Прошедшие годы были не только годами ухода от системы административно-командного централизованного планирования и управления экономикой, но и годами перехода к новым внутригосударственным отношениям, основанным на принципах федерализма. Одной из важнейших проблем, с которой столкнулась наша страна при проведении реформы внутригосударственных отношений и экономической реформы, стал вопрос о недрах, о роли и месте отношений в процессе недропользования при проведении политических и экономических преобразований.
Для России — страны с колоссальным природно-ресурсным потенциалом — вопросы развития отношений, связанных с предоставлением прав на пользование недрами и контролем за выполнением условий их предоставления, вопросы использования отношений в процессе недропользования для регулирования более широкого спектра социально-экономических процессов являются одними из важнейших. На наш взгляд, в ходе проводимых экономических реформ комплексный характер отношений в процессе недропользования, сфера их действия не осознаны и не использованы еще в достаточно полной мере.
Природные ресурсы составляют «естественную» основу всего экономического потенциала страны. Поэтому система связей и отношений, опосредующих вовлечение в хозяйственный оборот данной «естественной» основы, должна рассматриваться с более широких и комплексных позиций, чем те, которые преобладают в России в настоящее время. Одна из главных составляющих природных ресурсов нашей страны — запасы углеводородного сырья. В отношении управления этим важнейшим ресурсом, на наш взгляд, сложился весьма упрощенный подход: он все сводит к обеспечению потребности в топливно-энергетических ресурсах и нефтехимическом сырье, а также поступления средств в бюджеты различных уровней.
Несомненно, что ресурсы углеводородного сырья занимают среди всех минерально-сырьевых ресурсов ведущее положение не только с точки зрения важности для экономического суверенитета любой страны как с позиции удовлетворения различных производственных и бытовых потребностей, так и с точки зрения формирования необходимых финансовых ресурсов для всей экономики в целом. Правомерность такого взгляда на ресурсы углеводородного сырья в настоящее время ни у кого не вызывает сомнений, и он является преобладающим.
Вместе с тем отношения, связанные с определением статуса минерально-сырьевых ресурсов, подходами к распределению рентного дохода от добычи полезных ископаемых, процедурами и политикой по предоставлению прав на пользование недрами, демонополизацией и регулированием нефтегазового сектора экономики (особенно при продаже госпакетов акций крупнейших нефтяных компаний и полном их переходе в частную собственность), отражают важнейшие политические и экономические проблемы переходного периода. Именно многосторонний характер отношений, связанных с использованием ресурсов углеводородного сырья, позволяет говорить об их роли в решении более широкого круга, связанных с использованием ресурсов этого сырья, проблем, выходящих за пределы развития топливно-энергетического комплекса и процесса формирования доходов государственного бюджета.
Цель диссертационной работы — исследование социально-экономических аспектов становления новой системы недропользования в России.
Для реализации поставленной цели решаются следующие основные задачи:
• определить основные черты современной системы отношений недропользования;
• выделить особенности и направления развития новой экономико-правовой среды системы отношений недропользования;
• сформулировать принципы совместного ведения и разделения полномочий в сфере недропользования, в условиях становления федерализма;
• выявить характер изменения целей основных субъектов недропользования и механизмы их взаимодействия.
Предмет исследования. Предметом исследования является система социально-экономических отношений недропользования.
Объектом исследования выступает процесс формирования новых экономических субъектов системы недропользования.
Научная новизна состоит в следующем:
1. На основе эволюции собственности в системе отношений недропользования выявлены возможные разновидности преобладающих здесь форм собственности (системы собственности, основанные или на принципе захвата, или на принципе доступа, или на принципе предоставления прав и привилегий, или на принципе владения).
2. Обоснованы необходимость и критерии классификации хозяйствующих субъектов недропользования. Во-первых, в зависимости от функциональной роли того или иного субъекта системы недропользования. Во-вторых, в зависимости от формы собственности хозяйствующих субъектов (частные или государственные).
3. Определены экономико-правовая среда системы недропользования и ее две составляющие:
• общая экономико-правовая среда, имеющая универсальный характер и воздействующая на всю экономику;
• специализированная экономико-правовая среда, имеющая более узкий и предметный характер и связанная с определенным сектором экономики.
4. Раскрыты основные черты современного механизма системы недропользования и обоснована необходимость двоякого подхода:
• во-первых, «узкого» подхода, связанного собственно с предоставлением недр в пользование для разведки и/или разработки полезных ископаемых;
• во-вторых, «расширительного» подхода, связанного с определением места механизмов регулирования горных отношений в системе рычагов и регуляторов регионального экономического развития.
5. Выявлены особенности специального экономико-правового пространства, которые связаны с: наличием системы специального налогообложения нефтегазового сектораналогообложением прибыли (а не доходов), определяемой исходя из динамики цен нефти и газа и динамики издержек на их добычувысокой степенью прозрачности изъятия и распределения экономической ренты, содержащейся в цене реализации нефти и газавысокой долей заемных источников финансирования инвестиционных проектов, и др.
6. Доказано, что для современного механизма отношений недропользования является характерным смещение акцентов от чисто экономической оценки (ценности) к «социальной оценке» (ценности) ресурсов углеводородного сырья.
7. Определено, что среди целевых установок регионов (основных административно-территориальных единиц в составе федерации) должны доминировать социальные цели и приоритеты.
К их числу относятся:
• обеспечение стабильных налоговых поступлений в региональный бюджет;
• поддержание высокого уровня занятости не только на предприятиях нефтегазового сектора, но и в смежных и обслуживающих отраслях;
• охрана окружающей среды;
• создание условий и предпосылок устойчивого социально-экономического развития сырьевой территории в долгосрочной перспективе.
8. Показано, что общей тенденцией во всех государствах, имеющих федеративное устройство, является понижение уровня ведения и полномочий в области недропользования в пользу территорий и их органов власти.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты позволяют определить пути совершенствования социально-экономических механизмов системы недропользования в России.
Апробация работы.
Результаты исследований нашли отражение в научных публикациях автора.
Основные положения работы использовались при разработке практических рекомендаций для формирования концепции управления нефтяным комплексом.
Структура работы.
Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Опыт лет, прошедших со времени ввода в действие нового законодательства (со времени принятия в 1992 году Закона РФ «О недрах»), показывает, что в целом развитие системы использования ресурсов углеводородного сырья идет по пути учета и отражения всех упомянутых выше факторов: политических, экономических и социальных.
Мыпридерживаемся той точки зрения, что в условиях нашей страны система недропользования должна являться важнейшим инструментом как федеральной, так и региональной экономической политики. В России минерально-сырьевой сектор играет чрезвычайно важную роль в экономике. И в последние годы, несмотря на продекларированный при подготовке реформ сдвиг в сторону высокотехнологичных и наукоемких отраслей, роль минерально-сырьевого сектора не только не уменьшилась, но, напротив, значительно возросла.
Специфика переходного периода накладывает на формирование системы недропользования, раскрытие и применение заключенных в ней возможностей, определенный отпечаток. Важнейшая особенность формирования новой российской системы недропользования связана с тем, что ее становление происходит не в условиях стабильно функционирующей экономики, а в условиях глубокого экономического кризиса. Эта особенность не позволяет в полной мере реализовать заложенные в системе недропользования возможности, связанные со стимулированием применения новых технологических решений не только в области поиска, разведки и разработки месторождения углеводородного сырья, но и в смежных отраслях и производствах.
Фискальная ориентация в налогообложении недропользователей препятствует развитию технико-технологической базы горнодобывающего сектора экономики и делает неэффективным освоение новых месторождений внутри страны. Последнее обстоятельство подталкивает российские компании к расширению зарубежных операций.
На наш взгляд, минерально-сырьевой сектор не должен выполнять функцию только финансового «донора» для поддержания неконкурентоспособных (в том числе наукоемких и высокотехнологичных) производств и отраслей, создавая условия для их вхождения в рыночные связи и отношений. Главная задача минерально-сырьевого сектора состоит прежде всего в том, что бы быть катализатором повышения конкурентоспособности всей российской промышленности.
Но для ее решения требуется взвешенный, терпеливый и целеустремленный подход, не имеющий ничего общего с политическими лозунгами и скоро-полительными заключениями о «распродаже Родины». Опыт ныне успешно развивающихся стран (той же Канады или Норвегии) показывает, что разумные и взвешенные меры по привлечению иностранного капитала, расширению роли национальных подрядчиков и соисполнителей при освоении природных ресурсов и их важнейшей составляющей — ресурсов углеводородного сырья — могут принести впечатляющие результаты. Примеры таких российских нефтегазовых проектов, как «Сахалин-1» и «Сахалин-2», программа освоения месторождений шельфа Баренцова моря, свидетельствуют о том, что и у нас в стране формируется свой собственный вполне разумный подход к решению аналогичных проблем.
Энергетические, финансовые и социально-экономические последствия вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов углеводородного сырья, необходимо рассматривать в их взаимосвязи и стремиться к достижению определенного баланса. К сожалению, в переходный период в должной мере этого сделать не удалось: среди трех названных выше составляющих, несомненно, превалировала чисто фискальная. Безусловно, преобладал подход, согласно которому нефтегазовый сектор и топливно-энергетический комплекс в целом, несмотря на неплатежеспособность потребителей, должны давать необходимые энергоресурсы, а также обеспечивать поступление средств в бюджеты различных уровней.
К настоящему времени в России уже приняты и действуют основополагающие законодательные акты, проведены первые конкурсы и аукционы, но говорить о недропользовании как о целостной системе, на наш взгляд, еще преждевременно. К примеру, из 1020 разрабатываемых месторождений углеводородного сырья права на использование ресурсов, не более чем по 50 месторождениям, предоставлены в рамках нового механизма, т. е. по итогам аукционов и конкурсов. Правильнее говорить о том, что созданы некоторые ключевые моменты будущей системы: в области использования лецинзионно-го процесса, в вопросах гибкого фискального регулирования деловой активности недропользователей при освоении и разработке сложных объектов и месторождений, в формировании системы органов государственного регулирования и управления процессами недропользования и др.
Каков же на сегодняшний день главный результат применения новой модели недропользования в условиях переходной российской экономики? По нашему мнению, во многом благодаря своевременному введению новых принципов предоставления недр в пользование и новых принципов распределения доходов от эксплуатации ресурсов углеводородного сырья, благодаря расширению прав местных органов власти, общественных движений и организаций в решении вопросов об использовании ресурсов недр удалось избежать взрывного характера развития событий, резких и чрезвычайно острых конфликтов между всеми основными субъектами системы недропользования. В определенном смысле переход на новую модель недропользования (равно как и изменение экономической системы в масштабах всей страны) позволил предотвратить возникновение катастрофической ситуации как в самом минерально-сырьевом секторе, так и на территориях, благосостояние которых зависит от функционирования горнодобывающих производств.
Размеры российского минерально-сырьевого сектора и многоплановый характер проблем, которые приходилось решать в чрезвычайно сжатые сроки, пока еще не позволили в должной мере реализовать потенциал новой модели недропользования как одного из действенных инструментов экономического развития. Поэтому в дальнейшем прежде всего необходимо добиться изменения роли системы недропользования в экономических процессах — от роли стабилизирующего фактора перейти к роли одного из рычагов, обеспечивающих экономический рост.
На наш взгляд, необходимо также пересмотреть роль и место системы недропользования в регулировании экономики. К этому подталкивает и происходящая полная приватизация компаний нефтегазового сектора, переход государственных пакетов акций в руки частных собственников. Лицензия, дающая право на пользование недрами, в сочетании с лицензионным соглашением может и должна стать эффективным средством государственного (как федерального, так и регионального) влияния на процессы, происходящие в нефтегазовом секторе экономики России.
