Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В современном мире нефть и газ — основные источники энергии для мировой экономики, которым пока нет замены. Более того, ' потребность в углеводородном сырье — нефти и газе — на планете будет только возрастать.

Правовая практика, накопленная в результате применения действующего с 1992 года современного законодательства о недрах, нынешнее состояние российской минерально-сырьевой базы нефти и газа, все более возрастающее значение углеводородного сырья для российской и мировой экономики требуют нового взгляда на правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, прежде всего, с позиций эффективности деятельности государства как собственника недр.

В отличие от использования недр в целях имеющей тысячелетнюю историю горной промышленности в ее классическом понимании, использование недр для геологического изучения и добычи нефти, а впоследствии и газа, насчитывает «всего» около полутора столетий, но имеет особенности, требующие серьезного правового исследования с научной и практической точек зрения.

Недра и содержащиеся в них полезные ископаемые — различные объекты прав. Физические свойства нефти и газа играют в данном случае особую роль. Дело в том, что нефть и газ (углеводороды)1, в отличие от твердых полезных ископаемых, почти всегда мигрируют (двигаются по пластам) вместе с водой либо в воде2.

Такая особенность нефтегазовых ресурсов in situ, наряду с их стратегической значимостью для российской и мировой экономики, требует совершенно особых подходов в геологии, технологии и экономике их поиска и освоения и ведет в итоге к необходимости создания специального правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Необходимо отметить, что термин «использование недр» в данном случае применяется к пользованию участками недр, предоставляемыми для геологического изучения и добычи нефти и газа.

1 В дальнейшем в диссертации приведены определения понятий «нефть», «газ», ((углеводороды", «углеводородное сырье» в их естественнонаучном и нормативном применении. В целях настоящего исследования и в соответствии с общепринятой практикой понятия «нефть, газ» и «углеводородное сырье» («углеводороды») будут использоваться как взаимозаменяемые.

2 Мстиславская Л. П., Павлинич М. Ф., Филиппов В. П. Основы нефтегазового производства: Учебник для вузов. М.: ГАНГ им. И. М. Губкина, 1996. С. 35. Под миграцией нефти и газа понимается любое перемещение углеводородов в земной коре. Миграция может происходить как в пределах одного нефтегазоносного пласта, так и из одного пласта в другой. При этом необходимо учитывать, что газ в недрах перемещается еще легче, чем нефть / Там же. С. 72−73.

Тема исследования традиционно отличается высокой степенью дискуссионности и чрезмерной политизированностью. Особую актуальность тема приобрела в связи с подготовкой проекта нового федерального закона «О недрах», которая ведется уже несколько лет. При этом наблюдаются попытки определения в законопроекте особенностей правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Нефтегазовое законодательство сейчас существует в подавляющем большинстве нефтегазодобывающих стран мира, но действующее российское законодательство о недрах не признает особенностей использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа.

По данным МПР России, уже в 2005 году фактические уровни добычи нефти превышали показатели, которые, в соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2020 года, предполагалось достичь лишь к 2010 году. В основном это связано с ростом добычи из-за резкого повышения мировых цен на нефть. Исходя из этого политика государства в данной сфере должна быть направлена, с одной стороны, на ужесточение контроля за рациональным использованием и охраной недр, с другой, на стимулирование добычи трудноизвлекаемых запасов и, самое главное, стимулирование геологического изучения недр в целях поиска новых месторождений нефти и газа.

Поэтому актуальным становится исследование проблемы признания государством права первооткрывателя месторождения на добычу полезных ископаемых такого месторождения. Указанные обстоятельства привели автора к попытке осмыслить традиции горного права и законодательства нашей страны и зарубежных государств. Именно в дореволюционных трудах по горному праву содержатся разработки понятия принципа горной свободы, важнейшим элементом которой является признание государством упоминавшегося права первооткрывателя месторождения. Юристы того времени полагали, что «.горнопромышленность наиболее развивается там, где право первого открывателя является для частных предпринимателей могучим стимулом к риску, сопряженному с производством разведок и разработкою ископаемых"4, и.

3 См.: Поляков Г. А., Полякова Т. В. Модели и прогнозные оценки перспектив добычи нефти. М.: МГИМО (У), 2004. С. 130.

4 Яновскш А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россш. С.-Петербургъ, 1900. С. 15. законы такого характера служат наиболее могущественным средством к развитию горного дела"5.

Применительно к использованию недр для геологического изучения и добычи нефти и газа углубленное исследование истории правового регулирования всегда актуально еще и потому, что за полтора века развития мировой нефтяной, а затем нефтегазовой промышленности суть поисков и разведки углеводородов осталась почти той же. Даже в наше время, «какими бы знаниями, технологиями и опытом вы не располагали, вы никогда не будете уверены, что найдете в скважине нефть"6, до того момента, пока эта скважина не будет пробурена, и ничто пока не может заменить этого процесса.

Степень исследованности темы. Тема является недостаточно изученной в юридической литературе, что не раз отмечалось специалистами в разное время. В. Г. Струкгов в 1907 году указывал на «скудость. литературы по горному праву"7. В 1966 году о том, что «литература, исследующая правовой режим недр, крайне о малочисленна», писал В. Г. Плахута. Относительно нашего времени можно заметить, что по многим вопросам, поднимаемым в данном исследовании, правовой литературы не существует.

Из современных исследований монографического характера проблемам законодательства о нефти и газе посвящена работа М. И. Клеандрова «Нефтегазовое законодательство в системе российского права"9. Проблемы развития названного законодательства также изучались в научных статьях М. И. Махлиной (1995), О. М. Теплова (1996)и других.

Отдельные особенности правового регулирования рассматриваемых правоотношений за рубежом, в том числе, в странах Западной Европы и Америки, затрагивались в работах О. И. Крассова (1994), Б. Д. Клюкина (2000) и других.

В большинстве же своем имеющиеся монографические исследования и диссертационные работы, в той или иной степени затрагивающие тему правового.

5 Штофъ A.A. Горное право. Сравнительное изложешс горныхъ законовъ, действующих въ Россш и въ главнейшихъ горнопромышленный, государствам западной Европы. С.-Пстербургъ, 1896. С. 174.

6 Экономидес М., Олини Р. Цвет нефти. Крупнейший мировой бизнес: история, деньги и политика (пер. с англ). М., 2004. С. 16.

7 Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложеше основныхъ началъ горного законодательства Россш въ связи съ краткимъ обозрешемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С. -Петербургу 1907. С. 5.

8 Плахута В. Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Автореф. дисс.. канд. юриц. наук. Свердловск, 1966. С. 2.

9 Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма РАН, 1999. режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, посвящены правовым проблемам предпринимательства в нефтегазовой сфере либо исследуют отдельные стороны рассматриваемых отношений (Р.Н. Салиева, 2000, 2003; J1.B. Каланда, 2004; И. М. Клеандров, 2004 и другие)10.

О степени изученности темы применения принципа горной свободы в законодательстве о недрах говорит тот факт, что последней работой, подробно рассматривающей данный вопрос, является статья «Пределы горной свободы"11, опубликованная в 1927 году в Баку Вс.Ар. Удинцевым, автором еще дореволюционной f л монографии «Русское горноземельное право» .

В последующем проблемы применения данного принципа в правовой теории никак не затрагивались и затрагиваться не могли в силу существовавшего социально-экономического строя. Редкое упоминание словосочетания «горная свобода» допускалось лишь в историческом аспекте.

Цель настоящего исследования состоит в разработке теоретических положений о современном понятии и элементах содержания правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, тенденциях исторического и современного развития соответствующих правовых норм и институтов с учетом «нефтегазовой» специфики, особенностях осуществления функций и полномочий государственного управления в сфере использования недр для указанных целей, особенностях юридической ответственности за нарушения названного режима и соответствующих им практических рекомендаций, в том числе, по совершенствованию действующего законодательства.

Исходя из указанных целей исследования его основными задачами являются: — исследование исторических предпосылок и закономерностей возникновения и развития законодательства о нефти и газе в России и за рубежом;

10 Фролова И В. Правовое регулирование системы управления экономикой нефтедобывающих предприятий: Дисс. канд юрид. наук. Тюмень, 1999; Парфенов И. А. Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовые аспекты): Дисс.. канд. юрид. наук. Тюмень, 1999; Андрюхина Э. П. Административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса Российской Федерации: Дисс.. канд. юрид. наук. М., 2000; Бородач М. В. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: Дисс.. канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Салиева Р. Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики: Дисс. доктора юрид. наук. Тюмень, 2003; Горстый М. В. Правовое обеспечение деятельности субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации: Авторсф. дисс.. канд. юрид. наук. Тюмень, 2004; Клеандров И. М Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки нефти и газа: Автореф. дисс. каш. юрид. наук. Тюмень, 2004; Комиссарснко B.C. Правовое регулирование охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа: Дисс. канд. юрид наук. М., 2004.

11 Удннцев Вс. Ар. Пределы горной свободы Отдельный оттиск из жур. «Известия Азербайджанского Политехнического Института», вып. III. Баку, 1927 г. С. 147−174.

12 Удинцевъ Ве. Русское горноземельное право. Юсвъ, 1909.

— определение современного состояния и выявление основных особенностей правового регулирования использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации и других странах;

— определение понятия и содержания правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа;

— исследование актуальных проблем государственного управления, юридической ответственности за нарушения правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа;

— выявление направлений дальнейшего развития законодательства о недрах с учетом особенностей геологического изучения и добычи нефти и газа.

Предметом данного исследования являются: совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерациирегулирующие эти отношения нормы права, а также правоотношенияфедеральная и региональная правоприменительная практиказаконодательство Российской Империи, советское и современное российское, зарубежное и международное законодательствопроекты законов и иных нормативных правовых актов, касающихся рассматриваемых отношенийнаучные, в том числе диссертационные, работы, в которых исследовались правовые, экономические, исторические, технологические стороны данных отношений.

Теоретической основой исследования послужили труды следующих ученых: дореволюционных специалистов по горному праву — С.С. Абамелек-Лазарева, A. J1. Боровиковского, В. А. Грамматчикова, В. В. Исаченко, Г. Г. Левестама, В. Г. Струкгова, В. А. Удинцева, A.A. Штофа, А. Е. Яновскогосоветских и современных юристов — С. С. Алексеева, Г. С. Башмакова, Г. А. Волкова, А. Н. Вылегжанина, А. К. Голиченкова, E.H. Жевлакова, Л. А. Заславской, О. И. Крассова, A.M. Каверина, Н. Д. Казанцева, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, М. Е. Коган, Н. И. Краснова, Б. А. Лисковца, М. И. Махлиной, Л. Н. Мороза, Н. Б. Мухитдинова, Л. Г. Навроцкой, Е. В. Новиковой, Н. Т. Осипова, В. В. Петрова, Н. Л. Платоновой, В. Г. Плахуты, A.A. Рускола, A.A. Рябова, Р. Н. Салиевой (Миргазизовой), С. А. Сосны, H.A. Сыродоева, О. М. Теплова, Юр. Ч. и другихотечественных и иностранных специалистов, посвятивших свои работы изучению правовых проблем недропользования, в частности, Д. Джонстона, В. П. Орлова, А. И. Перчика.

Была изучена специальная литература по основам нефтегазового дела, включая основы геологии и добычи нефти и газа, работы по экономике и истории отечественной и мировой горной и нефтегазовой промышленности (А.Б. Василенко, Д. Ергин, Л. П. Мстиславская, Р. Олини, М. Ф. Павлинич, Г. А. Поляков, Т. В. Полякова, В. П. Филиппов, М. Экономидес и другие).

Информационной базой исследования явились: законы и иные правовые акты дореволюционной России, Союза ССР, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в основном нефтедобывающихзаконодательство стран СНГ, других государств — для изучения были выбраны законы о нефти и газе различных во многих отношениях стран: Королевства Норвегии, Канады, Республики Казахстан, Социалистической Республики Вьетнам, Алжирской Народной Демократической Республики и др.- международное законодательство, регулирующее отношения, связанные с использованием недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Использованы также материалы практики лицензирования, документы государственных органов, контролирующих деятельность недропользователей, другие практические материалы. Для разработки теоретических выводов в работе делаются обобщения современной судебно-арбитражной практики, а также материалов судебной практики Правительствующего Сената Российской Империи.

Методологическую основу диссертации составили следующие формы и способы научного познания: анализ результатов обработки материала, касающегося предмета исследованияпоиск основных особенностей и противоречий в правовом регулировании отношений по использованию недр для геологического изучения и добычи нефти и газавыявление основных тенденций дальнейшего развития соответствующих правовых норм и институтов.

Особое внимание в настоящей работе уделено изучению российского дореволюционного горного права и законодательства, поскольку, как отмечал еще в 1900 году А. Е. Яновский, «едва ли найдется другая область юриспруденции, в которой исторический метод исследования был бы столь необходим для выяснения основных принципов, как в горном праве"13. Применялись также формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения и иные методы научного исследования.

Научная новизна исследования. Диссертация является первым системным монографическим исследованием правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа на основе норм действующего законодательства и принципа горной свободы, включая ее публичные ограничения.

На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:

1. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа — особый порядок регулирования, суть которого выражается в характере и объеме прав и обязанностей недропользователей, специфике субъектов права пользования недрами, статусов горного и геологического отводов как объектов права пользования недрами, государственного управления и ответственности за правонарушения при осуществлении деятельности по использованию недр для указанных целей.

2. Принцип горной свободы состоит в отделении прав на недра от прав на землю в условиях государственной собственности на недра и при гарантиях предоставления недропользователю права на добычу полезных ископаемых открытого им месторождения при геологическом изучении недр. Данный принцип необходимо закрепить законодательно.

Государство, являясь собственником недр, одновременно берет на себя ответственность за их эффективное использование. В целях эффективного использования недр государство должно стимулировать поиски полезных ископаемых, гарантируя предоставление права на добычу полезных ископаемых открывшему месторождение. Таким образом, признание такого права — прежде всего, признание государством ответственности за судьбу своей собственности, которыми являются недра.

3. Принцип первенства (приоритета) заявки на получение права пользования недрами для геологического изучения недр означает, что указанное право в безаукционном (бесконкурсном) порядке должно предоставляться первому заявителю при соответствии претендента установленным требованиям.

13 ЯновскШ А. Е. Указ. соч. С. 8.

Этот принцип необходимо закрепить в законе. При этом для наименее подготовленных по степени геологической изученности участков недр должен быть сохранен безаукционный (бесконкурсный) механизм предоставления права пользования недрами, проведение аукциона на право пользования недрами по совмещенной лицензии необходимо для более подготовленных по степени геологической изученности участков недр.

4. Установление гарантий права первооткрывателя месторождения на добычу из него полезных ископаемых с необходимостью влечет за собой, в частности: а) четкое определение и разграничение видов пользования недрамиб) пересмотр системы исключительности права пользования недрами для геологического изучения и добычи полезных ископаемыхв) пересмотр статуса объектов такого права.

5. Необходимо точно определить и более четко разграничить между собой виды пользования недрами, учитывая при этом специфику видов полезных ископаемых, в частности, нефти и газа. Критерием такого разграничения должна быть цель недропользования, определяемая в зависимости от вида пользования недрами, будь то геологическое изучение недр с выделением в нем стадий, разведка полезных ископаемых как отдельный вид пользования недрами либо разведка, совмещенная с добычей полезных ископаемых.

При этом понятие вида пользования недрами, цель недропользования в каждом случае должны быть определены на законодательном уровне настолько точно, чтобы это позволяло провести четкие границы, обозначить пределы каждого вида пользования недрами.

6. Праву пользования недрами для геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации необходимо придать исключительный характер, что означает принадлежность этого права только получившему его недропользователю и невозможность осуществления этого права третьими лицами без согласия недропользователя.

Эта необходимость, с учетом законодательного закрепления гарантий получения права пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения, следует из того факта, что риски, связанные с поисково-оценочными работами при освоении месторождений углеводородов на континентальном шельфе, гораздо выше, чем на суше. При этом непременным условием должно явиться установление ограничений, связанных с размерами участков недр, количеством участков, предоставляемых в пользование, и т. д. В отношении углеводородного сырья такие ограничения должны устанавливаться в законе отдельно.

7. Специальный правовой режим поисков, разведки и добычи нефти определился в России к концу XIX века (Глава «О частном нефтяном промысле» Устава Горного Российской Империи). Данный режим, будучи формально частью общего правового режима использования недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, устанавливал особый статус субъектов, объектов, порядок предоставления и прекращения, содержание права пользования недрами, порядок государственного управления и ответственности за правонарушения при поисках, разведке и добыче нефти.

Правовая доктрина, законопроектная деятельность, судебная практика Правительствующего Сената постепенно продвигались в направлении того, чтобы решить основной в то время вопрос правового регулирования использования недр, который так и не был решен до революции 1917 года — отделить права на недра от прав на землю. Данный исторический опыт должен учитываться при реформировании российского законодательства о недрах.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что на основе исследованного материала сформулирован ряд теоретических положений, касающихся, в частности, понятия правового режима использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, его исторического развития, предоставления, содержания и пределах осуществления права пользования недрами для геологического изучения и добычи нефти и газа, статуса объектов такого права для различных видов пользования недрами.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулирован ряд практических рекомендаций по внесению изменений в законодательство Российской Федерации о недрах, в том числе:

— о внесении изменений в Закон РФ «О недрах» в связи с закреплением принципа первенства (приоритета) заявки на право пользования недрами для геологического изучения недр, в том числе, на нефть и газ;

— о внесении изменений в статью 10 Закона РФ «О недрах» в части возможности продления срока геологического изучения недр на нефть и газ в зависимости от выполнения недропользователем своих обязательств по бурению;

— в связи с определением понятий «потенциально нефтегазоносный участок недр», «фонд потенциально нефтегазоносных участков недр». Под потенциально нефтегазоносным участком недр предлагается понимать участок недр, степень геологической изученности которого позволяет предполагать вероятность открытия в его пределах месторождений углеводородов. Основу перечня таких участков, порядок составления которого необходимо определить в Законе РФ «О недрах», должны составить участки, находящиеся рядом с уже обнаруженными месторождениями углеводородов.

Результаты исследования призваны способствовать ' дальнейшему совершенствованию названного законодательства и формированию совокупности норм, регулирующих использование недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в виде специального законодательства либо в составе законодательства о недрах, и тем самым — повышению эффективности использования недр как объекта государственной собственности.

Ряд положений может использоваться в конкретной правоприменительной деятельности органами государственной власти и недропользователями, а также при рассмотрении споров с их участием судебными органами.

Апробация результатов исследования. По теме диссертации автором были опубликованы статьи в периодических изданиях, в том числе, в журнале «Экологическое право», прочитаны доклады во время проведения следующих конференций: Девятой Всероссийской Школы молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, использования земли и других природных ресурсов, организованной Юридическим факультетом МГУ имени М. В. Ломоносова (29 ноября — 1 декабря 2004 года, г. Кременки Калужской области), XI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрино-11) (23−24 мая 2005 года, г. Солнечногорск), Международной научной конференции «Экономическая эффективность развития России», посвященной 100-летию со дня рождения академика.

Т.С. Хачатурова (23−24 ноября 2006 года, Экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова).

Кроме того, результаты исследования применялись на практике во время работы в Правовом департаменте Министерства природных ресурсов Российской Федерации, а также в российской организации, осуществляющей деятельность по использованию недр.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, которые объединяют восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы, списка нормативных правовых актов, списка материалов судебной практики.

Результаты исследования призваны способствовать дальнейшему совершенствованию названного законодательства и формированию совокупности норм, регулирующих использование недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в виде специального законодательства либо в составе законодательства о недрах, и тем самым — повышению эффективности использования недр как объекта государственной собственности. Последнее важно еще и потому, что ограниченность нефтегазовых ресурсов в мире и их огромная значимость постепенно ведут ко все более активному вмешательству нефтедобывающих государств в деятельность по использованию своих недр для освоения таких ресурсов и, соответственно, усилению административно-правовых начал в регулировании этой деятельности.

При рассмотрении правового режима использования недр для добычи нефти и газа выявляется множество проблем, связанных с порядком предоставления права пользования недрами, разграничением видов пользования, статусом участков недр и т. д., требующих срочного решения. Однако здесь необходим крайне осторожный подход к реформированию законодательства, учитывая также стратегическую значимость для государства некоторых видов важнейших полезных ископаемых, в том числе нефти и газа.

Общее состояние минерально-сырьевой базы углеводородного сырья, в том числе, все более увеличивающаяся здесь доля трудноизвлекаемых запасов, заставляет в настоящее время уделять первоочередное внимание при освоении таких ресурсов проблемам рационального использования недр и их охраны. Решение правовых проблем, рассмотренных в данном исследовании, будет способствовать рациональному использованию недр.

Заключение

.

Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что применение понятия «правовой режим» для исследования отношений по использованию недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых позволяет выявить специфику такого использования применительно к различным видам полезных ископаемых, в том числе, нефти и газу.