Система источников европейского экологического права

Актуальность темы

исследования. Выбор данной темы мотивирован тем, что уже 30 лет (с 1972 г.) Европейское сообщество осуществляет собственную политику в области окружающей среды. За этот период организацией были проведены масштабные природоохранные мероприятия, создана систематизированная правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств, разработаны и внедрены новые подходы к охране и улучшению качества окружающей среды. Результат их таков, что сегодня ЕС является по праву одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте. Защита окружающей среды, по свидетельству самих западных исследователей1, всё более выдвигается в политике Европейского Союза (ЕС) на первый план.

На определение темы подействовало то, что и перед Российской Федерацией, согласно Соглашению о Партнёрстве и Сотрудничестве ЕС и РФ стоит задача гармонизации своего внутреннего природоохранного законодательства с европейским. И такие шаги, особенно в последние пять лет, предпринимаются2, хотя, российское законодательство признаётся европейскими экспертами достаточно «архаичным"3.

Актуальность данной темы обусловлена и тем, что европейское экологическое право — это одна из наиболее поздних отраслей европрава, вошедшая частью в правовую систему Евросообщества лишь в 1986 году. Однако, при этом существование региональной отрасли международного права — европейского экологического права уже никто не ставит под.

1 Анита Вольф — Нидермайер, Политика в области защиты окружающей среды // В. Вайденфельд, В. Вессельс, Европа от, А до Я — Справочник европейской интеграции. Institut fuer Europaeische Politik, 7. Aufl. Alberts XII, 2002. C.249.

2 Напр.: Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 янв. 2002 г. № 7-ФЗряд постановлений Правительства РФ, напр.: «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» от 02.03.2000 г. № 183- «О порядке разработки и утверждения предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» от 19.12.96, № 1504- «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» от 16.06.2000 г., № 461 и др., множество законов и постановлений в смежных областях.

3 Вибе Даума, Заключительные замечания //Экономические аспекты экологической политики в России (Избранные материалы семинаров). Под ред. В. Т. Даума и А. Е. Келлерманна — М.: янв. 2004. С. 89. вопрос4. Потребность рассмотреть её в русле права как системы диктуется тем, что охрана окружающей среды, как задача и цель сообщества, носит сквозной и потому особенно значимый характер, она регулируется не только совокупностью сугубо экологических норм, относящихся к данному институту права, но и множеством норм из других отраслейхозяйственного, налогового, финансового, административного, аграрного и других. Это специфическая сфера, которая характеризуется повышенной гибкостью способов регулирования. Она характерна тем, что ЕС и государства сумели найти эффективный стиль регулирования этой сферы, не прибегая к методам прямого администрирования. К его проявлениям относится, например, торговля квотами сокращения выбросов парниковых газов, введение принципа разделенной ответственности между всеми участниками хозяйственной деятельности (правительство, бизнес, общественность, потребители) и др.

Особенность европейского экологического права заключается также и в том, что, в отличие от других отраслей, она формируется в значительной степени нормами мягкого европрава (программы, экологические проекты, белые и зелёные книги, декларации и т. п.). При этом европейское право охраны окружающей среды исследовано российской международно-правовой наукой явно недостаточно. А источники экологического права как системы и вовсе не подвергались специальному научно-юридическому исследованию в русле науки международного и европейского права.

Обратиться к этой теме побуждают также и экологические катастрофы последних лет. Это Дунай, который (в феврале 2000 г.) получил дозу промышленных стоков, содержащих цианидыэто Гвадалквивир (апрель 1998 г.), Рейн (1986г.), Рона (1972 и 1976 гг.), Луара (1988г.), Волга, в которую сбрасываются ежегодно миллионы тонн отходов5. Немало экологических проблем — и у стран — непосредственных соседей России,.

4 Бергхольцас И. Балтия. Национальное и международное экологическое право (право окружающей среды). Учебное пособие в двух частях. Часть 1, Рига. — 2000. С. 341. недавно вступивших в Евросоюз6. Среди них особенно острыми являются загрязнение вод морей, рек, озер и других водных объектов, атмосферного воздуха, сокращение рыбных ресурсов, экологически неблагополучное состояние почв и лесов, загрязнение окружающей среды отходами и их утилизация. Эти факты, как и масса других, уже с практической стороны заставляют нас обращаться к правовым проблемам защиты окружающей среды и их регламентации в ЕС.

Мы взяли экологическое право именно как систему источников исходя из того, что помимо актуальности самой отрасли, на её почве проявляется больше особенностей, а лучше сказать, характерных свойств и их проявлений, присущих европейскому праворегулированию в целом. Именно в этой сфере система источников носит столь многоступенчатый и одновременно диверсифицированный, и комбинированный (комплексный) характер. Именно в этой сфере ЕС демонстрирует поразительную гибкость и функциональность, столь редко встречающуюся в традиционных межгосударственных организациях. И именно в этой отрасли все акты природоохранного регулирования ЕС тематически систематизированы и взаимоувязаны столь гармонично.

Темой диссертации избрана система источников, т. е. совокупность правовых актов. Выбор обусловлен тем, что, по сравнению с традиционным международным правом право ЕС имеет определённую специфику в системе источников права. Если основными источниками международного права являются договоры и обычаи, то в европейском праве обычай как источник права ещё не сложился. Ему пока нет места в системе источников европейского права. Во-вторых, в ЕС, по представлению правоведов — более широкий состав источников права. Наряду с учредительными договорами и актами вторичного права, принято относить к ним и судебные решения суда ЕС (если они стали прецедентами) и международно-правовые.

5 Данные Парижской газеты «Монд» / цит. по: Александр Моисеев «Какую природу Европа оставит потомкам?» // «Европа» № 2(9) февраль 2001. С. 16.

6 Об этом, в частности: А. Степанова Камень преткновения // «Европа» № 2(9) февраль 2001.С.17. конвенции, в которых принимают участие государства (в случае, когда те затрагивают правовые материи ЕС), и международные конвенции, участником которых является само Евросообщество в целом в лице Еврокомиссии. К числу источников причисляются часто и нормы, так называемого, мягкого права ЕС. Таким образом, состав источников права ЕС признаётся более широким.

Однако в международном праве «мягкие» нормы не относятся к числу источников права, также как и судебные решения международных судебных учреждений, поскольку они не носят прецедентного и нормативного характера. Следовательно, есть потребность в теоретическом плане рассмотреть особенности европейско-правовых источников, максимально детализировав для этого понятие «Европейского мягкого права», а также остановиться на месте решений суда ЕС и обычаев в системе источников европрава.

Взяться за экологическое право ЕС, как систему источников побуждает также темп насыщения политических интеграционных целей ЕС правовыми актами. На рубеже 1990;2000;х годов он необычайно ускорился. Обновление регламентов и директив ЕС происходит столь динамично, что последние годы можно охарактеризовать как шквал новыхосовременивающих актов секундарного права. Система источников экологического права претерпевает настоящий юридический бум. Одни директивы постоянно заменяются другими, а программы и декларации регулярно трансформируются усилиями Еврокомиссии в директивы, решения, регламенты, судебные решения (прецедентного характера) и межгосударственные соглашения. Прежние: директива, решение или регламент ЕС едва успевают просуществовать 2−3 года, как уже подвергаются изменениям и совершенствованию, не говоря уже об актах т.н. мягкого права ЕС, которое ещё быстрее переоформляется в «жёсткое».

Исходя из этого, актуальность темы диктуется растущей потребностью исследовать динамику этой отрасли права, её тенденции и правила — потребностью определить одновременно, насколько устойчива система экологического права ЕС, подвергающаяся перманентному и ускоренному обновлению, как со стороны Еврокомиссии, так и со стороны государств.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования являются источники права Евросообщества в области охраны окружающей среды, как элементы системы экологического права ЕС, а также их взаимосвязи. Предметом исследования является система форм фиксации одной или нескольких норм, в которую входят: учредительные договоры о Евросообществе, вторичные акты ЕС, т. е. изданные на его основе регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения, решения суда ЕС, имеющие нормативную значимость, международные конвенции, участником которых выступает Евросообщество в целом. Частично мы относим сюда и некоторые нормы мягкого европейского права, например, программы действий по охране окружающей среды и т.н. тематические стратегии ЕС.

Теоретическая основа исследования. Экологическое право Евросообщества не впервые становится предметом исследования российских учёных-юристов. В последнее десятилетие особенно интенсивно развивается тематика как европейского права в целом, так и европейского экологического права, в частности. Понятие, структура, управление и способы защиты экологического правопорядка также уже глубоко обоснованы в научной литературе.

Следует назвать, прежде всего, следующих авторов, работы которых раскрывают как фундаментальные вопросы права охраны окружающей среды, так и специальные вопросы экологического права Евросоюза: Бекяшев К. А., Блищенко И. П., Барсегов Ю. Г., Бринчук М. М., Быстрое Г. Е., Гиззатуллин Т. И., Дмитриева Г. К., Ермаков В., Духно Н. А., Данилов-Данильян В.И., Колбасов О. С., Калиниченко П. А., Левицкая Е. В.,.

Молодцова Е.С., Моисеев Е. Г., Матвеевский Ю. А., Петров В. В., Рациборинская Д. Н., Серов Г. П., Тимошенко А. С., Энтин М. Л. и др.

В числе зарубежных специалистов в области права окружающей среды можно назвать, например, Даума В., Дитрих Б., Ay X., Вёльк И., Дреер Й., Кремер Л., Ренгелинг Х. В., Пападаки-Клавдиану А., Менкисоглу-Спироуди О., Тсакирду Е., Келлерманн А. Е., Анита Вольф-Нидермайер, Вим Ван Брюсегем, Йохем Янсен, Малишева Н. Р., Хосла А., Бергхольцас И., Бунге Т., Урсул А. Д. и др.

Огромную помощь в исследовании и уяснении многих проблем европейского права оказали работы: Араха М., Безбаха В. В., Буткевича.

B.Г., Борко Ю. А., Василенко В. А., Валеева P.M., Игнатенко Г. В. Капустина А.Я., Кашкина С. Ю., Курдюкова Г. И. Кузнецова В.И., Кулистикова В. М., Клёмина А. В., Королёва М. А., Лукашука И. И., Лукина П. И., Малинина.

C.А., Маргиева В. И., Мингазова Л. Х., Пархалиной Т. Г., Садовского В. М., Тункина Г. И., Талалаева А. Н., Толстопятенко Г. П., Топорнина Б. Н., Тюриной Н. Е., Ушакова Н. А., Фельдмана Д. И., Черниченко С. В., Шибаевой Е. А., Юмашева Ю. М., Фельдмана Д. И., Фещенко А. С., Хартли Т., Экономидес К., Энтина М. Л., Энтина Л. М. и др.

Нормативно-правовая и информационная база исследования. При подготовке диссертации был проведен анализ многих международно-правовых источников, относящихся к сфере охраны окружающей среды, включая документы ООН, правовые акты ЕС (регламенты, директивы и решения Совета, Европарламента и Комиссии). Активно использовалась судебная практика Евросообщества по делам о соблюдении договорного экологического права ЕС. Некоторые материалы, использованные в данной работе, почерпнуты на официальном сайте Европейского Союза (www.europa.eu.int), на сайте европейских новостей (www.euronews.net), сайте кафедры права Европейского Союза, Центра права ЕС МПОА (www. eulaw.edu.ru) и других сайтах сети интернет.

Методологическая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод научного познания, системный и комплексный подходы при анализе совокупности актов экологического права ЕС как системы, историко-хронологический метод при освещении основных этапов становления и развития европейского приодоохранного права ЕС. В работе использовались также метод анализа и синтеза, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.

Цель исследования. В широком смысле цель научного исследования7 европрава — объяснить, при помощи оценки методов, что это за сообщество, систематизировать (или дополнить систематизацию) имеющимися фактами, предсказать чего от Сообщества следует ожидать в будущем. Всё это — на основе законов и принципов, которые установлены в ходе исследования права ЕС.

Целью данной диссертации является объяснить правила и порядок регулирования европейской политики в области охраны окружающей среды, дополнить систематическое представление о ЕС и европраве нормативным анализом пока ещё новой для российской юридической науки отрасли — европейским экологическим правом, определить тенденции дальнейшего развития европейского права охраны окружающей среды.

Задачи исследования. Они предопределены целями. Система источников экологического права ЕС рассматривается в диссертации не как простой набор правовых актов в этой области, а как гармонично структурированная и упорядоченная совокупность актов и норм ЕС в сфере экологии. Поэтому задача исследования — не только показать экологические нормы и акты, но и проанализировать взаимосвязи между нимине только рассмотреть порядок иерархической подчинённости структурных элементов экологического права ЕС, но и уровень их гармонизированности.

7 Цель научного исследования — к вопросу см.: П. В. Алексеев, A.B. Панин. Философия — Учебник — М.: «Проспект», 1996. С. 296.

Задачей ставится выяснить и проанализировать нормы т.н. «мягкого» экологического права и их объём в системе источников этой отрасли в целомустановить степень их влияния на формирование системы т.н. «жёсткого» права окружающей среды ЕСопределить основные методы, на которых строится формирование данной системы. На основе более детального рассмотрения нескольких отдельных отраслей экологического права ЕС, выявить специфику формирования системы экологического права более глубоко. Проверить на нормотворческой практике этих отраслей как типичные характеристики, так и особенности системы экологического права ЕС в целом. Раскрыть роль директивы ЕС, как акта, ставшего по своим характеристикам и нормативной силе наиболее подходящим правовым инструментом для регулирования данной отрасли в целом.

Наконец, детально исследовать взаимосвязь между т.н. «материнскими» и «дочерними» директивами ЕС как феномен, который довольно редко и в то же время наиболее рельефно проявляется именно в такой сфере как «охрана чистоты воздуха».

Новизна исследования. Новизна диссертации содержится уже в выборе самой темы, поскольку право охраны окружающей среды Евросообщества исследовано наукой международного и европейского права РФ совершенно недостаточно. Экологическое право как система — со своей субординацией, упорядоченностью и взаимосвязями и вовсе не подвергалось специальному научно-юридическому диссертационному исследованию в русле науки европейского права. Данной работой в соответствующей мере заполняется этот пробел.

Новизну представляет тот факт, что иерархия правовых актов ЕС рассматривается впервые в рамках конкретной отрасли европейского права — права охраны окружающей среды и даже трёх её подотраслей (охраны почв, права отходов, чистоты воздуха). Такая системность и детализация представляет не только простую познавательную ценность, но и научно теоретическую, с точки зрения подтверждения на конкретном эмпирическом материале теории системы международного права.

Этой работой в целом конкретизировано общепринятое понимание (научный догмат) о том, что, в отличие от норм классического международного права (не поддающихся иерархизации), европейское право имеет такую иерархию, отличающуюся к тому же, гармоничным и многоступенчатым характером.

Выявлен характер зависимости между источниками европейского экологического права как элементами целостной и гармоничной системы. В частности, именно поступенчатое рассмотрение эколого-правовых материй, т. е. их введение в европейский оборот сначала в форме «мягкого» права (деклараций, протоколов, программ и проектов), а затем перетекание их содержания в более жёсткие правовые формы (в основном, директивы) привело к выводу, что это довольно типичный метод расширения сообществом собственных правовых полномочий.

Элементы, составляющие систему данной отрасли, впервые оценены и с количественной точки зрения.

Выявлены типичные методы динамики системы источников природоохранного права ЕС — аспект, на который ранее исследователями не обращалось специального внимания.

Предпринята попытка сформулировать специфические методы формирования системы источников экологического права ЕС. Это методы диверсификации, комбинирования, а также субординационности и производности конкретных актов от более общих («дочерних» директив от «материнских» или «тематических стратегий» и программ, производных от генеральных «стратегий» и экологических программ). При этом, отмечается, что все они применяются на международно-правовой основе, т. е. методе и теории согласования воль государств.

И, конечно, исследованием подтверждаются принципы субсидиарное&tradeи пропорциональности, на которых строится всё правотворчество в ЕС.

Таким образом, новизна данного исследования заключается в том, что право окружающей среды ЕС впервые рассмотрено в комплексе, как система, включая все виды составляющих эту отрасль праворегулятивных актов, порядок их расположения, характер зависимости между ними, динамику изменений в системе источников европейского экологического права.

Положенияу выносимые на защиту:

1. Система источников экологического права ЕС, по сравнению с системой источников международного права, обладает определённой спецификой. Если основными источниками международного права являются договоры и обычаи, то в европейском экологическом праве состав источников более широк. Это международные договоры, решения суда ЕС и вторичные акты ЕС, которые с формальной стороны имеют мало общего с классическими международными договорами.

2. Система источников европейского экологического права, в отличие от системы источников классического международного права, имеет ярко выраженную иерархичность. Все источники, полученные в результате собственного правотворчества ЕС (решения суда ЕС, акты Европарламента, Совета и Комиссии, акты мягкого права) должны соответствовать учредительному договору, обладающему по отношению к ним высшей юридической силой.

3. Иерархичность является важным интегративным фактором в построении системы норм европейского экологического права. Даже в тех случаях, когда формально акты ЕС находятся на одной ступени по своей нормативной силе, по существу они могут состоять в подчинённо-производных отношениях, как это имеет место, например, в связке между «материнскими» и «дочерними» директивами.

4. Европейское экологическое право формируется в значительной степени нормами, так называемого «мягкого права», носящими рекомендательный характер (это программы, декларации, тематические стратегии, экологические проекты, «белые» и «зеленые» книги и т. п.). Их объём, а также степень воздействия на регулирование экологии в ЕС необычайно велики. В этом — специфика европейского природоохранного права. По силе и обязательности своего воздействия, в силу сложившихся в ЕС традиций, они приближаются к нормативным источникам права ЕС, хотя и не порождают прав и обязанностей непосредственно.

5. Практика и данное исследование показывают, что «мягкие» нормы выполняют «подготовительную» функцию, готовят общественность и государства-члены к принятию юридически обязывающих актов. В этом заключается особенность нормотворческой практики ЕС. Вначале, как правило, происходит принятие генеральных направлений и рекомендаций, а затем наблюдается перетекание их содержания в жесткие правовые формы, в основном в директивы. В этом состоит специфический характер связей и зависимости между декларативными актами ЕС и юридически обязывающими. В этом проявляется и динамика передвижения эколого-правовых материй по ступеням в правовой иерархии источников экологического права ЕС.

6. В связи с достигнутой степенью интегрированности европейского и национального правопорядков, назрела постановка следующей проблемы: могут ли правовые акты государств-членов быть включены в систему источников экологического права ЕС и в какой степени. Мы не стали бы причислять их к источникам европейского права, поскольку они исходят от национальных правотворческих органов, однако они связаны и находятся в зависимости от содержания и целей как учредительных договоров ЕС и актов вторичного права, так и некоторых решений суда ЕС.

7. Правотворческая практика ЕС показывает, что преобладающим методом, который используется евросообществом при формировании источников права и их системы, является метод перманентной конкретизации, так называемый «метод воронки». Применительно к системе источников европейского экологического права он означает, что конкретизация регулируемых материй возрастает от самых общих актов (учредительных договоров и программ, устанавливающих цели ЕС в целом) до т.н. «дочерних» директив и приложений к ним, предписывающим максимально конкретные методики, расчеты, естественно-научные показатели и технические данные.

Современный этап формирования источников экологического права ЕС характеризуется значительно более высокой степенью конкретности, чем десять или тридцать лет назад, для которого была свойственна, как правило, постановка общих целей и направлений экологической политики.

8. Система источников европейского права обладает такими интегральными системообразующими свойствами, которые обеспечивают ей относительно самостоятельное существование. Мы считаем, что основными системообразующими свойствами права ЕС являются, во-первых, иерархический характер его системы, во-вторых, приоритет и прямое действие права ЕС перед национальным, в-третьих, обязанность соответствия актов ЕС нормам общего права и принципам jus cogens. В-четвёртых, к системообразующим свойствам, сформированным в доктрине международного права, следует добавить «наличие принципов европейского права», в частности, «принципа верности европейскому союзу» (закрепленного статьей 10 Договора о ЕС). Эти интегральные свойства придают источникам европейского права внутреннюю взаимосвязь и характер стройной и логической системы.

9. Система источников экологического права ЕС не создается в отрыве как от международного права, так и от национального права государств. Евросообщество следует букве и духу имеющихся общих норм международного права и своими актами конкретизирует нормы международных конвенций. Европраво является составной частью международного права. Сопоставление международного и европейского права в области экологии подтверждает концепцию соотношения этих двух правопорядков, согласно которой экологическое право ЕС испытывает воздействие со стороны норм и принципов международного права и само становится элементом системы источников международного права.

10. Система источников европейского экологического права — это не застывший перечень актов, изданных раз и навсегда, а динамичный, постоянно развивающийся и совершенствующийся состав и порядок актов ЕС. Одни директивы постоянно заменяются другими, а программы и декларации регулярно трансформируются усилиями Еврокомиссии в директивы, решения, регламенты, судебные решения и межгосударственные соглашения. В последнее десятилетие это происходит настолько быстро, что уже через 2−3 года после издания первого акта в недрах Комиссии ЕС вызревает следующий — более актуальный и конкретный. Темп осовременивания одних европейских экологических актов другими возрастает. Система источников экологического права ЕС находится в постоянной динамике и обновлении.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были: отражены в следующих опубликованных автором научных статьях:

1. Клёмин А. В. Краткий обзор норм экологического права ЕС / А. В. Клёмин, JI.A. Канаева // Материалы юбилейной всероссийской научной конференции «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13−14 мая 2004 года) — Казань, 2004. — с. 150−154 (в соавторстве — 2/2 стр.).

2. Канаева JI.A. Коротко о праве ЕС об утилизации отходов / JI.A. Канаева // Научные труды сотрудников, аспирантов и соискателей. Т. XXII — Казань: Изд-во «ФЭН», 2004. — с. 144−146.

3. Канаева JI.A. О европеизации отраслей внутригосударственного права / JI.A. Канаева, Р. И. Сахбиев // Научные труды сотрудников, аспирантов и соискателей. Т. XXII — Казань: Изд-во «ФЭН», 2004. — с. 133 139 (в соавторстве — 4/3 стр.).

4. Канаева JI.A. Эффективность государственного управления в области охраны окружающей среды (на примере Республики Татарстан) / JI.A. Канаева // Право: теория и практика. — 2004. — № 17.

Диссертация стала продолжением исследования данной темы на уровне дипломной работыважнейшие её положения изложены в ряде докладов и выступлений как на российских научно-практических конференциях, так и региональных. Кроме этого, данные материалы использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий в Институте экономики, управления и права г. Казань, Институте социально-экономических и правовых наук Академии наук Татарстана по спецкурсу «Европейское экологическое право». Осуществление диссертационного исследования стало возможным и благодаря стажировке автора в Прикамском Территориальном Управлении Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

336 B. Dietrich, Ch. Au, J. Dreher, Umweltrecht der Europaeischen Gemeinschaften, Institutionen, Entwicklung und Ziele. Berlin.

Таким образом, в данной диссертации предпринята попытка исследования источников европейского права охраны окружающей среды как системы. Рассмотрение иерархии источников экологического права ЕС, степени гармонизированности их системы и взаимозависимостей между её элементами даёт возможность сделать вывод, что европейское право имеет строгую и взаимоувязанную иерархию источников, в основу которой положена юридическая сила актов. Экологическое право сообщества, сложившееся как отрасль европейского права, имеет многоступенчатый иерархический характер.

В отличие от классического международного права, система источников права ЕС и экологических, в частности, имеет свою специфику. Одной из основных особенностей системы источников является широкое использование в регулятивной деятельности источников мягкого права. В силу традиций тесного сотрудничества и широко развитого принципа взаимности в рамках сообщества, нормы мягкого права по существу становятся обязательными для государств и поэтому частично могут быть включены в систему источников европейского [экологического] права. Они занимают низшую ступень в системе источников европейского [экологического] права, как наименее сильнодействующие и юридически необязательные.

Судебные решения суда ЕС также в силу сложившейся специфики можно частично причислить к источникам европейского [экологического] права. Но в основном, они занимают место сразу после актов, которые они толкуют.

Общие принципы права ЕС в практике суда ЕС становятся основанием для вынесения судебных решений. Они частично приобрели нормативное содержание и многие из них занесены в договор. Поэтому они также являются частью системы источников европейского [экологического].

2003. S.157. права. В силу этого их место в системе источников — наравне с учредительными договорами о ЕС.

Специфика источников экологического права ЕС — в том, что, начиная с 1972 г. и до 1986 г. т. е. принятия межгосударственного договора (Единого Европейского Акта) области экологии регулировались исключительно программами, декларациями, «белыми» и «зелёными» книгами. Такой метод сохранился и в дальнейшем, однако, уже наряду и во исполнение «экологических» норм учредительного договора. Надо сказать, что это одна из тех сфер, которые наиболее интенсивно регулируются именно таким образом. В то же время, по-ступенчатое рассмотрение эколого-правовых материй, т. е. их введение в европейский оборот сначала в форме «мягкого» права (деклараций, протоколов, программ, проектов, стратегий), а затем перетекание их содержания в более жёсткие правовые формы (регламенты и решения, но, в основном, директивы) приводит нас к выводу, что это довольно типичный метод регулирования экологических сфер европрава. Нормы «мягкого» права ЕС служат, как правило, подготовительной стадией для и перед переводом той или иной экологической материи в плоскость обязывающей нормативно-правовой формы. Государства и общественность как бы готовятся Еврокомиссией к необходимости передачи той или иной сферы из юридически неоформленной рекомендации в багаж чисто коммунитарных юридически оформленных прерогатив. Это требует времени и широких дискуссий.

Большинство актов мягкого европейского права, регулирующие сферу охраны окружающей среды, стали предтечей, первой ступенью на пути выработки тех или иных актов «жёсткого» европрава. Путем белых и зелёных книг, деклараций, рекомендаций и заключений, Комиссия возбуждает общественное мнение и, как бы, готовит государства — члены к принятию юридически обязывающих актов. В сфере защиты окружающей среды, вошедшей в правовую орбиту ЕС одной из последних и лишь спустя сорок лет после учреждения ЕС, этот (постепенный) подход Комиссии проявляется наиболее рельефно. В этом состоит специфический характер связей и зависимости между декларативными актами ЕС и юридически обязывающими. В этом проявляется и динамика передвижения правовых материй экологии по ступеням в правовой иерархии источников экологического права ЕС.

При этом экология является здесь наиболее показательной отраслью, поскольку сам характер этой сферы придаёт ей, в сравнении с другими, повышенную актуальность, приемлемость и акцептацию практически всех государств-членов без исключения.

С другой стороны, практика сообщества показывает, что такие акты мягкого права как стратегии и программы могут не только предшествовать и подготавливать собой появление по этому же предмету обязывающих актов, но и напротив — носить производный т.н. «дочерний» характер от уже имеющихся более масштабных программ и правовых директив. Этот системообразующий механизм — формирования производного мягкого права Комиссия активно использует в своей нормотворческой практике.

В области окружающей среды центральным документом на европейском континенте до 2012 года сегодня остаётся шестая программа действий ЕС. Она рассчитана уже на 25 государств объединения. В соответствии с ней сообществом будут координироваться мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и других стран Европы, в том числе и России. Ею предписывается и обогащение системы источников европейского экологического права за счёт такого вида актов как тематические стратегии. Её развитие в ближайшем будущем, как в ней самой и предписывается, приведет к расширению списка директив, регламентов и решений ЕС, посвящённых регулированию данной отрасли.

Система источников экологического права ЕС включаяет множество элементов. Они имеют чётко определённую нормативную силу и не менее чётко определенное место в субординационной лестнице европрава. В то же время трансформация и имплементация европейских «экологических» директив в государствах страдает пороками, типичными для всех других отраслей: неисполнением, затягиванием имплементации и недостаточной имплементацией их национальными органами власти. Возможности ссылаться при желании на «угрозы животному и растительному миру» своей страны открывают для государств-членов право для совершенно легального отказа от имплементации у себя наднациональных экологических и иных директив. Характер и количество дел, рассматриваемых судом ЕС в области охраны окружающей среды не имеет особых отличий от всех остальных категорий.

Специфика регулирования этой сферы заключается и в том, что она пополнила в 1986 г. число договорно закреплённых областей, нормы которой имеют, так называемое сквозное действие. К числу последних, с вступлением в силу Европейской конституции, добавятся скоро и требования о соблюдении норм о правах человека, ставшими теперь нормативно оформленными. Это значит, что государства, равно как и коммунитарные органы и еврослужащие обязываются учитывать европейские экологические нормы в любой своей деятельности, какой бы сферы она не касалась. Все свои акты и законодательные предложения Комиссия, Европарламент, Совет и Суд ЕС (также как и все вспомогательные органы и учреждения ЕС) обязаны сверять с нормами этой жизненно важной сферы. Центральным требованием любых политик ЕС стало их соответствие экологическим нормам ЕС.

Это убеждает в том, что нормы и источники права в области охраны окружающей среды будут занимать во всех правовых материях ЕС всё более широкое место. При этом система источников природоохранного права ЕС приобретает благодаря всеобщему и сквозному действию высоко — цементированный характер.

Дело защиты окружающей среды осознается государствами-учредителями как ещё более важное, чем экспорт, импорт и прочие экономико-хозяйственные цели.

Активность ЕС и государств в области защиты окружающей среды имеет противоречивые результаты. Договорные нормы носят довольно общий характер, но чем конкретнее становится экологическая политика ЕС, тем большее сопротивление государств она вызывает. Оно выражается, в частности, в форме оговорок и даже прямого неприятия представителей тех или иных экономических отраслей. Комиссии, как органу, призванному оценивать, исследовать, проводить мониторинга и экспертизы, предлагать и убеждать, пока не удалось сделать поворот в сторону «экологической» экономики, т. е. экономики, не наносящей вред экологии. Но такая цель поставлена, и регулирование сферы экологии будет развиваться и пополняться в перспективе именно за счёт «экономических» актов.

Уже сегодня охрана окружающей среды регулируется не только совокупностью «чистых» экологических норм, но и нормами из других отраслей интеграционного права — хозяйственного, налогового, финансового, административного, аграрного и т. п. Особенность данной отрасли также в том, что в отличие от других, она состоит в значительной степени из норм мягкого европейского права (программ, экологических проектов, белых и зелёных книг, деклараций и т. п.). Видимо, эта тенденция — регулировать экологию при помощи смежных отраслей европрава, равно как и мягких норм права — сохранится и далее.

Система источников европейского экологического права — это не застывший перечень актов ЕС в этой области, а динамичный, постоянно развивающийся и совершенствующийся состав и порядок актов. Одни директивы постоянно заменяются другими, а программы и декларации регулярно трансформируются в директивы, решения, регламенты и межгосударственные соглашения. Иногда это происходит уже через 2−3 года после издания первого акта. В последние годы темп осовременивания одних европейских актов другими серьезно растет и, порой не успевает один акт вступить в силу, как на его смену Комиссией уже предлагается другой — более актуальный и эффективный.

Следует сделать вывод и о другой неизменной тенденции, в русле которой Комиссия действует уже не один десяток лет. Это — перманентная конкретизация источников европейского экологического права, благодаря которой происходит дальнейшее выстраивание иерархической вертикали правовых источников, поскольку каждый последующий акт носит характер производный от вышестоящего, а по юридической силе нижестоящий от него. Бели первые, предложенные Комиссией акты носили характер самый общий, программный, это были генеральные направления, то акты последних лет — это конкретные инструменты для самых конкретных действий — методики расчётов, оценок, чёткие границы и ограничения, процентные данные и коэффициенты, определённые суммы, узко сформулированные программы и конкретные рычаги ответственности. Но все они подчинены тем директивам, от которых они «отпочковались» и специализировались.

Во всех этих действиях и разработках Комиссии мы видим исключительно положительный опыт высокопрофессионального регулирования данной сферы, который необходимо перенимать и российским законодателям.

Государства Европейского союза уже пришли к осознанию ужесточения борьбы с экологическими преступлениями. Тенденция — к перенесению природоохранных мероприятий и в сферу уголовного права.

Комиссия использует самый диверсифицированный подход при выборе формы для своих правовых действий в области регулирования природоохранной сферы. Одновременно она комбинирует в своей практике сильнодействующие (императивные) правовые акты с рекомендательными актами мягкого права. Такой подход позволяет максимально избежать пробелов в регулировании данной сферы.

Проводя также сопоставление содержания норм европейского природоохранного права с нормами международно-правовых договоров и деклараций, следует заключить, что, как правило, Европейское сообщество не изобретает принципиально новых правил и принципов в области охраны окружающей среды, а следует букве и духу уже имеющихся основополагающих актов международного права. Акты ЕС имеют, несомненно, конкретизирующий их характер. Сопоставление международного и европейского права в области экологии подтверждает концепцию их соотношения, согласно которой право Евросообщества, в частности, в области охраны окружающей среды, испытывает значительное влияние со стороны норм и принципов международного права и его источники не могут отклоняться как от общих норм международного права, так и норм jus cogens, обладающих наивысшей юридической силой.

К числу рекомендаций об использовании результатов диссертационного исследования, помимо указанных во введении, следует отнести:

— необходимость дальнейшего научного осмысления такой отрасли права ЕС, как экологическое право;

— следует подвергнуть дальнейшему юридическому анализу систему источников т.н. «мягкого» или рекомендательного права ЕС;

— следует рассматривать как устойчивую тенденцию активное использование в ЕС норм т.н. «мягкого права» (хартий, деклараций, программ, белых и зеленых книг) для регулирования внутриорганизационных вопросов. Это также следует учесть межпарламентской Ассамблее СНГ и ЕвразЭС, а также Экономическому суду СНГ, равно как и правительствам государств-членов.

— доктрина судебных решений ЕС как источников европейского (экологического) права активно разиваемая в странах Союза должна быть также критически оценена с точки зрения системы права таких например организаций как СНГ и ЕвразЭС, особенно с учетом того, что некоторые из решений суда ЕС включены в текст Конституции для Европы;

— с учетом недавней ратификации Российской Федерацией Киотского протокола 1997 г., важно учитывать все имеющиеся в ЕС на этот счет конкретизирующие директивы и определить рамки дальнейшего сотрудничества РФ и ЕС в области их реализации.