Актуальность темы
исследования. Роль общественного транспорта, включая автомобильный, трудно переоценить: ежедневно миллионы людей пользуются его услугами. Недаром, характеризуя сеть транспорта общего пользования, употребляют словосочетание «транспортные артерии». Действительно, любая более или менее длительная остановка движения по такой «артерии» буквально парализует жизнедеятельность общества и может привести к социальной дезинтеграции. Как верно отмечено в Докладе Рабочей группы президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ, в условиях экономического роста транспорт рассматривается не только, как отрасль, занимающаяся перевозкой грузов и людей, но прежде всего как межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствованияего устойчивое развитие является гарантией единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и услуг, конкуренции и свободы экономической деятельности, обеспечения целостности и национальной безопасности, улучшения условий и уровня жизни населения1. Учитывая вышеизложенное, такая важная сфера деятельности, как общественный транспорт, должна быть хорошо организована с позиции публичной власти. В свете административной реформы немалый интерес представляет административный договор как форма публичного управления, позволяющая разумно сочетать общественные интересы с личными целями субъекта предпринимательства. Применение административного договора в сфере указанных отношений целесообразно рассматривать с учетом опыта регионов, поскольку внутреннее законодательство субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральными нормативными правовыми актами имеет более или менее стройную, логически выверенную систему. Научная ценность и См.: О транспортной стратегии Российской Федерации: Доклад Рабочей группы президиума Государственного Совета РФ к заседанию Государственного Совета РФ // Транспортная стратегия Российской Федерации. Режим доступа: http://www.mintrans.ru/pressa/TransStratGossovet RabGroopOglavI.htm. Загл. с экрана. практическая значимость указанных нормативных актов состоит в том, что они выработаны на основе практики организации транспортного обслуживания, тщательно выверенных методом проб и ошибок, отличаются приближенностью к территориальным особенностям и опираются на баланс интересов перевозчиков и субъектов публичной власти.
Целями диссертационного исследования являются обоснование административного договора как приемлемой формы публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также подготовка научно аргументированных предложений по легитимации административного договора с позиции федерального законодательства. Достижение указанных целей определило постановку и решение следующих задач:
— дать оценку понятию «организация обслуживаниянаселения автомобильным транспортом общего пользования» в федеральном законодательстве и с точки зрения региональных нормативных правовых актов;
— определить цели и субъекты публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
— на основе общей теории административного договора, учитывая подходы в законодательстве субъектов Российской Федерации, выделить признаки, функции и виды административных договоров в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользованияразработать конкретные предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства с позиции правомерности применения административного договора в сфере рассматриваемых отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере использования административного договора как формы публичного управления регионального уровня в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Предмет исследования составляет совокупность закономерностей правового характера, обусловливающих применение административного договора в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Степень разработанности темы исследования. Мысль о существовании административных договоров высказывалась отечественными ученымиадминистративистами: А. И. Елистратовым, B.JT. Кобалевским, В. И. Новоселовым, Ц. А. Ямпольской и другими, однако должного развития не получила. В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. Изучению данного правового явления посвящены работы Д. Н. Бахраха, А. В. Демина, В. Г. Розенфельда, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и других. Вместе с тем институт договора в административном российском праве — новое и еще недостаточно осмысленное явление, поскольку «государственное управление предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участниковкроме того, в Российской Федерации отсутствуют даже зачаточные формы правового регулирования публично-правового договора"2. Менее изученными остаются специальные виды административных договоров. Имеются научные труды, посвященные административным договорам в отдельных областях3, однако административный договор в сфере организации перевозок автомобильным транспортом (тем более, на основе опыта субъектов Российской Федерации) до настоящего времени не был исследован.
Методологическую основу исследования, учитывая такие принципы, как объективность, всесторонность и полнота исследования, составили общие методы научного познания (дедукция, индукция, анализ, синтез). Наравне с этим применены иные методы, более частного характера: статистический, математический, различные методы толкования норм права,.
2 Розенфсльд В Г., Старилов Ю. Н. Проблемы современной теории административного договора// Правоведение. 1996. № 4. С. 52.
3 См., напр.: Красильников Т. С. Административный договор в сфере образования: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2003. юридико-догматический метод, а также сравнительно-правовой и историко-юридический методы.
Теоретическую основу исследования составили научные работы по философии права, теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, муниципальному, административному, административно-деликтному, административно-процессуальному, бюджетному, гражданскому, транспортному праву (включая труды российских ученых имперского периода): А. А. Абдурахманова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, А .Я. Антоновича, Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. А. Белова, С. Н. Братуся, И. С. Вагина, Е. В. Васьковского, В. В. Витрянского, Б. Н. Габричидзе, В. В. Гущина, А. А. Демина,.
A.В. Демина, В. А. Егиазарова, А. И. Елистратова, К. Д. Кавелина, М. Н. Карасева,.
B.А. Кикотя, Н. И. Клейна, С. Д: Князева, В. Кобалевского, Д. Н. Козака, Ю. М. Козлова, А. Н. Кокотова, К. Е. Колибаба, А. П. Коренева, Н. М. Коркунова, Ю. А. Крохиной, Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафина, JI.B. Лазарева, В. Н. Лопатина, А. Л. Маковского, В. А. Максимова, Д. В. Нефедова, В. И. Новоселова, Д. М. Овсянко, О. В. Панковой, И. А. Покровского, В. Г. Розенфельда, Ю. Н. Старилова, Б. В. Российского, К. Сперанской, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, А. В. Толкушкина, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой, Б. Б. Хангельдыева, A.M. Цалиева, А. Н. Черткова, Б. Н. Чичерина, Ф. И. Шамхалова, А. П. Шергина, Г. Ф. Шершеневича, М. А. Штатиной, И. Н. Шувалова, Ц. А. Ямпольской и др.
Эмпирической базой исследования являются:
1) Конституция РФ, нормы административного, бюджетного и гражданского законодательства Российской Федерации, включая федеральное законодательство об административной ответственности (общие положения);
2) нормы законодательства субъектов Российской Федерации о договорах и соглашениях, заключаемых с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) нормы законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
4) нормы законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение правил обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
5) нормы муниципальных правовых актов об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, принятых в исполнение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
6) практика Конституционного Суда РФ о соответствии законов субъектов Российской Федерации Конституции РФ, регулирующих административные отношения;
7) практика иных судебных органов различной юрисдикции о разрешении дел по заявлениям о признании недействующими (противоречащими федеральному законодательству) норм законодательства субъектов Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
8) практика судебных органов по делам о привлечении организаций, осуществляющих автоперевозки пассажиров, к административной ответственности за нарушение законодательства о лицензировании либо за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации об организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования;
9)договоры о взаимодействии в сфере транспорта, заключенные с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
10) договоры об организации транспортного обслуживания, заключенные в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;
11) проекты федеральных законов в сфере рассматриваемых отношений;
12) статистические данные, имеющие отношения к услугам автомобильного транспорта общего пользования;
13) электронные ресурсы всемирной информационной сети Интернет.
Помимо этого был использован личный опыт работы диссертанта на должности юрисконсульта в МУП «Троллейбусное управление», на должности специалиста-эксперта нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных правовых актов в территориальном федеральном органе юстиции, в рабочих группах Правительства Республики Карелия, Законодательного собрания Республики Карелия по подготовке проектов нормативных правовых актов в области организации транспортного обслуживания населения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что она является комплексным исследованием такой формы публичного управления, как административный договор, применительно к сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования. Выделяются основные признаки, виды и функции данного договора. Кроме того, впервые в науке исследуется и систематизируется региональное законодательство в сфере рассматриваемых отношений, дается оценка соответствия указанного законодательства федеральным нормативным правовым актам. Одновременно оценивается состояние современного федерального законодательства в сфере обслуживания автомобильным транспортом, включая законодательные акты по разграничению публичных полномочий в области рассматриваемых отношений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Договор об организации транспортного обслуживания, заключаемый между перевозчиком и публичным контрагентом, имеет административно-правовую природу, поскольку ему присущи практически все черты административного договора, выделяемые современной наукой:
1) обязательным участником такого договора является орган публичной власти либо уполномоченное им лицо, обладающее большим преимуществом по отношению к перевозчику;
2) договор об организации транспортного обслуживания преследует публичные цели;
3) возмездность в договоре об организации транспортного обслуживания отсутствует или не имеет первостепенного значения;
4) органами исполнительной власти осуществляется административный контроль за исполнением договора;
5) является обязательным использование утвержденной нормативным актом типовой формы договора об организации транспортного обслуживания;
6) для разрешения споров, связанных с договором об организации транспортного обслуживания, применяются особые процедуры (как правило, обязательно предварительное рассмотрение спора специально созданной комиссией с участием органов исполнительной власти, действующих в сфере рассматриваемых отношений);
7) за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания перевозчик может быть привлечен к административной ответственности.
2. Доказывается, что договор об организации транспортного обслуживания, заключенный между перевозчиком и публичным контрагентом, — наиболее целесообразная форма публичного управления в области рассматриваемых отношений с точки зрения баланса публичных и частных интересов.
3. Для легитимации административного договора в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования доказывается целесообразность принятия федерального закона «Об основах организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», который мог бы содержать:
1) понятийно-категорийный аппарат — определения понятий «организация обслуживания автомобильным транспортом общего пользования», «автомобильный транспорт общего пользования» (на основе анализа федеральных нормативных правовых актов и опыта регионального правотворчества в работе предлагаются определения указанных понятий);
2) четко разграниченные полномочия органов власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере рассматриваемых отношений;
3) указание на то, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения не только путем издания нормативных актов, но и заключения соглашений о взаимодействии с органами публичной власти соответствующего уровня. Представляется, что федеральный законодатель может выразить свое отношение к подобным договорам, установив правила соотношения таких договоров с региональным и местным законодательством (учитывая практику решения рассматриваемых вопросов, возможен приоритет указанных договоров над требованиями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов);
4) в законе можно установить, что перевозчики привлекаются к транспортной работе на основе договора с уполномоченным органом власти (местного самоуправления) или его представителем. Одновременно должны быть указаны основные характеристики данного договора: предмет договора — оказание услуг по перевозке пассажиров с соблюдением установленного маршрута и расписания движения, порядок его заключения (в целях защиты конкуренции подобные договоры предлагается заключать на конкурсной основе), возможность одностороннего расторжения договора властным контрагентом, обязанность заказчика услуг компенсировать убытки перевозчика исключительно в связи с применением регулируемых тарифов на перевозку пассажиров и низкой интенсивностью пассажиропотока.
4. Дополнительно к функциям административного договора, определенным в науке, выявлена и обоснована функция унификации регионального законодательства, присущая договору о взаимодействии между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений.
5. По итогам рассмотрения вопросов, решаемых с помощью административных договоров о взаимодействии между органами публичной власти, предлагается и обосновывается новый подход к разграничению компетенции органов публичной власти в сфере рассматриваемых отношений: к полномочиям федеральных органов государственной власти можно отнести общие вопросы организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также организацию в международном и межрегиональном сообщениив компетенции органов субъектов Российской Федерации может находиться конкретизация указанных общих правил, а также организация транспортного обслуживания в межмуниципальном сообщениик вопросам местного значения может быть отнесена организация внутримуниципальных перевозок автомобильным транспортом общего пользования.
Предполагается, что реализация такого подхода будет способствовать разрешению коллизии федерального законодательства, определившего полномочия региональных органов государственной власти как «организацию транспортного обслуживания в межмуниципальном и пригородном сообщении» (п. 12 ч. 1 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"4) и одновременно установившего в качестве вопроса местного значения организацию транспортного обслуживания в пределах муниципального образования (п. 7 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 15, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"5).
6. Доказывается необходимость изложения подп. «б» п. 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 6376, в следующей редакции: б) соблюдение лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами".
Предлагаемое изменение будет способствовать устранению правовой коллизии между законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания и ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ. Установление в качестве лицензионного условия соблюдения лицензиатом требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров, предусмотренных исключительно федеральными нормативными правовыми актами, будет означать, что ответственность согласно ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ наступает за нарушение правил федерального уровня, как этого требует п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ.
4 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6 См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4711.
7 См.: СЗ РФ. 2002. № I. Ст. 1.
Теоретическая и практическая значимость работы может заключаться в следующем. По результатам исследования административный договор — приемлемая, апробированная практикой (в основном, региональной) форма публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования, достойная необходимого регламентирования в федеральном законодательстве. Таким образом, становится еще более прочной позиция о признании института административного договора в теории административного права (поскольку дискуссия об условиях, сторонах, свойствах и возможности самого существования административного договора до сих пор не исчерпана). По результатам работы имеется наглядный, практический пример административного договора, заключение которого целесообразно и необходимо не только в силу формального (позитивного) права: такой, договор представляет собой баланс публичных целей — обеспечение транспортной доступности для населения и гарантия перевозчику его стабильной и правомерной деятельности. В дальнейшем функции рассмотренных в работе договоров в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом (антиколлизионная и правотворческая функции, экономия правовых и организационных усилий, функция оценки эффективности публичного управления) могут быть изучены на предмет их отнесения к функциям административных договоров в общем виде и иных специальных административных договоров.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке унифицированного федерального законодательного акта, направленного на упорядочение отношений в сфере автомобильного транспорта, поскольку при такой подготовке должны быть учтены закономерности перевозочного процесса, выявленные региональным законодательством. Помимо этого предложенные автором выводы могут быть применены в целях совершенствования законодательства об административной ответственности за нарушение правил организации автотранспортных услуг, а также федеральных законов о разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в процессе подготовки нормативных правовых актов Республики Карелии, при проведении коллоквиумов по административному праву, а также при подготовке экспертных заключений территориального органа юстиции о соответствии нормативных правовых актов Республики Карелии федеральному законодательству.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Основные результаты диссертационной работы сводятся к следующему.
Целью публичного управления в сфере обслуживания, населения автомобильным транспортом общего пользования является удовлетворение спроса населения в. доступных, качественных и безопасных услугах по перевозке транспортом общего пользования. Учитывая необходимую о о 2 ' субординацию целей управления", как подчиненные главной (но не второстепенные) можно определить, следующие взаимообусловленные цели: создание транспортной инфраструктуры, соответствующей потребностям пассажиров, и транспортных организаций (маршрутная сеть, дороги, остановочные пункты, контактная сеть, диспетчерское управление и так далее), возмещение убытков перевозчиков, возникших в результате применения регулируемых, тарифов (в том числе вследствие оказания мер социальной поддержки) и малой интенсивности пассажиропотока, создание оптимальной системы органов и учреждений, способных эффективно управлять в рассматриваемой сфере, разработка соответствующей нормативной базыправового поля для управленческих решений, включая нормы административного принуждения в области транспортного обслуживания. В силу вышеуказанного понимания для целей публичного управления объект управления — это индивидуальные предприниматели и юридические лица в проявлении их деятельности по обслуживанию населения автомобильным транспортомобщего пользования, а также общественные процессы, возникающие в результате такой деятельности. Такой объект обладает самоактивностью — способностью к самодвижению на основе собственных побудительных импульсов. Действительно, в настоящее время в силу того, что.
222 Атаманчук Г. В. Указ.соч. С. 169. убыточные и обанкротившиеся государственные и муниципальные предприятия оказались неспособными удовлетворить спрос населения на транспортные услуги, нишу на рынке транспортного обслуживания моментально заполнили частные перевозчики. Тем не менее, деятельность данных организаций, как ни парадоксально, оказалась обделенной способностью к самоуправлению. В современных условиях перевозчиками, в первую очередь, преследуются цели получения собственной сиюминутной выгоды, в результате чего транспортная работа носит стихийный, нерегулируемый характер.
Принимая во внимание вышеназванные цели публичного управления и свойства его объекта, можно констатировать, что административный договорприемлемая форма публичного управления в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования на современном этапе, обеспечивающая плавный переход от жестких рамок государственного регулирования к адекватной саморегуляции заинтересованных участников рынка.
В сфере рассматриваемых отношений наиболее распространенными являются следующие виды договоров, имеющих административно-правовые начала: договоры о взаимодействии, где одна сторона — орган публичной (исполнительной) власти субъекта Российской Федерации, другая — либо орган публичной (исполнительной) власти федерального, регионального, местного уровня, либо представитель транспортной бизнес-структуры: предмет такого договора заключается в осуществлении сторонами согласованных действий, прямо или косвенно способных повлиять на состояние организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользованиядоговоры об организации транспортного обслуживания, где контрагентом органа публичной (исполнительной) власти или его представителя является транспортная организация, а предмет договора непосредственно касается оказания услуг по перевозке.
Наличие договора об организации транспортного обслуживания является основной, предоставляемой государством, гарантией возможности осуществления перевозчиком своей деятельности: наличие лицензии на оказание услуг по перевозке еще не свидетельствует о реальной возможности и правомерности допуска перевозчика к осуществлению транспортных услуг (в данном случае влияют такие факторы, как пропускная способность, дорог, наличие инфраструктуры, других перевозчиков, действующих по тому же маршруту и т. п.) — вместе с тем, заключая договор об организации транспортного обслуживания, перевозчик имеет право оказывать услуги по конкретному маршруту и расписанию, следовательно, приобретает возможность защищать это право от посягательств конкурентов.
Договор об организации транспортного обслуживания имеет административно-правовую природу, поскольку ему присущи практически все черты административного договора, выделяемые современной, наукой:
1) обязательным участником такого договора является орган публичной власти либо уполномоченное им лицо;
2) договор об организации транспортного> обслуживания преследует публичные цели;
3) возмездность и эквивалентность в договоре об организации транспортного обслуживания может отсутствовать вовсе;
4) публичный контрагент в таком договоре, безусловно, обладает большим преимуществом по отношению к перевозчику;
5) контроль за исполнением договора всегда присутствует, при этом такой контроль осуществляется не только стороной в договоре, но и специально созданным органом власти, включая федеральный уровень (исходя из практики, нарушение условий договора об' организации транспортного обслуживания, касающихся маршрута и расписания движения, является нарушением лицензионных условий, что в свою очередь, входит компетенцию Ространснадзора);
6) условия договора формально определены заранее и очень подробно: в некоторых регионах утверждены типовые формы договора об организации транспортного обслуживания;
7) для разрешения споров, связанных с договором об организации транспортного обслуживания, применяются особые процедуры: в этом участвуют специально созданные комиссии;
8) за нарушение условий договора об организации транспортного обслуживания перевозчик может быть привлечен к административной ответственности. Исходя из судебной практики, ответственность за такое правонарушение наступает и в соответствии с региональными законами, и в соответствии^ с частью 3 статьи 14:1. КоАП РФ. В данном случае целесообразнее привлекать перевозчиков к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Такая позиция основана, прежде всего, на том, что f санкции, предусмотренные частью!3 статьи 14.1. КоАП РФ, могут применяться повсеместно на территории Российской Федерации — вне зависимостиот воли регионального законодателя (что немаловажно, учитывая степень общественной вредности рассматриваемого правонарушения). Указанная статья КоАП РФ содержит достаточно строгие санкции, адекватные неправомерным действиям перевозчиков. Более того, наличие рассматриваемого состава правонарушения в КоАП РФ обусловливает возможность применения иной меры административного воздействияприостановления действия лицензии или аннулирования лицензии — в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Угроза применения подобных мер воздействия — несомненно, дополнительный стимул для перевозчика соблюдать правила организации транспортного обслуживания: Учитывая это, на федеральном уровне необходимо окончательно определиться в таком вопросе: принимая во внимание формулировку части 3 статьи 14.1. КоАП РФ представляется, что в Положении о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более.
8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2006 г. № 637) должны упоминаться общие правила организации транспортного обслуживания, установленные одним нормативным правовым актом — федеральным законом, в котором может быть предусмотрено осуществление перевозок только на основании договора о транспортном обслуживании с соблюдением установленных маршрута и расписания движения.
С целью легитимации административного договора в области организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования может быть принят федеральный закон «Об основах организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования», который может содержать:
1) понятийно — категорийный аппарат — определения понятий «организация обслуживания автомобильным транспортом общего пользования», «автомобильный, транспорт общего пользования» (на основе анализа федеральных нормативных правовых актов и опыта регионального правотворчества в работе предлагаются определения указанных понятий);
2) квинтэссенция подобного закона могла бы заключаться в четко разграниченных полномочиях органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере рассматриваемых отношенийк ведению Российской Федерации предлагается отнести общие вопросы организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, а также организация в международном и межрегиональном сообщениив ведениисубъектов Российской Федерации может находиться конкретизация указанных общих правил, а также организация транспортного обслуживания в межмуниципальном сообщении, к полномочиям органов местного самоуправления можно отнести вопросы организации — транспортного обслуживанияво внутримуниципальном-сообщении- '.
3) в-законе было-бы целесообразно указать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать отношения не только путем издания* нормативных актов, но и заключения соглашений о взаимодействии, с органами: публичной власти соответствующего: уровня. Представляетсячто федеральный законодатель, должен выразитьсвое отношение к подобным договорам, установив правила соотношениятаких договоров' с региональным: и местным законодательством- (учитывая практику решения. рассматриваемых вопросов, возможен приоритет указанных договоров на требованиями нормативных правовых— актовсубъектов) Российской Федерации, муниципальных правовых актов);
4) в законе необходимо установить, что перевозчики привлекаются к транспортнойработе наоснове: договорам с уполномоченным органомвласти- (местного самоуправления) — или его представителем: Одновременно должны быть указаны основные характеристикшданного’договора.
Также следует отметить, что помимо функций" административного договора, определяемых в науке, договорам о взаимодействии и договорам о транспортных услугах присущи дополнительные функции.
Административно-договорная практика наряду с: правовосполнительнои функцией решает задачи преодоления коллизий в праве, единообразного подхода в законодательстве, и может:1 являться основным материалом для разработки кодифицированных взаимосвязанных нормативных правовых актов в рассматриваемой^сфере, включая соответствующие-законы. Таким образом, к функциям административных-договоров вполне можноотнести-антиколлизионную и правотворческую, а также функцию унификации регионально законодательства в сфере рассматриваемых отношений. Кроме: того, административныйдоговор в рассматриваемойобласти олицетворяет экономию правовых и организационных усилий, поскольку, как указывает.
B.Д. Рудашевский, добровольность принятых на себя обязательств способствует осуществлению координационной деятельности без специальных.
ООО предписаний к исполнению. Следует отметить еще одно: административный договор осуществляет функцию оценки эффективности публичного управления. В отличие от административного акта, предписаниям которого должны повиноваться все те, кому он адресован, независимо от их воли, стать участником договорного отношения с государством возможно исключительно на добровольной основе. Активность потенциальных участников административных договоров, не обладающих властным статусом, стремящихся вступить в соглашение, свидетельствуют о степени доверия к государству. А доверие, в свою очередь, базируется на реальном повышении благосостояния, которое достигается реализацией договора, заключенного с органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Публикация научных статей:
По результатам настоящей работы сделаны следующие научные публикации:
1) Договор в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования: административно-правовые черты (Вестник РПА МЮ Российской Федерации. 2007. № 3, С. 21−23 (0,3 печат. листа);
2) Федеральное законодательство в сфере организации обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования: общая характеристика, проблемы и перспективы (Юридический вестник. 2007. № 4.
C. 229−233 (0,45 печат. листа);
223 Рудашевский В. Д. Договорная форма интеграции управления: исходные положения, возможности использования, проблемы./Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения/ Материалы Московского совещания./ ВНИИ системных исследований. М., 1981. С. 12.
3) Понятие «организация обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования»: проблемы современного правого регулирования (Юридический вестник. 2007. № 4. С. 233−238 (0,3 печат. листа);
4) Государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования (в пределах Российской Федерации) (Юридический вестник Карелии. 2002. № 4. С. 114−119 (0, 5 печат. листа);
5) Конституционные основы правового регулирования административной ответственности нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (Вестник Конституционного Суда Республики Карелия. 2007. № 2(7). С. 53−61 (0, 4 печат. листа).
Заключение
.
Изучение вопроса об административном договоре в сфере организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования позволило выявить то, что договоры о взаимодействии, а также договоры об организации транспортного обслуживания действительно имеют черты.
217 См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007 г. N 63-Ф3// СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
218 См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959 г. С. 261. административного договора, предполагают участие субъекта, обладающего публичными властными полномочиями и преследуют публичную цель обеспечение населения доступными и безопасными услугами автомобильного транспорта общего пользования. Отвечая общим характеристикам административного договора, соглашения в сфере управления организацией транспортного обслуживания имеют свои особенности, обусловленные спецификой их предмета.
Проведенное в настоящей работе исследование показывает, что необходимость такой формы управления в сфере организации транспортного обслуживания, как административный договор, подтверждается тем, что она востребована на уровне субъектов Российской Федерации — в основном, в плане урегулирования отношений с перевозчиками по оказанию транспортных услуг. В совершенстве институт административного договора в рассматриваемой области должен благоприятствовать, во-первых, оптимальному разграничению полномочий между органами власти различных уровней, конкретизируя указанные полномочия применительно к той или иной ситуации, а также способствовать развитию взаимовыгодного сотрудничества бизнеса и власти. Однако по причине коллизий федерального законодательства административный договор, к сожалению, в настоящее время несет иную нагрузку, являясь своего рода нейтрализатором «черных дыр» в нормативных правовых актах.
Как указывал американский философ Дж. Дьюи, публичный процесс принятия решений начинается с ощущения растерянности, которое в идеале должно перейти в следующие стадии — формулировка проблемы, определение возможных решений, анализ их последствий и попытка претворения в жизнь избранного решения. Рассматривая нынешнее федеральное законодательство, касающееся регулирования перевозок автомобильным транспортом, можно с полной уверенностью утверждать, что растерянность.
219 Цит. по: Шамхалов Ф. И. Основы теории государственного управления. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. С. 158. именно то состояние, в котором по сей день пребывают государственные структуры, уполномоченные управлять данной сферой общественных отношений. Именно так можно объяснить долгое отсутствие надлежащего федерального закона, регламентирующеговопросы организации обслуживания автомобильным транспортом общего пользования. Решению вопроса в настоящий момент способствует наличие региональных актов, посвященных рассматриваемой теме. Как справедливо утверждает А. М. Цалиев, «у субъектов v Федерации есть большие возможности для формирования собственной законодательной базы, отражающей региональную специфику. Ведь в субъектах Федерации, с учетом местных особенностей, в рамках общей компетенции может быть иное видение содержания, темпов, последовательности и форм проведения социально-экономических реформ. И это может быть связано вовсе не с какими-то субъективными представлениями или желанием взять власти побольше, а с объективно существующими реальностями в различных сферах жизни. Не учитывать это в федеративном государстве, пытаться воспроизводить возможные ошибки центра в региональном законодательстве было бы не только безответственно, но и глупо. Тем более что есть немало примеров, когда в субъектах Федерации по.
ООП тем или иным социальным проблемам принимаются более удачные законы"/ Примечательно также мнение Ю. Я. Чайки: «Есть законы, принятые на уровне субъекта Федерации, которые с точки зрения правовой культуры и правового мышления ушли вперед, естественно, мы их берем на вооружение». 221.
Анализ договорной практики в субъектах Российской Федерации приводит к неизбежному выводу о необходимости совершенствования форм управления в рассматриваемой сфере деятельности. На этапах уяснения проблемы и определения путей ее разрешения административные договоры в.
220 Цалиев А. М. Правовые акты субъектов Российской Федерации — важная составляющая законодательной базы Российской Федерации// Справочная правовая система «Гарант».
221 См.: И на двух жен найдется один закон // Российская газета. 2000. 21 октября. сфере транспортных услуг оказывают неоценимую помощь законодателю в выработке единообразных терминов, совершенствовании разграничения полномочий между * органами власти различных уровней, в определении основных принципов и порядка взаимодействия организаторов перевозочного процесса и транспортных предприятий.
