изменений в действующее законодательство позволит придать государственной регистрации вообще и в частности государственной регистрации сделок с земельными участками и прав на них характер обеспечиваемых государством гарантий стабильности имеющегося права на земельный участок и неприкосновенности его со стороны иных участников оборота таких земельных участков. Это, в свою очередь позволит реализовать одно из основных направлений государственной политики в части развития земельных отношений — их стабильность в стране и защиту прав и законных интересов участников рынка в Российской Федерации.
Система государственной регистрации как система предоставления государственных гарантий собственникам земельных участков может действовать эффективно только в случае верного определения её статуса.
Именно регистрирующий орган, во всей совокупности специально уполномоченных органов, действующих при совершении земельных правоотношениях, от имени государства устанавливает титул лица землевладельца. Именно по этому полагаем соответствующим действительности, вывод о том, что учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество является именно органом государственного управления и контроля за правоотношениями возникающими при обороте земельных участков.
Значение непосредственно самих земельных участков как ресурса страны, для экономических устоев общества, государственный контроль за оборотом земельных участков, за порядком их использования, соблюдение землевладельцами налогового законодательства, а так же иные актуальные сведения, всё это необходимо для эффективного управления земельными ресурсами со стороны государства.
Государственная регистрация выступает, с нашей точки зрения, способом реализации правового регулирования соответствующих общественных и правовых отношений, а так же методом контроля за оборотом земельных участков.
Используя в процессе деятельности ряд методов правового регулирования, государственная регистрация выявляет негативные, противозаконные факты в процессе совершения сделок с земельными участками, неработающие положения нормативных актов, понуждает участников сделок и иных правоотношений к совершению действий в строгом соответствии с нормами и правилами, установленными государством в виде нормативно — правовых актов.
Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним выступает своего рода органом, оценивающим факт совершения юридически значимых действий, возможность совершить такие действия участниками соответствующих правоотношений, и последствия совершения тех или иных действий. Юридически значимые действия, влекущие возникновение, прекращение, обременение или изменение прав и обязанностей лица в отношении земельного участка отражаются и фиксируются не только учреждением юстиции по государственной регистрации прав, а ещё территориальным органом службы Росземкадастра, рядом государственных и муниципальных органов. В ряду органов, осуществляющих те или иные функции государственного контроля за земельными отношениями, регистрирующий орган является единственным органом, который в период совершения сделки, правомочен защитить права и охраняемые законом интересы участников правоотношений связанных с земельными участками.
Таким образом, представляется, что должны быть внесены изменения в статью 14 Закона «О государственном земельном кадастре», в части обязательного внесения обязательственных прав на земельный участок. Внесение таких сведений позволит иметь более полную и объективную картину об отношениях, в которые вовлечен земельный участок. Такая мера позволит в наибольшей степени защитить как право приобретателя, так и лицо, обязательственными правами которого должен быть обременён земельный участок. В свою очередь, представляется, что должна быть изменена статья 131 ГК РФ в части расширения видов прав, подлежащих обязательной государственной регистрации. Представляется, что государство, наряду с вещными правами на земельный участок, должно регистрировать и обязательственные права на них в Едином государственном реестре прав. Такие сведения должны передаваться учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в распоряжение территориального отделения службы Росземкадастра.
Не только учреждение юстиции участвует со стороны государства в правоотношениях с лицом, совершающим сделку с земельным участком, но и кадастровые органы, органы технической инвентаризации, иные службы и структурные подразделения органов государственной и муниципальной власти.
Правоотношения, возникающие при проведении государственной регистрации прав, регулируются не только законодательством о государственной регистрации прав и регулируют деятельность не только учреждений юстиции, и лиц, обратившихся за государственной регистрацией права на земельный участок, устанавливая, при этом порядок проведения соответствующих действий. Система государственной регистрации, в настоящее время, охватывает только учреждения по государственной регистрации прав.
Как показало проведенное исследование, государственная регистрация охватывает не только правоотношения, возникающие при проведении регистрационных действий. Очевидно, что, говоря о государственной регистрации прав на земельные участки необходимо говорить о соотносимости государственной регистрации и специальной регистрации земельных участков. Только скоординированные действия государственных органов по государственной регистрации земельных участков как объектов недвижимости и государственной регистрации сделок с земельными участками и прав на них, их действия как органов одной системы позволят говорить о действительном государственном управлении земельными ресурсами на территории РФ. В связи с чем, представляется необходимым внести изменения в п. 29 Положения о Федеральной службе земельного кадастра России.1 Данный пункт должен устанавливать, что служба Росземкадастра входит в систему государственной регистрации прав на земельные участки, в пределах своей компетенции.
Государство, в лице уполномоченных органов действует скоординированно и в одном направлении, тогда как, на сегодняшний день, имеется множество противоречий в работе непосредственно органов, подготавливающих документы для формирования необходимого пакета для проведения государственной регистрации и самого регистрирующего органа. Полагаем, что законодатель должен рассмотреть сложившуюся ситуацию с точки зрения целесообразности размежевания полномочий органов, проводящих подготовку, проверку законности документов и проводящих определенные действия от имени государства в интересах правообладателя. Представляется целесообразным объединить эти органы в единую систему государственного управления правоотношениями с земельными участками.
Развитие земельных отношений в современной России поставлено в зависимость от реального осуществления на местах, в регионах единой государственной политики, направленной на регулирование правоотношений, связанных с оборотом земельных участков.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 11.01.01 г. № 22 Об утверждении.
Полагаем необходимым установить более жёсткий государственный контроль за региональным земельным законодательством. Как яркий пример Сг несогласованности федерального и регионального законодательства выступает законодательный запрет иностранным гражданам и лицам без гражданства приобретать на праве собственности земельные участки в законодательстве Саратовской области. Полагаем, что одной из граней государственного управления земельными ресурсами должен выступать государственный контроль за региональным земельным правотворчеством. При наличии права самостоятельно регулировать земельные правоотношения, установленного Конституцией РФ, должна соблюдаться единая государственная политика, направленная на регулирование земельных отношений. Представляется, что современное земельное законодательство РФ должно содержать определение объёма правомочий иностранных граждан и лиц без гражданства в части их участия в земельных отношениях.
Россия переживает сложный переходный период и, по существу, только ^ начинает движение к эффективной экономике и необходимой для ее функционирования правовой системе.
Изменение ситуации в экономике требует системного совершенствования законодательства о рынке земельных участков. И неоценимую роль в этом может сыграть опыт зарубежных стран.
Полагаем, что начинать надо с изменений гражданского законодательства, на котором базируются положения Закона о регистрации прав. Приведённый в работе анализ действующих регистрационных систем зарубежных стран, свидетельствует о необходимости внести существенные коррективы в действующее земельное законодательство Российской Федерации, а так же, в законодательство о государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Дополнительные аргументы в пользу этого предложения, V содержаться в действующих правовых системах зарубежных стран (Французский Гражданский кодекс — Кодекс Наполеона) и в документах самого.
Положения о Федеральной службе земельного кадастра России // РГ от 24.01.01 г. последнего времени (Закон Эстонской Республики «О вещном праве») на которые делается ссылка в настоящем исследовании.
Становится очевидным, что общепризнанной в мире нормой является признание земельного участка главной вещью, а строений на нем — его улучшениями. Понятие «защита права добросовестного приобретателя» во всём мире уже давно стало главным определением полноценного права собственности, поскольку такое лицо гарантированно остаётся собственником имущества. Именно это положение является основой полноценного рынка недвижимости в системе «западного» законодательства. Противоположная ситуация пока существует в российском гражданском законодательстве, где права на имущество «добросовестного приобретателя» эффективно не защищены.
Рассмотренные в настоящей работе примеры регистрационного законодательства зарубежных стран, на наш взгляд доказывают необходимость строгого следования базовым принципам регистрации прав на земельные участки. К ним относятся: приоритет записи в реестре прав над «правоустанавливающими» документами (наш Закон «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» провозглашает обратное), обеспечение доверия к записям в реестре, учёт всех прав и обременении, затрагивающих интересы собственника или покупателя, реальная открытость сведений о правах на объекты для публичного доступа. Кроме того, решение многих конкретных проблем, с которыми сталкиваются сегодня при осуществлении операций с недвижимостью и граждане, и регистраторы, может быть найдено путём законодательного совершенствования норм и процедур регистрации с учётом лучшего существующего сегодня зарубежного опыта.
Подводя итог настоящего исследования, можно выделить некоторые основные направления совершенствования гражданского законодательства России и законодательства по регистрации прав на недвижимость. Среди них: закрепление понятия «земельный участок» как главной вещи, первоосновы недвижимостиснятие запретов на оборот земли для обеспечения свободного оборота недвижимости (имеются ввиду участки, включенные в гражданский оборот) — уточнение понятия «объект недвижимости" — установление принципа защиты прав на недвижимость добросовестного приобретателя, соответствующего тому, что является общепризнанным в большинстве развитых странчёткий и единообразный порядок регистрации прав и правопритязаний на объект недвижимостиустранение противоречий закона, в том числе элементов двух взаимоисключающих систем. Регистрация сделки осуществляется в качестве обременения существующего праваобеспечение доверия к сведениям Единого государственного реестра прав на недвижимое имуществоприоритет записи в Едином реестре над записями в правоустанавливающих документахвведение норм, в соответствии с которыми права на недвижимое имущество возникают после внесения записи о регистрации права в Единый реестр, но считаются вступившими в силу с момента регистрации заявления (кроме случаев, предусмотренных законом) — введение чётких, единых на территории Российской Федерации процедур регистрацииуточнение норм о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органовсоздание гарантийных фондов (самоокупаемых за счет части регистрационных сборов) для возмещения возможного ущерба, возникающего вследствие осуществления регистрацииобеспечение публичности — безусловной и полной открытости сведений о зарегистрированных правах и правопритязаниях по конкретному объекту, об истории перехода прав на него при конфиденциальности обобщенных сведений о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости.
Кроме того, полагаем, что должны быть установлены виды прав на земельные участки, при наделении ими государственных и иных учреждений, унитарных и казённых предприятий. Полагаем, что передача земельных участков вышеуказанным организациям на праве оперативного управления и хозяйственного ведения должна быть установлена статьёй 219 ГК РФ. В связи с этим, представляется необходимость дополнение положение статьи 219 ГК РФ, которая должна содержать указание на возможность предоставления земельных участков, вышеуказанным юридическим лицам, на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.
Как показал проведенный в настоящем исследовании анализ, отдельного законодательного регулирования требует вопрос государственной регистрации сделок с земельными участками. Представляется, что сделка с земельным участком подлежит обязательной государственной регистрации, в целях увеличения эффективности государственного контроля и управления оборотом земель в Российской Федерации. Кроме того, обязательная государственная регистрация сделок позволит в наибольшей степени защитить вещные права, охраняемые законом интересы землепользователей. В соответствии с вышеизложенным, полагаем необходимым внесение дополнения в статью 164 ГК РФ, в части обязательности государственной регистрации сделки с правом на земельный участок.
