Государственная энергетическая политика в постсоветской России: этапы и особенности развития

Актуальность темы

исследования. Как показывает опыт, сегодня энергетика играет ключевую роль в ресурсном обеспечении экономического развития и повышении конкурентоспособности экономики любого государства. Таким образом, и мировые политические процессы существенно обусловлены взаимоотношениями в мировом энергетическом сообществе. В этом смысле Россия, на долю которой приходится, по разным оценкам, от 6 до 12% запасов нефти, более четверти мировых разведанных запасов газа, а также значительный потенциал угольной отрасли, является обладателем мощного инструмента политического позиционирования в современном мире. Однако, обладая уникальными ресурсными возможностями как для решения глобальных энергетических проблем в современном мире, так и своих национальных интересов, наше государство должно постоянно следить за динамикой этих деловых коммуникаций, осуществлять анализ приоритетов государственной энергетической политики, оптимизировать влияние факторов, способствующих укреплению её роли на мировых энергетическом и политическом рынках.

Применительно к России важность энергетического сектора обусловлена еще и тем, что политические стратегии на этом направлении исторически закрепили за ним роль своеобразного «локомотива» экономики, во многом определяющим эффективность развития страны в целом и её влияния в мире. Это предопределяет важность разработки теоретически обоснованных, долгосрочно ориентированных программ государственной энергетической политики, их соотнесение с другими целями экономических стратегий.

Особую актуальность избранной теме исследования придает и тот факт, что за прошедшие десятилетия в России в результате серьезных трансформаций политической системы существенно изменилось содержание энергетической политики государства, на которое повлиял ряд политических решений, международные условия, а также другие обстоятельства.

Оценка роли энергетики в политическом процессе, рассмотрение особенностей государственной энергетической политики с начала 1990;х гг. до 2009 г. имеет не только научное, но и существенное прикладное значение. Анализ эволюции государственной энергетической политики на протяжении указанного периода позволяет не только раскрыть ход масштабных постсоветских трансформаций 1990;х гг., но и обозначить прогнозные варианты развития ситуации в энергетическом секторе отечественной экономики, оценить эффективность избранной государством политики в этой сфере. Кроме того, через призму энергетической политики можно видеть увидеть общие особенности разработки стратегий в экономической области жизни общества, выявить особенности взаимоотношений государства с бизнес-сообществом. Такая постановка проблемы даст возможность увидеть и геополитический потенциал государственной политики России в целом, уточнить прогнозные варианты её развития на среднесрочную перспективу.

Особая грань проблемы связана и с отражением особенностей управленческих схем и механизмов в сфере разработки энергетической политики, необходимости уточнения их современных возможностей в реализации стратегии устойчивого развития, проведении приватизации, структурных реформ и т. п.

Помимо необходимости изучения современных механизмов и процессов формирования энергетической политики, следует сказать и о том, что при наличии многочисленных исследований этих проблем в русле экономических, юридических и исторических дисциплин, в науке сложился определенный дефицит интереса к этой области жизни со стороны политической теории. Такое положение не только сужает спектр научных изысканий в этой области, но и существенно снижает возможности научного знания в разработке единой стратегии развития энергетического комплекса страны, демонстрирует изъяны экспертно-аналитического обеспечения принятия государственных решений в области разработки энергетической политики.

Степень научной разработки проблемы. Изучение накопленного на сегодняшний день массива литературы, посвященного проблемам государственной энергетической политики, позволяет нам выделить несколько наиболее исследованных направлений.

Во-первых, это вопросы, связанные с выработкой внешнеполитических аспектов государственной энергетической политики России, энергетической безопасности государства1. Особого внимания в этой группе исследований заслуживает недавно вышедшее монографическое издание «Мировая энергетика: состояние, проблемы, перспективы», в котором представлен комплексный и системный экономический анализ мировой энергетики, описаны элементы ряда государственных энергетических и экологических политик различных стран мира, рассмотрены вопросы государственного управления отраслями ТЭК, функционирования мирового и региональных энергетических рынков2.

1 Ромашок Л. П. Приоритеты новой энергетической политики в контексте устойчивого развития // Экологическая безопасность. № 1 (12) 1999; Состояние и перспективы развития мировой энергетики (Сводный реферат) // Россия и современный мир. 2001. № 4. С.231−238- Андрианов В. Мировая энергетика России // Маркетинг. 2001. № 6. С. 3−14- Банков II. Перспективы развития мировой энергетики до 2030 / Банков Н., Безмелышцына Г., Гринкевич Р. // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 5. С. 19−30- Бушуев В. В. Энергетическая политика России на рубеже веков. Т. 2: Приоритеты энергетической политики: от энергетической безопасности — к энергетической дипломатии. М., 2001; Жизнин С. З. Энергетическая дипломатия: Россия-Европа // Экология — XXI век. 2001. № 2. С. 14−32- Мировая энергетикавзгляд на десять лет вперед // Россия в глобальной политике. 2006. Т.4. № 6, С. 48−65- Глобализация и либерализация мировой экономики и энергетическая безопасность России / II.И. Воропай, I I.И. Пяткова, В. И. Рабчук // Топливно-энергетический комплекс. 2002. № 2. С. 12−16. ' Мировая энергетика: состояние, проблемы, перспективы. М., 2007.

Существенный вклад в исследовании проблем, связанных с выработкой внешнеполитических ориентиров государственной энергетической политики и энергетической безопасностью России внесли диссертационные исследования, проведенные в рамках экономических и политических наук3.

Во-вторых, в фокусе научного внимания находится и проблема формирования региональной энергетической политики. Одним из первых исследователей, кто ввел в научный оборот эту проблематику, был А. М. Мастепанов. По мнению исследователя, региональная энергетическая политика есть явление, относящееся исключительно к новой постсоветской России, поскольку «Советскому Союзу — фактически унитарному государству с централизованным управлением — такая энергетическая политика не требовалась». России, напротив, как федеративному государству, с «её огромными пространствами и значительным разнообразием природно-климатических и экономических (особенно макроэкономических) условий, исторических и социальных традиций без разработки и реализации региональной политики просто не выжить"'1. Важно, что свое исследование автор основывает на детальном изучении целого комплекса проблем: региональных, внешнеэкономических и внешнеполитических, прогноза энергетической.

Глущенко И. В. Реструктуризация топливно-энергетического комплекса как фактор энергетической безопасности России: Автореф. дисс.: канд. экон. наук. М., 2002; Лейба С. Ш. Государственное регулирование энергосферы как основы экономической безопасности России. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2004; Малышев А. Б. Обеспечение эколого-энергетической безопасности как социально-управленческая проблема. Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2001; Мальцева П. 11. Формирование системы управления энергетической безопасностью северного региона. Автореф. дисс.: канд. экон. наук. Иркутск, 2005; Миронов П. В. Актуальные проблемы международной энергетической безопасности. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2000; Шныров А. Б. Внешняя политика России и проблема обеспечения энергетической безопасности. Автореф. дисс.: канд. полит, наук. М., 2004. и др.

4 См.: Мастепанов A.M. Региональные и внешнеэкономические аспекты энергетической политики России. М., 1997; Мастепанов A.M., Саенко В. В., Рыльский В. А., Шафраник Ю. К. Экономика и энергетика регионов Российской Федерации. М., 2001. ситуации в России и её регионах, включая экономические и политические проблемы внешних связей ТЭК России.

Третье направление в исследовании нашей проблематики связано с изучением ситуации, складывающейся в отдельных отраслях энергетики, как в России, так и за рубежом5. Отметим, что особое внимание исследователей привлекают проблемы, связанные с нефтегазовым сектором6. Среди наиболее интересных работ можно назвать исследование А. В. Маловецкого, в котором рассмотрена специфика согласования интересов региона и корпораций, опыт и возможности влияния государства: соглашения между компаниями и нефтегазовыми регионами, практика конкурсов и аукционов за пользование недрами (на материалах Ханты-мансийского автономного округа)7.

Отдельные сферы энергетики стали предметом и диссертационных исследований. В частности, работа В. В. Дудина «Энергетическая политика в условиях трансформации российского общества», предметом анализа в которой стала энергетическая политика в сфере теплоснабжения, осуществляемая государственными и муниципальными органами власти.

5 Абызов М. А. Формирование рынка электроэнергии: зарубежный опыт / М. А. Абызов,.

B.В.Хлебников // Энергия: экономика, техника, экология. 2003. № 12. С. 21−28- Брагинский О. Б. Мировой нефтегазовый комплекс. М., 2004; Атомная энергетика в структуре мирового энергетического производства в XXI веке / А. Гагаринскнй, В. Игнатьев, Н. Пономарев-Степной,.

C.Субботин, В. Цибульский // Энергия: экономика, техника, экология. 2006. № 1. С. 2−10- Варнавский В. Реформирование мировой электроэнергетики // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 4. С. 25−32.

6 Арбатов А. А. Современный мировой рынок нефти и его особенности // Энергия: экономика, техника, экология. 2000. № 12. С. 13−18- Банков Н. Нефтяная промышленность Ирака после 2003 г. // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 11. С. 39−41- Басс В. Газовый рынок Франции // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 11. С. 101−105- Власова О. «Газпром» по-французски // Эксперт. 2001. № 3. С. 34−38- Дмитриев Г. С. Нефть, газ, вода и ветер в энергетике Норвегии // Энергия: экономика, техника, экология. 2007. № 5. С. 10−117- Дойл Р. Кризис энергетики США // Универсум. 2004. № 1. С. 38−44- Корнеев А. В. Топливно-энергетический комплекс США: проблемы безопасности // США — Канада: экономика, политика, культура. 2004. № 8. С.45−54- Порекян М. Новые правила и состояние энергетики Германии // Энергетика: экономика, техника, экология. 2006. № 11. С. 22−28- Преображенская Л. Б. Структура производства электроэнергии в странах мира // Энергия: экономика, техника, экология. 2006. № 1. С. 11−18.

7 Маловецкин А. В. Инвестиционная политика нефтяных корпораций — региональный и корпоративный аспекты. М., 2002.

Гипотеза, выдвинутая автором, доказывает, что «для достижения баланса в условиях рынка и бесперебойного удовлетворения нужд страны в тепловой энергии органы власти разных уровней вынуждены разрабатывать и проводить соответствующую политику, суть которой состоит в ранжировании интересов и принятии регламентирующих отношения норм о и правил». В подобных условиях учет властными структурами политического фактора в теплоснабжении просматривается как долговременная тенденция.

Достаточно активно разрабатываются вопросы, связанные с особенностями энергетической политики в странах СНГ, взаимоотношений стран бывшего советского пространства с Россией9.

Несомненный интерес представляет редкая для этой проблематики работа А. А. Троицкого «Энергетика страны и люди из власти» (М., 2007), выполненная в мемуарном жанре. Автор делится воспоминаниями о развитии отечественной энергетики более чем за полвека, представляет новый взгляд на перспективы развития энергетического сектора современной России на период до 2030 г., делится впечатлениями от общения с крупными государственными деятелями, внесшими значительный вклад в развитие отрасли10.

В последние годы активно выходит в свет различная справочная литература, посвященная развитию отечественного топливно.

8 Дудин В. В. Энергетическая политика в условиях трансформации российского общества. Авт. днсс. на соискание ученой степени канд. полит, наук. Кемерово, 2007. С. 9−10.

9 Бозумбаев К. Становление конкурентного рынка электроэнергии в Казахстане (опыт и перспективы развития) // Экономист. 2003. № 11. С. 50−54- Гушер А. Нефть и газ Казахстана и их роль в политике молодого государства // Азия и Африка сегодня. 2003. № 2. С. 23−32- Егоров О. И. Нефтегазовый комплекс Казахстана: состояние и перспективы развития / О. И. Егоров, О. А. Чигаркина // Регион: экономика и социология. 2006. № 1. С. 177−189- Эдер J1.B. Нефтегазовый комплекс Туркменистана // Минеральные ресурсы России: экономика и управление. 2007. № 2. С. 72−80- Якушев А. П. Будущее электроэнергетики Республики Беларусь / А. П. Якушев, А. А. Михалевич, Б. И. Попов // Энергия: экономика, техника, экология. 2001. № 4. С. 7−13- Ярош О. Проблемы энергетической политики Украины // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 4. С. 29−32 и др.

10 Троицкий А. А. Энергетика страны и люди из власти. М., 2007. энергетического комплекса. Особого внимания заслуживает работа коллектива авторов под руководством В. В. Бушуева «ТЭК и экономика регионов России"11. Справочник состоит из 7 томов, каждый из них посвящен одному из федеральных округов, содержит более широкий круг отраслевых, общеэкономических, социально-экономических показателей и охватывает период с 2000 по 2005 гг.

Под редакцией В. В. Бушуева вышло еще одно справочное информационно-аналитическое издание, подготовленное' коллективом авторов Института энергетической стратегии и Издательско-аналитического центра «Энергия»: «Топливно-энергетический комплекс.

1 О.

России. 2000;2006 гг." Обращает на себя внимание и очередное издание ГУ ИЭС «ТЭК и экономика России: вчера — сегодня — завтра. Взгляд из 2007 г.» (М., 2007). В работе представлена аналитическая информация общеэкономического характера, которая рассмотрена в контексте основных показателей деятельности топливно-энергетического комплекса и топливно-энергетической сферы России в ретроспективе и по результатам функционирования экономики страны и ТЭК в 2005;2006 гг.

Среди работ, посвященных методологии анализа в политико-управленческой сфере, следует назвать работы А. А. Дегтярева, В.

1 п.

Козбаненко, Г. Л. Купряшина, А. И. Соловьева, С. Г. Туронока и др. Названые работы вносят существенный вклад в разработку проблем, связанных с государственным управлением, в теорию принятия решений, политического анализа. Теоретические основы исследования отраслевых экономических процессов заложены в работах таких зарубежных авторов.

11 ТЭК и экономика регионов России. В 7 томах. Под общ. редакцией Бушуева В. В. М., 2007.

12 Топливно-энергетический комплекс России. 2000;2006 гг. / Под общ. редакцией В. В. Бушуева М., 2007.

13 Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004; Государственное управление: основы теории и организации. Изд. 2. Под ред. В.Козбаненко. М., 2002; Купряшин Г. Л., Соловьев А. И. Государственный менеджмент. М., 2004; Соловьёв А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. М., 2005; Соловьев А. И. Принятие государственных решений. М., 2006; Туронок С. Г. Политический анализ. Курс лекций. М., 2005; Лобанов В. В. Анализ государственной политики. М., 2001. как Дж. Андерсон, Т. Биркланд, Г. Брувер и П. де Леон, Д. Веймер и А. Вайтинг и др.14.

В целом, историографический анализ литературы по диссертационной проблематике показывает, что, несмотря на то, что на сегодняшний день целый ряд аспектов можно признать разработанными в достаточной степени, тем не менее, обращает на себя внимание их фрагментарность. Отсутствует единая теоретико-методологическая база, нет системных и комплексных исследований. Наиболее разработанными являются темы, связанные с изучением международного опыта в сфере энергетики (особенно по таким отраслям как электроэнергетика и нефтегазовая отрасль), вопросы энергетической безопасности. В последние годы в фокусе исследовательского интереса находятся и такие проблемы как формирование региональной энергетической политики, инвестиционные проблемы отечественного ТЭКа. Однако очевидно, что сегодня имеется явный недостаток работ, посвященных не отдельным отраслям и аспектам энергетического сектора, а государственной энергетической политике как комплексной проблеме.

Актуальность этих проблем, их недостаточная разработанность, теоретическая и прикладная значимость, определили выбор темы исследования.

Объектом диссертационного исследования является государственная энергетическая политика в постсоветской России.

14 Anderson J. Public Policymaking. An Introduction. Boston. 1990; Birkland T. An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts and Models of Public Policy Making. M.E. Sharpe, 2001; Brewer G., de Leon P. The Foundations of Policy Analysis. Ilomewood, 1983; Weimer D., Vining A. Policy Analysis. Concepts and Practice. Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1988; Hogwood B.W., Gunn L.A. Policy Analysis for the Real orld. London: Oxford University Press, 1985; Gerston L.N. Public policy making: process and principles. N.Y., 2004; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall, 2007; Quade E. Analysis for Public Decisions, 2nd ed., N.Y., 1982; Lerner D., Lasswell H., eds. The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford, 1951; Munger M. Analyzing Policy. Concepts, Conflicts, and Practices. W.W. Norton & Co. 2000; Sabatier P. Public Policy: Toward Better Theories of the Policy Process // Political Science: Looking to the Future. Vol. 2. Ed. by W. Crotty, 1991.

В качестве предмета исследования выступают механизмы, технологии и отличительные черты государственной энергетической политики в постсоветской России на различных этапах её формирования.

Цель и задачи исследования

Основная цель диссертационной работы состоит в выявлении и раскрытии современных особенностей процесса формирования и осуществления государственной энергетической политики в постсоветской России.

Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

1) уточнить теоретико-методологические основания исследования государственной энергетической политики в современных условиях;

2) выделить и раскрыть существующие в современном мире модели государственной энергетической политики;

3) определить особенности формирования государственной энергетической политики России в контексте трансформаций российского общества, выделить основные этапы и направления е эволюции;

4) теоретически описать особенности государственной энергетической политики на современном этапе, оценить перспективы реализации «Энергетической стратегии России на период до 2020 г.»;

5) выработать модель государственной энергетической политики современной России, обозначить её сущностные характеристики и перспективы развития.

Научная новизна результатов исследования, полученных лично автором, проявилась в следующем:

1) уточнен понятийно-категориальный аппарат исследования государственной энергетической политики в современных условияхпредложена авторская периодизация истории формирования государственной энергетической политики в постсоветский период, определены характерные черты её важнейших временных стадий;

2) на основе анализа взаимосвязей энергетического сектора страны в экономическом пространстве российского общества определены особенности его позиционирования в рамках национального политического процесса, показано значение соответствующего вида государственной политики для общественного развития в целом;

3) выделены и раскрыты специфические механизмы и технологии процесса принятия политических решений в сфере энергетики;

4) разработаны и теоретически описаны базовые модели государственной энергетической политики в современном мире (национально-монопольнаянационально-конкурентная и интеграционно-конкурентная), показаны особенности и перспективы эволюции отечественной модели государственной энергетической политики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужил структурно-функциональный подход, нацеленный на выявление органической взаимосвязи между формой и содержанием происходящих процессов. В ходе диссертационного исследования были использованы общефилософские принципы соотнесения общего и особенного, части и целого, использованы системный, комплексный и междисциплинарный подходы. Использование сравнительно-исторического метода позволило проследить эволюцию формирования государственной энергетической политики в постсоветской России и выделить её особенности. Методы сравнительного политологического анализа, экстраполяции и моделирования способствовали определению существующих в современном мире моделей государственной энергетической политики.

Эмпирическая база исследования включает федеральные законодательные акты, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерацииматериалы периодической печатиинтернет-издания: официальные сайты органов законодательной и исполнительной властисайты общественных и политических фондовсайты крупных корпораций энергетического сектора.

Теоретическое и практическое значение диссертации.

Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном анализе условий формирования государственной энергетической политики в постсоветской России, разработке и теоретическом описании базовых моделей государственной энергетической политики в современном мире, выделении и ра<�ркрытии специфических механизмов и технологий процесса принятия политических решений в сфере энергетики.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научных исследованиях, посвященных проблемам формирования и реализации государственной энергетической политики. Материалы и положения диссертации могут быть полезны в учебном процессе при чтении лекционных курсов по политологии, политической социологии, а также спецкурсов в высших учебных заведениях. Результаты диссертационного исследования могут, стать основой для ряда учебных пособий по проблемам развития политического процесса в России.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации изложены в пяти авторских публикациях (общий объем 2 п.л.), а так же были представлены на ряде международных и всероссийских научно-практических конференциях.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав (четыре параграфа), заключения, приложений и библиографического списка.

Заключение

.

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Первое. Государство, возникнув как особый институт политической власти, одновременно является важным актором и экономических отношений, выступая и как регулятор отношений в экономике и как непосредственный её субъект. Эта двоякая роль государства стала предметом научных дискуссий, направленных на определение оптимальной степени его участия в экономике. При этом научная мысль эволюционировала от полного отрицания участия государства в экономике к осознанию таковой необходимости. Отметим, что, как показало исследование, одна из явно выраженных тенденций, характерных для современного развития мировой экономики в целом, заключается в усилении роли государства в регулировании и развитии экономики, и особенно в сфере энергетики.

Второе. Важнейшей частью экономики любого государства является энергетический сектор. Соответственно и выработка энергетической политики государства проходит в русле единой экономической политики, является её составной частью. Более того, энергетика, являясь социально-значимым сектором экономики, выступает в качестве одного из важнейших факторов политического процесса страны. Это не только важнейший элемент современной инфраструктуры общества, но и инструмент реализации национальных интересов государства. Последнее утверждение наиболее ярко иллюстрируют события вокруг поставок российского газа в Европу и Украину в начале 2009 г. Анализ хроники событий и информации в СМИ показывает, что на первый взгляд экономический конфликт имеет серьезную политическую подоплеку и вопрос долга Украины и цены на газ решается за столом переговоров не представителями частных компаний, а на уровне высокопоставленных государственных чиновников — глав Правительств и Президентов.

Исследование позволило предложить следующую формулировку определения «государственная энергетическая политика» целенаправленная деятельность органов государственной власти, направленная на долгосрочную стабилизацию внутреннего энергетического рынка, обеспечение эффективности функционирования национальной экономики и использования энергетических ресурсов, развитие международного сотрудничества в сфере энергетики. Государственная энергетическая политика, таким образом, представляет собой определение основных ориентиров развития сферы в целом и отдельных её отраслей в частности. Инструментарий разрабатывается в специальной стратегии развития, представляющей систему широкомасштабных решений и направлений деятельности, последовательная реализация которых позволяет достичь основных целей государственной энергетической политики.

Третье. Использование системного подхода при анализе специфики принятия политических решений в сфере энергетики позволило среди основных его субъектов выделить бюрократический аппарат и различные группы интересов, формирующихся в сфере энергетики. Выработка государственной энергетической политики представляется как результат взаимодействия двух векторов. Первый вектор — собственно власть, государственные структуры, вырабатывающие политические установки и формирующие правовые нормы. Второй вектор представлен различными группами интересов в энергетическом секторе, оказывающих влияние на принятие политических решений по различным каналам. Такое тесное взаимодействие определяется в первую очередь той ролью, которую энергетика играет в общей экономической структуре государства.

Специфика процесса принятия политических решений в сфере энергетики заключается и в том, что в данном случае речь идет о задачах общегосударственного масштаба, что неизбежно ведет к необходимости централизации механизма выработки и реализации энергетической политики. Кроме того, исследование показало, что энергетический сектор необходимо рассматривать и соответственно управлять им как единым комплексом, согласовывая все стадии и фазы деятельности. Необходима разработка эффективных механизмов межсекторного взаимодействия и координации энергетической политики по отдельным её видам (газовая, нефтяная, атомная, электроэнергетика и т. д.).

К сожалению, российская практика демонстрирует низкий уровень координации, практически отсутствует сравнительный анализ и механизмы эффективного взаимодействия в процессе принятия решений по отдельных отраслям энергетики. Поэтому поиск эффективных вариантов решения этих вопросов должен проходить с учетом современных политико-административных исследований, в первую очередь, наработанных в русле нового государственного менеджмента.

Четвертое. Проведенное исследование позволяет выделить в современном мире три модели государственной энергетической политики.

Первая — национально-монопольная модель энергетической политики характеризуется следующими признаками: (1) стремление к директивной модели управления энергетикой- (2) стремление государства взять под контроль основные ресурсы- (3) энергетическая политика формируется в отрыве от экономической политики, являясь по существу, скорее средством для развития экономики в целом.

Вторая — национально-конкурентная модель: (1) традиционно ориентируется на развитие рынка свободной конкуренции- (2) энергетическая политика государства является составной частью общей экономической политики- (3) функции государства на энергетическом рынке сводятся к контролю частных корпораций, созданию условий для функционирования энергетических секторов экономики. (4) доля государственной собственности в энергетическом секторе, а, следовательно, и прямого государственного управления невелика.

Третья — интеграционно-конкурентная модель — во многом является результатом эволюции национально-конкурентной модели и схожа с последней по основным базовым показателям. Отличительной чертой этой модели является интеграция в сфере энергетики между различными странами, например, страны Скандинавии создавшие модель единого энергетического пространства в сфере электроэнергетики или страны Европейского Союза. Роль национальных государственных энергетических политик и национальных государств в рамках этой модели значительно снижается. Основной задачей государства является формирование условий для функционирования интегрированного рынка.

Одна из возможных перспектив дальнейшего развития интеграционно-конкурентной модели заключается в формировании в будущем глобальной системы функционирования мировой энергетической сети «ЭНЕРГОНЕТ», объединяющей усилия большинства государства мира. Первые определенные шаги по её формированию уже сделаны, например расширение границ Европейской энергетической хартии. Речь идет о создании глобальной системы функционирования мировой энергетической сети, объединяющей усилия большинства государства.

Пятое. Анализ мировых тенденций в реформировании энергетики, и в частности электроэнергетики и газового секторов позволил сделать ряд выводов имеющих существенное значение для осуществления аналогичных реформы в России. Исследование показало, что все государства сталкиваются с комплексом аналогичных проблем:

1) общность причин, заставивших государства принимать решения о проведении реформы: неэффективность управления отраслью со стороны чиновников, отсутствие инвестиций необходимых для осуществления модернизаций в электроэнергетике. Как представлялось, выходом должно было стать внедрение конкурентной модели через приватизацию госсобственности, разделение отрасли по видам деятельности (естественно монопольная и конкурентная), либерализация цен и т. п.

2) общий комплекс последствий. Одним из положительных результатов можно назвать снижение цен на электроэнергию на начальных этапах реформы. Однако в дальнейшем отмечается рост цен на электроэнергию, кризисы в её поставках, веерные отключения и отсутствие достаточного количества инвестиций для развития, прежде всего, новых генерирующих мощностей. Наиболее пагубно обозначенные последствия реформы электроэнергетики сказываются в странах с переходной экономикой. Этот вывод, а также опыт такого постсоветского государства как Казахстан, несомненно, имеет важное значение для современной России, где реформа уже близка к завершению. Однако следует подчеркнуть, что ориентация России на внешне «передовые» образцы отнюдь не гарантирует успешность реформе электроэнергетики, поскольку внедрение этих образцов на неподготовленную российскую экономическую почву непоправимо искажает их инновационный потенциал. В истории России немало примеров подобного заимствования в различных сферах, однако, как показывает отечественная практика, зачастую это оборачивается лишь углублением системного отставания страны, несмотря на все усилия и огромные жертвы.

Шестое. В ходе анализа особенностей государственной энергетической политики в контексте трансформаций российского общества с начала 1990;х гг. было выделено два периода в истории её формирования. Первый период — 1992 — 2002 гг. (принятие и реализация Энергетической стратегии на период до 2010 г.) — второй период — 2003 г. по настоящее время (принятие и реализация Энергетической стратегии на период до 2020 г.).

Седьмое. Среди особенностей первой постсоветской Энергетической стратегии на период до 2010 г. можно назвать: (1) ориентация на внедрение рыночных отношений, при этом задачи ЭС-2010 более консервативны, нежели общий экономический курс государства- (2) формировалась в недрах отраслевых министерств, с использованием методов, характерных для централизованной экономики, приверженность к традиционным (советским) штампам в государственной энергетической политике. Кроме того, формирование ЭС-2010 происходило «за закрытыми дверями» без согласования её основных параметров с научным сообществом- (3) акцент не на расстановке приоритетов экономической политики в энергетическом секторе и ясных экономических механизмах достижения поставленных целей, а на своде плановых заданий по производству энергоресурсов на длительную перспективу- (4) отношение к ряду секторов энергетики как к основным донорам бюджета, в частности, к газовому сектору, где провозглашенные направления реформирования так и не получили развития- (5) официально декларируемая энергетическая политика в России в 1990;е гг. не совпадала с реальной экономической практикой.

В результате уже к началу 2000;х гг. стало очевидным, что все, заложенные в ЭС-2010 показатели, были полностью опровергнуты, а отсутствие в ней каких бы то ни было конкретных механизмов экономической политики, делало её полностью ненужной с точки зрения практического использования.

Особенностью формирования государственной энергетической политики в рамках первого периода (1992 — 2002 гг.) является: (1) активное участие государства в приватизации энергетического сектора, выступление его в качестве основного инициатора реформы энергетики- (2) довольно распространенным явлением 1990;х гг. были кадровые обмены между ведущими корпорациями топливно-энергетического сектора и государством, при этом зачастую служба на высоких должностях в органах центральной и местной власти становилась одним из способов приобретения крупных личных состояний- (3) несмотря на существенное сокращение доли государственной собственности в энергетике (наиболее кардинальные изменения произошли в угольной и нефтяной отраслях), тем не менее, государство сумело сохранить за собой весьма действенные формальные и неформальные институты контроля (например, через систему недропользования) — (4) сохранение централизации структуры энергетических компаний и влияние государства в таких важных сегментах энергетики как газовая и электроэнергетика, где реализация указов и постановлений правительства относительно реструктуризации естественных монополий во многом осталась на бумаге- (5) непоследовательность и фрагментарность государственной энергетической политики как с точки зрения выполнения уже принятых решений, так и по отношению к отдельным отраслям.

Новый период в формировании государственной энергетической политики ознаменовался принятием в 2003 г. Энергетической стратегии России на период до 2020 г.

В числе несомненных достоинств ЭС-2020 следует назвать: (1) взаимообусловленность основных параметров с общей социально-экономической ситуацией в стране и государственной экономической политикой в целом, составление прогнозных вариантов развития отечественной энергетики- (2) разработка таких разделов как «региональная энергетическая политика», «внешняя энергетическая политика» и др.- (3) впервые разрабатываются вопросы взаимодействия топливно-энергетического комплекса страны со смежными отраслями промышленности, научно-техническая и инновационная политика в ТЭК и региональные особенности развития энергетического сектора.

В результате проведенного анализа, можно выделить общие черты стратегий ЭС-2010 и ЭС-2020: (1) сохранение общего вектора развития отечественной энергетики — формирование конкурентного рынка, внедрение рыночных механизмов- (2) нерешенность проблемы старения ресурсной базы и привлечения инвестиций- (3) отношение к энергетике как к «локомотиву» отечественной экономики, одному из основных доноров бюджета- (4) несоответствие реальной практики заявленным принципам энергетической политики.

В итоге ни одна из энергетических стратегий не была реализована до конца: ЭС-2010 была заменена ЭС-2020 уже в 2003 г., сегодня в Минпромэнерго идет работа по созданию новой энергетической стратегии на период до 2030 г. Причины неудач ЭС-2010 и ЭС-2020 во многом кроются в расхождении заявленных принципов и реальных планах государства в сфере энергетики. Еще одной причиной является отсутствие качественного прогноза социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу в целом. Выработанная без учета этого развития государственная энергетическая политика заведомо обречена на неудачу.

Среди причин неудач ЭС-2010 и ЭС-2020 можно назвать, во-первых, противоречие между декларируемыми в стратегиях принципами и реальной практикой государства в сфере энергетики. Во-вторых, отсутствие качественного прогноза социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу в целом. Выработанная без учета этого развития государственная энергетическая политика заведомо обречена на неудачу. В-третьих, отсутствие целостной системы1 выработки и принятия эффективных политических решений. К этому привело и отсутствие действенной системы контроля и мониторинга за исполнением установленных стратегиями целей и этапов развития. В качестве наглядного примера можно привести ситуацию вокруг широко разрекламированной инвестиционной программы РАО «ЕЭС России», получившей название «План ГОЭЛРО-2».

Программа была рассчитана на три года (2008;2010 гг.) и предусматривала привлечение в электроэнергетику частных инвестиций в объеме 3 трлн. руб., строительство и введение в эксплуатацию генерирующих мощностей 48 ГВт158. С учетом сроков проектирования новых энергоблоков (около 1 года) и минимальных сроков строительства ПГУ энергоблоков (2,5−3 года), для выполнения этой программы в планировавшиеся сроки необходимо: привлечение частных инвестиций в объеме 3 трлн. руб. и начало строительства уже в 2008 г. около 100 энергоблоков мощностью до 500 МВт каждый159. Однако РАО «ЕЭС России» летом 2008 г. официально перестало существовать, никакого отчета о ходе выполнения «Плана ГОЭЛРО-2» не последовало, ни в одном официальном источнике нет информации о строительстве хотя бы одного из запланированных энергоблоков. Приведенные факты свидетельствуют лишь об одном — о полном провале «Плана ГОЭЛРО-2», за который, в свете реорганизации РАО «ЕЭС России» уже некому отвечать. ¦

Восьмое. Среди основных черт государственной энергетической политики на современном этапе можно выделить:

1) Непоследовательность, демонстрация серьезных расхождений между заявленными целями и реальной практикой. В первую очередь это касается свертывания реформы в газовом секторе, серьезное смещение акцентов в реформе электроэнергетики.

158 Львов Д., Батенин В., Кудрявый В. и др. Потеря государственного контроля за рынком электроэнергетики приведет к развалу экономики // Энерго-INFO. 2007. № 4. С. 44−46. Ковалев В. Д. Оценка возможностей электротехнических предприятий России по. обеспечению инвестиционных программ развития электроэнергетики // Энергоэкспсрт. 2007. № 3. С. 24−27.

159 Сушко В. Реформирование электроэнергетики. Прогноз ситуации после 2010 года. // Новости электротехники. Информационно-справочное издание. 2008. № 3.

2) Ведущее значение для выработки государственной энергетической политики имеет Президент В. Путин, под • контролем которого создается новая архитектура энергетического сектора, основанная на монополии двух государственных компаний ОАО НК «Роснефть» и ОАО «Газпром». Уход В. Путина с поста Президента в марте 2008 г. не привел к изменению этой ситуации. Как показал анализ выступлений нового Президента Д. Медведева, энергетика не стала центральным звеном его политики, главный акцент сделан на определении внешнеполитической доктрины России и развитии законодательства страны. Анализ ситуации вокруг нового витка «газовой войны» с Украиной, напротив, позволяет сделать вывод, что именно премьер В. Путин не только продолжает непосредственно курировать энергетический сектор страны, но и играет ведущую роль в выработке государственной энергетической политики.

3) Основные тенденции в энергетике можно обозначить как, с одной стороны, «возврат государства» через реприватизацию и создание госкорпораций. Как результат — серьезное усиление доли госсобственности в энергетике за счет снижение количества независимых производителей, в первую очередь в нефтяной и газовой отрасляхувеличение влияния на частный сектор через реализацию контрольно-ревизионных функций, расширение зоны применения административного ресурса. Аналогичные процессы происходят и в ряде других отраслей российской экономики, поэтому эта черта характеризует и экономическую политику государства в целом. Достаточно активно государство использует сегодня такой инструмент как лицензирование и анализ ситуации вокруг таких проектов как, например, «Сахалин — 2» позволяет говорить о том, что политика государства в газовом секторе носит явно показательный характер, приближаясь по своим целям и значению к «делу ЮКОСа». С другой стороны, дальнейшая приватизация, хотя и менее интенсивная в сравнении с 1990;ми гг. (например, «Славнефть», «Роснефть»).

Для объяснения существования этих двух достаточно противоречивых тенденций предложены две версии. Версия первая: идет передел собственности и государство, возвращает себе активы в ведущих отраслях ТЭК с целью последующего их перераспределения через приватизацию среди тесно аффилированых с ним лиц или компаний.

Как показал анализ ряда программных выступлений В. Путина, государство действительно «возвращается» в энергетику в частности, и в экономику в целом. В выступлениях подчеркивается приверженность курсу рыночных преобразований, даются обещания в дальнейшем приватизировать собственность госкорпораций, после того, как отрасль «встанет на ноги и будет конкурентоспособна на мировых рынках» (В.Путин). При этом государство не исключает, что в результате этого процесса бизнес сможет вновь получить контрольные доли участия. Как представляется государственная энергетическая политика в перспективе, обозначенной В. Путиным, достаточно близка именно к первой версии -«передел собственности». Насколько законно будет проходит планируемая приватизация госкорпораций и кто примет в ней участие — сегодня трудно сказать. Однако весьма опасные тенденции развития первой версии государственной энергетической политики очевидны.

Версия вторая — «государство возвращается, что бы уже не уходить», а процессы приватизации, например осуществление IPO «Роснефти», лишь способ увеличения показателей капитализации компании, своеобразное подтверждение приверженности рыночному курсу развития в экономике. Эта версия возможной государственной энергетической политики также может таить в себе опасность, которая заключается в сращивании части государственного аппарата с бизнесом и формировании административно-рыночного общества (Е. Примаков). Эта тенденция, как представляется, весьма актуальна сегодня. В качестве одного из наиболее ярких примеров её проявления можно отметить совмещение крупными чиновниками Правительства Российской Федерации постов в правлениях госкорпораций и, ставший уже традиционным с 1990;х гг. интенсивный кадровый обмен (как показал анализ состава советов директоров и правлений двух крупных госкорпораций ОАО «Газпром» и ОАО НК «Роснефть» большинство выходцы из Правительства РФ или Администрации Президента).

4) государственная энергетическая политика сегодня не дает четко сформулированных стратегических ориентиров, не обозначает конкретные планы на ближайшее десятилетие, и уж, тем более, не вписывается в плановые показатели развития российской энергетики, обозначенные в ЭС-2020. Можно предположить, что отмеченные в энергетике процессы недостаточно продуманы, осуществляются сегодня без какой-либо системы и плана, зачастую слишком поспешно. Поэтому на современном этапе необходимо разработать новую энергетическую стратегию на период как минимум до 2030 г., в которой были бы закреплены обозначенные тенденции, с учетом новых внутрии внешнеэкономических условий развития.

Девятое. Проведенное исследование позволяет заключить, что сегодня в России складывается национально-монопольная модель государственной энергетической политики, отличительными чертами которой является: (1) отношение государства к энергетике как локомотиву всего экономического и социального развития страны- (2) стремление государства контролировать энергетику не только через использование макроэкономических инструментов, но и через неуклонное наращивание государственного сектора в наиболее прибыльных и стратегических отраслях- (3) использование энергетики в качестве важного инструмента внешнеполитической деятельности.

В заключение хотелось бы отметить, что проблематика, связанная формированием и реализацией государственной энергетической политикой не исчерпывается настоящей диссертацией и имеет перспективы дальнейшего научного изучения. Особенно это актуально сегодня в условиях быстро меняющегося мира, усилении глобальной конкуренции в сфере энергетических ресурсов. Для современной России важным представляется корректировка существующей энергетической политики и в первую очередь внутри страны, формирование в соответствии с этим новой энергетической стратегии на долгосрочную перспективу. От скорейшего решения этой задачи во многом зависит и дальнейшая судьба проводимых в стране преобразований, эффективность развития экономики и успехи в социальной сфере.