Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России

Актуальность темы

исследования.

Всестороннее реформирование российского общества вызвало к жизни ряд новых явлений в политической сфере. Одно из таких явлений — лоббистская деятельность, или лоббизм.

В условиях формирования в Российской Федерации экономического и политического рынков, тенденций демократизации общества лоббизм становится неотъемлемым атрибутом политической системы и выполняет в ней ряд функций. Наиболее существенной из них является функция по артикуляции групповых интересов, так как существующая система представительства интересов столкнулась с рядом проблем. Депутаты, избранные от территориальных округов, призваны отстаивать прежде всего территориальные интересы. Выражение функциональных интересов в этом случае оказывается затрудненным. Отечественные партии, находящиеся в процессе становления, в силу специфики характера некоторых из них (создание «под личность», в целях проведения избирательных кампаний) не могут охватить все общество и не представляют из себя полноценного инструмента артикуляции и агрегации интересов. В этих условиях лоббизм является политическим институтом, способствующим более полному и адекватному включению интересов населения в политико-управленческий процесс. Понимание того, насколько этот институт эффективен, приемлем, соответ- (ствует демократическим принципам, позволит снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббизма.

Специфичность сферы лоббистской деятельности — воздействие на законодательные и исполнительные органы государственной власти — придает ей политический характер. Лоббизм в той или иной степени затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов: от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на государственный аппарат.

Актуальность темы

диссертационного исследования определяется также существенной ролью лоббизма в реализации политических интересов как субъектов лоббистской деятельности, так и государственных служащих и политиков. Основным источником лоббизма являются все же экономические потребности, борьба за ресурсы и их перераспределение. Поэтому лоббизм есть достижение политическими средствами прежде всего экономических интересов. В этой связи представляется закономерным, что современные, далеко не упорядоченные процессы приобретения и передела собственности сопровождаются активной лоббистской деятельностью в РФ.

В научных и общественных кругах высказываются диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным явлением, другие испытывают эйфорию по поводу лоббизма, воспринимая его чуть ли не панацеей от всех бед. И в том, и в другом случае мы имеем дело с крайностями, порождаемыми незнанием реальной роли лоббизма в российском обществе, по- (литических последствий его деятельности и механизмов лоббирования.

Необходимость исследования лоббистской деятельности, понимания ее достоинств и недостатков вызвана не только академической, но и в практической потребностью. И лоббист, и государственный служащий, который по роду своей деятельности часто сталкивается с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании мирового и российского опыта в этой сфере, что позволит им скорректировать существующую практику лоббирования.

Выполняя ряд важных для общества позитивных функций, лоббизм вместе с тем имеет и негативные стороны. В силу неконкурентного, корпоративно-монополистического характера экономического и политического рынков в современной России, отсутствия правового регулирования лоббистской деятель.

Н?Р?ДК О-, ности лоббированиешриобреил искаженные формы.

В настоящее время разрабатывается законопроект «О регулировании лоб- «бистской деятельности в федеральных органах власти». Это также определяет актуальность темы исследования, так как эффективность данного закона прямо зависит от полноты и точности знания законодателем и обществом специфики функционирования лоббизма в современной России.

Степень научной разработанности проблемы.

До сих «пор в российской политологии существует немного работ, в которых лоббизм выступал бы главным объектом исследования. Однако проблемы лоббирования рассматриваются также, причем не вскольз, а довольно основательно, в ряде работ о системе представительства интересов, группах интересов, взаимодействии государства и предпринимателей и о становлении < российского бизнеса.

В советских общественных науках тема лоббизма (естественно «капиталистического») имела второстепенное значение. Единственное в то время монографическое исследование американского лоббизма проведено экспертом Института США и Канады АН СССР1. Тема лоббизма затрагивается советскими учеными также в монографиях о структуре и деятельности представительных органов власти, об аппарате государственного управления западных стран (прежде всего США), о государственно-монополистическом капитализме2. Зарубежному лоббизму посвящены некоторые научные Л публикации в перифирийных изданиях. В доперестроечный период проводились исследования, прежде всего в сфере экономики, авторы которых отмечали наличие практики лоббирования групповых интересов также в социалистическом народном хозяйстве. Известный пример подобного * исследования — труды экономистов-рыночников во главе с В. Найшулем о номенклатурной экономике позднего социализма в форме «бюрократического торга», когда лоббирование осуществлялось в рамках складывающихся в процессе экономического планирования договоренностей между отраслевыми министерствами и дефективными органами.4.

Литературу о лоббизме в российской политической науке можно условно разделить, за некоторым исключением, на три группы, что соответствует основным этапам исследования лоббизма. Главным критерием деления является научное содержание работ и теоретическая проработанность материала. На первом этапе, до 1993 года, активно анализировался в основном зарубежный.

1 Зяблюк Н. Г. США. Лоббизм и политика. — М.: «Мысль», 1976.

2 Мишин А. А. Центральные органы власти США — орудие диктатуры монополистического капитала. -М. Государственное издательство юридической литературы, 1954; Маринин С. Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). — М.: Международные отношения, 1967; Четвериков С. Б. Кто и как делает политику США. — М.: Межцуна-родные отношения, 1974; Куликов А. Г. Генеральные штабы монополий. — М., 1969; Федоров Р. П. Анонимная власть. — М., 1970.

3 Например, Бельсон Я. Лоббизм и обструкционизм в Конгрессе США //Ученые записки Казахского государственного Университета, т.47, серия историческая. — Алма-Ата.: Изд-во КазГУ, 1960, С.7−17.

4 Константинов В., Найшуль В. Технология планового управления. — М., 1986. опыт.5 На втором этапе (1993;1994 г. г.) наблюдается всплеск интереса к российскому лоббизму как новому явлению в общественно-политической жизни. Однако публикации этого периода носили преимущественно дескриптивно-легитимизирующий характер. Их авторы стремились оправдать не регулируемый законом и малоконтролируемый лоббизм, как «естественный» общественный феномен, и способствовали формированию позитивного отношения общественности к лоббизму.6 С 1995 года по настоящее время продолжается третий этап — этап углубенного анализа и попыток теоретического осмысления лоббизма, определения его роли и функций в политической системе.7.

Существенно повысило интерес политологов к теме лоббизма обсуждение законопроекта о лоббистской деятельности. Появившиеся в этой связи публикации часто содержат сравнительный анализ зарубежной теории и практики лоббизма, предлагают пути и методы законодательного регулирования лоббистской деятельности в России.8.

5 Кочерян С. А. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный процесс в США. Федеральный * уровень. — М.: 1990; Вяткнн К. С. Лоббизм по-немецки // Полис, 1993, N 1- Прохода Н. Лоббизм: как это делается во Франции //Бизнес и политика, 1995, № 8.

6 Стенограмма международной конференции «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни», М., 1993; Радкевич С. О деятельности предпринимателей в сфере лоббизма. — М.: Парламентский Центр РФ, 1993; Сахаров Н. Лоббизм как фактор политической жизни // Бизнес и полигика, 1994, № 1, с. 30−33- Лепехин В. «Группы давления»: генезис и классификация // Власть, 1994, № 3, с. 69−74- Ольшанский Д. О группах влияния и некоторых «влияющих» в российской полигике // Бизнес и полигика, 1995, N 1, с.2−7- Автономов А. С. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1995, № 3, с. 69−75- Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность, 1995, № 4, с. 58−65.

7 Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. — М., 1995; Лепехин В. Лоббизм, М., 1995; Зудин А. Бизнес и полигика в посткоммунистической России. Ч. 1−2. -М.: Центр политических технологий, 1995; Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения, 1996, № 9, с. 28−42- Система педставительства российского бизнеса: формы коллективного взаимодействия. — М.: Центр политических технологий, 1997; Губернаторов В. Формирование корпоративных предпринимательских интересов и проблемы предпринимательского лоббизма в органах власти // Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт. — М.: Изд-во Российского независимого института социальных и национальных проблем, 1995, с. 147−153.

8 Лапаева В. В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика, 1995, № 7−8, с. 5−7- Боголюбов С. А. ^ Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика, 1994, № 15−16, с. 7−10- Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика, 1995, № 2, с. 36−43- Круглый стол по обсуждению законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» / Отв. ред. А. С. Автономов. — М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1995; Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1995, № 3, с. 62.

Существуют работы чисто практической, утилитарной направленности. Они чаще всего подготовлены в стенах информационно-аналитических служб предпринимательских объединений или коммерческими научными центрами и призваны стать для лоббистов руководством к действию. Подобные издания также способствуют научному пониманию проблемы лоббизма.9.

В отличие от российской политологии в политической науке западных стран проблемы лоббизма изучаются давно.10 При этом подавляющая часть ра- «бот посвящена исследованию практики лоббирования в странах «большой семерки». В последние годы зарубежные ученые стали проявлять определенный интерес также к теме лоббирования, представительства интересов бизнеса в России.11 Однако отсутствие общепризнанной методики сравнительного исследования представительства интересов в разных странах, трудности получения эмпирического материала, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают результативность этих работ.

Отдельные стороны лоббистской деятельности освещены в исследованиях явлений, связанных с лоббизмом. Работы, посвященные группам давления, по.

1 9 зволяют лучше понять субъекты лоббистской деятельности. Изучение системы.

68- Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996, № 1,с.112−120;

9 Общественные объединения деловых кругов России: лоббистский ресурс и политическая роль. ^ Аналитическая серия. Доклады № 1−3. — М.: Центр аналитической информации по политической конъюнктуре России, 1994; Лепехин В. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей.

— М.: Экспертный совет «Круглого стола бизнеса России», 1994; Цветное А. Управление социально-политическими процессами: технология избирательных кампаний, лоббирования, общественной деятельности. — М.: Палея, 1995; Старостин С. Каждому чиновнику уготовано по «лоббному» месту // Профиль, 1997, № 9, с. 18−23.

10 Из огромного пласта литературы хотелось бы особенно отметить исследования ставшие уже классическими для специалистов: Schriftgiesser К. The Lobbyists. The art and business of influencing lawmakers. Boston, 1951; Banfield E.C. Political Influence. New York, 1961; Milbrath L.W. The Washington Lobbyists. Chicago, 1963; Roche J. P., Lev (w?)y L.W. Parties and Pressure Groups. New York, 1964; Holtzman A. Interest Groups and Lobbying. New York, 1966; Key V.O. Politics, Parties, and Pressure Groups. New York, 1967; Dexter L.A. How Organizations are represented in Washington. New York, 1969; The Washington Lobby. Washington, D.C., 1971.

11 Rutland, Peter, Business Elites and Russian Economic Policy. Post-Soviet Business Forum, Royal Institute of International Affairs, London, 1992, 69 p.- Fortescue, Stephen, Government-Business Relations in Contemporary Russia. Paper presented at the Centre for Russian and Euro-Asian Studies University of Melbourne, 25 September 1995, 28 p.- Stykow, Petra, Representation von Wirtschaftsinteressen im russischen Transformationsprozess: Eine Fallstudie. In: Wollmann, Helmut/ Wiesenthal, Helmut/ Boenker, Frank (Hg): Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am Ende des Anfangs (Leviathan Sonderheft 15). Opladen: Westdeutscher Verlag, 1995, s. 437−458.

12 Паппе Я. Новые группы в России. М., 1994; Нечаев А. Наступило хрупкое равновесие между разными группами влияния //Власть, 1994, № 7, с. 19−26- Федо-ров Ю. Экономические группы интересов в России: ТЭК и добывающие отрасли // Бизнес и политика, 1995, № 1, с. 8−11- Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика, 1995, № 1, с. 12−15- Губернато-ров В. представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы.13 Практика лоббирования частично раскрывается при исследовании взаимодействия бизнеса и поли.

ТИКИ.

Однако в отечественной политологии пока не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в политической системе, не выработана теоретическая концепция лоббизма. О недостаточной научной разработанности этой проблемы свидетельствует как отсутствие законченных диссертационных исследований, так и монографий о российском лоббизме.

Цель исследования. На основе концептуального осмысления лоббизма и анализа его российского опыта выработать рекомендации по совершенствованию лоббистской деятельности и ее законодательному регулированию, выявить тенденции развития лоббизма в политико-властных процессах современной России, в системе политического представительства интересов.

Для достижения данной цели предусматривается решение следующего комплекса задач:

— выявить истоки и генезис российского лоббизма;

— проанализировать политологические концепции, в которых лоббизм является одним из объектов исследования;

Группы влияния российских деловых кругов // Власть, 1995, № 7, с. 53−57- Нельсон Л. Д., Кузес И. Ю. Группы интересов и политический срез российских экономических реформ. Критическая версия // Полис, 1995, № 6, с.81−86;

13 Перегудов С. Политическое представительство интересов: опыт запада и проблемы России. // Полис,.

1993, № 4. с. 115−124- Перегудов С. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Полис,.

1994, № 2, с. 76−87- Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис, 1994, № 5, с. 64−74- Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня // Полис, 1994, № 1, с. 121−126- Л. Ионин. Россия между корпоратизмом и плюрализмом. Договор об общественном согласии как корпоративный альянс. Неопубликован-ный докладКрыштановская О. В. Финансовая олигархия в России // Известия, 1995, № 4- Стрелец И. Современный корпоративизм: экономический аспект // Бизнес и политика, 1996, № 2.

14 Цакунов С. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или противодействие / Обновление России: трудный поиск решений. Вып.1. — М., 1992, с. 74−81- Лепехин В. «Предприниматели и власть в современной России (1992;1993гг.)» (Главы из книги).//Власть, 1993, № 2, с. 85−89,№ 4, с. 82−89- Лапина Н. Предприниматели в политическом пространстве // Мировая экономика и международные отношения, 1993, № 6, с. 43−57- Рогачев С. Политический механизм регионального управления и предпринимательство / Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия. — М., 1994, с. 25−31- Даниленко В. Пускать ли бизнес в политик)' // Бизнес и политика, 1994, № 1, с. 7−13: Савин М. Бизнес и политика: проблемы взаимодействия. //Бизнес и политика, 1995, № 3, с.3−8- Кузьмичев А. «Лебедь, рак и щука». К вопросу о политических притязаниях россиийских предпринимателей // Бизнес и политика,.

1995, № 5, с. 7−12- Клименко В. Предприниматели и избирательная кампания в России: цели и задачи // Бизнес и политика, 1995, № 5, с. 13−19- Баталов Э. Экономика и политика в формационный период // Бизнес и политика, 1996, № 1.

— раскрыть содержание понятия лоббизм в концептуальном аппарате политологии;

— определить место лоббизма в системе политического представительства интересов;

— выявить основные субъекты и объекты лоббирования, формы и методы лоббистской деятельности" ,.

— на основе сравнительного анализа российского и зарубежного лоббизма раскрыть его особенности в России;

— исследовать причины, степень и формы взаимодействия предпринимателей и государства в процессе лоббирования и его влияние на развитие политической системы;

— проанализировать деятельность ряда предпринимательских союзов по * отстаиванию ими интересов бизнеса методами лоббирования;

— изучить состояние и перспективы законодательного регулирования лоб-бизма в России и за рубежом;

— сформулировать рекомендации, в том числе законодательного плана, по совершенствованию российской практики лоббирования;

— выработать предложения к этическому кодексу лоббиста.

Объект исследования — лоббизм как институт неформализованного представительства интересов различных групп в политико-властных процессах.".

Предметом диссертационного исследования является деятельность отдельных лиц, предпринимательских и иных групп, политических структур, влияющих методом лоббирования на органы власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы данных лиц, групп или структур.

Основная рабочая гипотеза.

В условиях реформирования российского общества будет усиливаться роль лоббизма как одного из важных каналов выражения и достижения интересов различных групп и структур, как составной части политико-властных процессов в обществе.

Положения, выносимые на защиту.

Лоббизм как институт представительства экономических, политических и иных интересов в обществе является составной частью политико-управленческого процесса. ч.

Лоббизм способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых интересов, становлению экономического и политического рынков.

Основными субъектами лоббизма в современной России являются крупные корпорации и отраслевые комплексы. Среди широкого спектра используемых ими методов преимущество получила практика материального вознаграждения — от финансирования избирательной кампании до прямого подкупа.

Лоббизм как инструмент взаимодействия бизнеса и государственных структур влияет на формирование курсов политики.

Отсутствие закона о лоббистской деятельности снижает возможности общества контролировать лоббизм, устранять его негативные стороны.

Хронологические рамки исследования. Лоббирование интересов в РФ наиболее активно осуществляется с конца 1992 года, когда форсированный передел собственности привел к активизации лоббистской деятельности. Поэтому исследование охватывает промежуток времени с 1993 по начало 1997 года. Однако в отдельных случаях применялся ретроспективный анализ исторических корней лоббизма.

Теоретическая основа диссертации.

На протяжении длительного времени лоббирование является объектом исследования в мировой политической науке. Проблемы лоббизма изучаются в рамках таких политологических концепций как политическое участие, теория принятия решений, теория демократии, конфликтология, политико-государственное управление. Однако политологическая концепция лоббизма пока еще не сложилась.

Исходя из основной гипотезы исследования о лоббизме как институте политического представительства интересов^ диссертант в первую очередь обращался к научной концепции интереса, основы которой были заложены в работах Г.-В. Гегеля, И. Канта, Р. Дарендорфа.

Для понимания лоббизма наиболее значимыми являются следующие политологические концепции: 1) теория заинтересованных групп (А.Бентли, Г. Трумен) — о наличии в обществе различных групп, чья совокупность действий фактически определяет политику- 2) неокорпоративизм (Ф.Шмиттер, Г. Лембрух) — о взаимодействии ограниченного числа субъектов, монополизировавших сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества- 3) теория рационального поведения (М. Олсон) — о рациональных мотивах (личная экономическая заинтересованность и т. п.) действий руко-водителей союзов, организации и их членовтеоретические исследования о взаимодействии бизнеса и политики (экономическая политология).

Проблема политологии как науки об обществе и его политических институтах состоит в том, что разработанные и опробированные на опыте одной страны научные парадигмы могут оказаться неподходящими полностью или частично для объяснения феноменов в других странах.15 В своей работе мы учитывали этот тезис и постоянно соотносили имеющуюся теоретическую базу с российской практикой.

Методологическая основа диссертации.

Для трансформационных обществ важное значение имеет знание опыта других государств, поэтому значительная часть исследования в части практики лоббирования и его законодательного регулирования реализована с помощью метода сравнительного анализа. К избранной теме диссертации довольно трудно ^ применить традиционные методы сбора эмпирического материала, так как лоб-би-агенты крайне неохотно идут на контакты с представителями науки. Тем не менее диссертанту удалось провести анкетирование благодаря сотрудничеству с Торгово-промышленной палатой РФ и Российской академией государственной службы при Президенте РФ.

Для анализа данных СМИ применялся сканирующий метод, первый шаг которого — максимальное покрытие материала электронных версий СМИ — проводился при помощи специальной компьютерной программы.

Часть исследования построена на применении метода «исследования случая» (case-study), пока мало используемого в российской политической науке.

Методы исследования варьировались также в зависимости от объекта анализа. При анализе открытого лоббирования, информация о котором доступна, проведены экспертные интервью с руководителями общественных объединений * предпринимателей (начальником отдела по связям с общественностью Торгово-промышленной палаты, секретарем «Круглого стола бизнеса России», директо.

15 LaPalombara, Joseph, The Utility and Limitations of Interest Group Theory in Non-American Field Situations // Journal of Politics 22, 22−49, 1960 ром Экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей). Они не только изучают лоббизм как явление, но и сами являются активными лоббистами, что представляет большую эвристическую ценность для исследователя.

Неформализованные беседы с депутатами Государственной Думы, с лицами, открыто называющими себя лоббистами, помогли составить представле- < ние о скрытом лоббизме.

Эмпирическая база исследования. В диссертации использованы результаты проведенных при участии автора социологических исследований (экспресс-опрос «Взаимодействие государственной службы с институтами гражданского общества», социологический опрос на 1-ом Всероссийском съезде предпринимателей малых предприятий), экспертные заключения, полученные в ходе бесед и интервью, статистические данные, материалы сходных по проблематике исследований других авторов.

В условиях трудного доступа к эмпирическому материалу, обусловленного нетранспарентностью объекта исследования, диссертант вынужден был обращаться к широкому кругу источников, в том числе к анализу данных средств массовой информации. Так как СМИ сегодня стали оружием политической борьбы, часто на страницах журналов и газет появляются сведения, которые не- * возможно получить ни одним из научных методов. Достоверность, устойчивость, валидность эмпирического материала проверялась при помощи сравнения данных различных источников, в том числе полученных в неформальных беседах с депутатами и представителями бизнеса.

Эмпирическая база диссертации ограничена рамками лоббирования на федеральном уровне. Лоббизм на региональном уровне имеет собственную специфику, не ставшую объектом диссертационного исследования.

Основные научные результаты, полученные соискателем, и их научная новизна.

Научные результаты исследования заключаются в следующем:

— представлена политологическая интерпретация нового явления в политической жизни российского общества — лоббизма;

— приведены новые аргументы понимания лоббизма как института политического представительства экономических и иных интересов с помощью неформализованного воздействия на государственные органы власти;

— выявлены и проанализированы основные функции лоббизма: агрегирование и артикуляция интересов, преимущественно экономическихучастие в политико-властных процессахвлияние на принятие или отклонение решений, законов и иных нормативных актовсоциализация граждан;

— раскрыты тенденции становления лоббизма в России, которые состоят в усилении роли лоббизма как института политического представительства интересов и как механизма продолжающегося процесса конвертирования власти в * собственность, формирования финансового капитала;

— показано, что главным объектом лоббистской деятельности является исполнительная ветвь власти, высшие должностные лица в государстве. По мере увеличения веса Федерального Собрания в политической системе постепенно активизируется также лоббирование парламента;

— определено, что наиболее активно и эффективно в Российской Федера ции лоббируются интересы бизнесадана характеристика этих интересов;

— доказано, что лоббирование интересов бизнеса осуществляется по преимуществу не союзами и ассоциациями предпринимателей, а непосредственно представителями отдельных предприятий и корпораций в рамках их корпора-тивно-олигархического взаимодействия с институтами государственной власти и управления;

— выявлено, что преобладают личные, прямые контакты над методами воздействия с помощью общественностивелика роль включенного лоббирования;

— на основе сравнительного анализа делается вывод, что российский лоббизм часто принимает искаженные формы, балансирует на грани коррупции;

— показано, что отсутствие сообщества лоббистов, общепризнанных правил и процедур, этических норм лоббистской деятельности, закона о лоббизме отрицательно сказывается на процессе лоббирования.

Практическая значимость.

Представленные рекомендации политико-правового характера будет полезно учесть для совершенствования законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», выработке этического кодекса поведения лоббистов.

На основе диссертационного исследования может быть разработан спецкурс «Теория и практика лоббизма в РФ», материалы исследования могут также значительно обогатить курс лекций в таких разделах политологии, как принятие политических решений, политическое представительство интересов, политика и экономика, взаимоотношение государственных служащих и общественности.

Апробация диссертации.

Приобретенные в ходе работы над диссертацией знания позволили автору участвовать в подготовке «круглого стола» в Торгово-промышленной палате «Формирование цивилизованных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти: российский опыт и тенденции», который состоялся 24 мая «1996 года.

Выводы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций по политологии в Академии печати Госкомвуза РФ и при подготовке аналитической записки для Управления Президента РФ по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Тезисы диссертации апробированы в выступлениях автора в рамках Рос-сийско-германского мониторинга отечественных исследований трансформационных процессов на семинаре в г. Берлине с 3 по 5 октября 1995 годана «круглом столе» в Торгово-промышленной палате «Формирование цивилизованных механизмов взаимодействия предпринимателей и органов власти: российский опыт и тенденции» 24 мая 1996 годана конференции Академии полити-ческой науки в Московском Государственном Университете «Становление политической науки и ее отражение в учебном процессе» 25 октября 1996 года.

Материалы диссертации использовались для подготовки и проведения эмпирического исследования РАГС «Взаимодействие государственной службы с институтами гражданского общества» .

Диссертационное исследование обсуждено на заседании проблемной группы кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Заключение

.

В диссертационном исследовании проведен комплексный анализ генезиса и современного состояния нового явления в российской общественно-политической жизни — лоббизма. Хотя в специфических формах лоббизм существовал еще в советской системе, как самостоятельное общественно-политическое явление он сформировался под воздействием радикальной трансформации современного российского общества, в условиях становления экономического и политического рынков. В своем новом качестве лоббизм оказывает существенное влияние на политическую систему и выполняет ряд важных функций для общества.

В демократических государствах такие негативные тенденции как преобладание партикулярных интересов в процессе принятия решений, слияние бизнеса и власти смягчаются свободными и конкурентными выборами, воздействием институтов гражданского общества на государственные структуры. Однако в Российской Федерации выборы и другие институты представительства интересов, например, политические партии, общественные организации пока не стали эффективным средством воздействия граждан на государственную власть и контроля за ней. Нередко решающее влияние на принятие политико-управленческих решений имеет лоббизм и в этом смысле он играет позитивную роль в обществе и государстве.

Исходя из этой главной функции лоббизма, мы даем ему следующее определение: лоббизм — это институт неформализованного представительства интересов в политических решениях. Характеристика «неформализованное» призвана подчеркнуть невключенность этой системы в официальные механизмы принятия решений.

На современном этапе развития российского общества далеко не все заинтересованные группы обладают достаточными ресурсами (количественный состав, сплоченность, материальные средства, близость к государственным структурам) для использования лоббизма. Группы, обладающие этими ресурсами получает своеобразную политическую ренту, обеспечивающую преимущество их интересов при принятии политикоуправленческих решений, что углубляет экономическую, социальную и политическую дифференциацию в обществе. В этом состоит одно из противоречий лоббизма. Тем не менее для многих организованных интересов лоббизм является фактически единственной возможностью доступа к принятию политико-управленческих решений.

Исследование выявило, что в России наибольшее влияние имеют два основных типа групп интересов: отраслевые и региональные. Успешно лоббируют свои интересы топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы, аграрии. По мере формирования финансово-промышленных групп они также становятся одним из главных субъектов лоббизма.

Изучение методов лоббирования позволило классифицировать их на две основные группы: прямые и опосредованные. В России прежде всего получили распространение прямые методы воздействия. Опосредованные методы лоббизма, осуществляемые с помощью воздействия на общественное мнение, часто оказывается неэффективными, так как депутаты и государственные служащие не ощущают своей зависимости от населения.

Государственные структуры в процессе их рабочего взаимодействия. также используют лоббистские методы. Подобное взаимодействие нельзя считать лоббизмом в истинном смысле этого слова. Лоббизм со стороны государственных чиновников возникает там и тогда, когда они используют свое служебное положение и возможности не для того, чтобы успешно выполнять свои функциональные обязанности, а в интересах негосударственных структур и получают при этом определенное вознаграждение.

В России велик удельный вес «встроенных» лоббистов. Данный феномен объясняется особенностями трансформационных обществ, в которых властные структуры только формируются, неустойчивы. Этим и пытаются воспользоваться промышленные и финансовые круги, проводя своих представителей в парламент или правительство.

Анализ деятельности российских лоббистов свидетельствует, что в Российской Федерации наиболее активно лоббируется исполнительная власть. Это отражает ее решающую роль в политической системе. По мере повышения политического веса Федерального Собрания оно становится все более притягательным объектом для лоббирования. Так как в Государственной Думе основную работу ведут комитеты, лоббисты влияют преимущественно на председателей комитетов, наиболее авторитетных депутатов и сотрудников аппаратов. Большие возможности предоставляет лоббирование руководства фракций и депутатских групп, в силу высокой дисциплины их членов.

Проведенные автором эмпирические исследования показали, что лоббируются прежде всего интересы предпринимателей. Выявлены следующие особенности лоббизма предпринимателей:

— отсутствие скоординированной стратегии и тактики политической деятельности большинства предпринимателей, индивидуализм в процессе лоббирования;

— преобладание «нецивилизованных» форм лоббистской деятельности, граничащих с методами коррупции, использование законов бюрократической иерархии в целях давления;

— основные усилия направлены на органы исполнительной власти, на высокопоставленных чиновников госаппарата;

— низкая политическая и социальная ответственность действий предпринимателей.

Политическая сущность лоббизма проявляется в характере и последствиях взаимодействия лоббистов и представителей органов власти и управления. Использование лоббистских методов существенно повлияло на формирование современной политической элиты, складывание механизма властвования в стране. Политической элите на этапе ее становления необходимо было сформировать собственную экономическую базу. Гарантией ее наличия в современной России зачастую является «личная уния» политиков с предпринимателями, складывающаяся в процессе лоббирования. Это вызвано не только материальной заинтересованностью правящей элиты, но и стремлением использовать приобретаемый таким образом экономический потенциал для борьбы с политической оппозицией, для удержания политической власти. Поэтому для успешного лоббирования большое значение имеет ответная заинтересованность государственных служащих. В этом случае они оказываются «доступными» для лоббиста и действуют в его интересах.

Индивидуальный характер лоббирования бизнесом своих интересов способствовал среди прочих условий складыванию в стране олигархической формы правления. Использование лоббистских методов внутри олигархии поддерживает ее существование. Хотя олигархическое согласование интересов обеспечивает определенную стабильность механизмов управления страной в переходный период, вместе с тем оно сдерживает появление нового, искажает представительство интересов. В условиях олигархии «точки доступа» оказываются оккупированы представителями входящих в олигархию групп и закрыты для внешнего воздействия.

Лоббирование со стороны организаций бизнеса, несмотря на присущие процессу агрегирования интересов недостатки (несоответствие интересов членов и руководства организацииигнорирование ряда мелких интересов в процессе их обобщения), в определенной степени способствует демократизации общества. Это связано прежде всего с тем, что представляемые организациями бизнеса интересы являются продуктом согласования и лоббируются по преимуществу «цивилизованными» методами. В противовес лоббизму организаций лоббизм отдельных корпораций не способствует установлению консенсуса в обществе.

Для придания российскому лоббизму демократических форм необходимы:

— выработка механизмов отчетности депутатов и государственных служащих перед населением;

— плюрализация лоббистских структур;

— поощрение «некоммерческих» субъектов лоббистской деятельности;

— укрепление институтов, которые «уравновешивают» лоббизм и ограничивают его экспансию приемлемыми рамками, то есть укрепление партийно-парламентской системы представительства интересов, трипартийных договоренностей, основ государственной службы;

— принятие закона о лоббистской деятельности;

— разработка и принятие этического кодекса лоббиста.

Ситуация, сложившаяся вокруг законопроекта о регулировании лоббистской деятельности, активно обсуждаемого, но так и не принятого депутатами, подтверждает негативное отношение к этому явлению общественности-^ и нежелание лоббистов, уже построивших свои взаимоотношения с властными структурами пересматривать их. Данный закон способен дать возможность создания легальных каналов взаимодействия лоббистов и государственных структур. Они особенно важны для тех групп в обществе, которые пока не имеют других возможностей для представления своих интересов в органах власти. Этот закон позволит минимизировать негативные последствия лоббирования для процесса принятия решений, будет способствовать выработке этических норм поведения лоббистов.

Полученные в результате диссертационного исследования выводы могут иметь практическое применение. Раскрытие явления лоббизма как политического феномена, его методов и практики функционирования, видение его роли в политической системе позволят сформировать обоснованное и адекватное отношение к лоббизму со стороны общества, депутатов Федерального Собрания и государственных служащих.

Высказанные рекомендации политико-правового плана помогут доработать проект закона о лоббистской деятельности, придать ей большую открытость, усилить ее позитивные стороны. Разработанный автором этический кодекс может способствовать выработке норм корпоративной этики лоббистов. Результаты исследования было бы полезно использовать при подготовке государственных служащих и повышении их квалификации.