История и теория горного права Российской Федерации

Актуальность исследования. Недра земли — понятие интегральное, от их системного изучения и использования зависит процветание государства, его экологическое здоровье, что подтверждается историческим опытом развития человеческого общества.

Многовековая история развития общества свидетельствует о том, что минеральные ресурсы недр земли играли важную роль в развитии экономики, цивилизации и социального прогресса. В современном обществе минеральные ресурсы участвуют в производстве около 90% продукции тяжелой индустрии, 95% энергии, 17% пищевой продукции, являются важнейшей предпосылкой научно-технического прогресса.

В последние десятилетия мировая добыча и переработка минерального сырья достигла огромных объемов. Так из добытого за последние 100 лет общего объема природного газа более половины приходится на последние 10 лет, нефти — 14 лет, угля — 33 года, железа — 18 лет. меди — 19 лет. В ближайшие 15−20 лет горнодобывающая промышленность будет развиваться высокими темпами на основе прогрессивной технологии добычи, комплексной переработки и использования минерального сырья1.

1 См.: Быбочкин А. М. Некоторые замечания к закону Российской Федерации «О недрах» //Материалы заседания круглого стола по теме Торное право России". М., 1995. С. 26, 27.

Дальнейшее развитие геологических и горных наук, методов и техники разведки, системного изучения полезных ископаемых, техники и технологии добычи, а также комплексной переработки минерального сырья несомненно будет способствовать более широкому использованию недр земли, особенно минеральных ресурсов.

Обладая мощнейшей минерально-сырьевой базой, Россия занимает первое место в мире по объемам запасов и, пожалуй, по разнообразию полезных ископаемых. Развитие минерально-сырьевой базы традиционно являлось фундаментом отечественной экономики. С этим связана и значительная вовлеченность трудовых ресурсов в добывающие отрасли.

Предпосылки интенсивного развития горно-добывающей индустрии налицо. С другой стороны, не секрет, что мы не располагаем, за отдельным исключением, высокой культурой производства и современными технологиями в обрабатывающей промышленности. Это определяет неконкурентоспособность нашей продукции на мировом рынке.

Отсюда возрастающая доля ответственности ложится на добычу минерального сырья, экспорт его и продуктов первичной переработки. Исходя из этого, представляется, что благосостояние России в ближайшие десятилетия во многом будет зависеть от продуктивности и рентабельности горнодобывающей промышленности.

Несомненно — объемы добычи полезных ископаемых будут увеличиваться из года в год, а значит есть основание полагать, что пропорционально наращиванию объемов горнодобывающего производства будет ухудшаться экологическая обстановка.

Горные предприятия оказывают все возрастающее воздействие на самые разлйчные природные комплексы и процессы, последствия которого мы не в состоянии предсказать. В зоне действия горных работ экологическая обстановка, в отдельных случаях, граничит с катастрофической.

Отвалы добычи полезных ископаемых, хвостохранилища обогатительных фабрик, золои шлакоотвалы, складируемые отходы металлургических производств нарушают экологическую обстановку целых регионов и требуют принятия мер для захоронения или защиты от выветривания, окисления и т. п.

Суммарная площадь, занимаемая отходами горнодобывающих предприятий в России, превышает 500 тыс. га, а территория, на которой явно ощущается их негативное влияние на окружающую человека среду, — в 10−15 раз больше. По данным Минприроды РФ, всего в отвалах и хвостохранилищах накопилось около 80 млрд. т I твердых отходов1.

Уровень же использования минерального сырья техногенных образований в настоящее время очень низкий. Например, при потенциальной возможности прямого использования в качестве минерального строительного сырья около 30% извлекаемых из недр вскрышных, вмещающих пород и отходов обогащения сейчас утилизи.

1 См.: Певзнер М. Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах.//Государство и право. 1997, N 5. С. 72. руется не более 4%1.

Однако, сегодня недра — это не только добыча полезных ископаемых, но и строительство специальных подземных сооружений гражданского и технологического назначения.. В районе Канзас-Сити (США) компания «Атлас» в отработанных горных выработках организовала производство проволочных изделий. Постоянство температурно-влажностных условий, освещенности, отсутствие внешних раздражителей обеспечили повышение производительности труда более чем на 20%2.

По данным академика Е. И. Шемякина, размещение некоторых типов зданий под землей дает по фактору экономии теплоресурсов экономический выигрыш в 3−10 раз.

Стоимость 1 м² земли в крупных городах США составляет около сотни тысяч долларов, а извлечение 1 м² горной массы с глубины до 100 м обходится в 100 долларов. Налицо очевидная эффективность размещения городских объектов коммунального и другого назначения в подземном пространстве3.

1 См.: Дмитриев А. П., Зильбершмидт М. Г. Методология экспертизы техногенного минерального сырья на экологическую чистоту и пригодность к переработке и комплексному использованию.// Информационно-аналитический бюллетень. М., 1993. Вып.9−12. С. 25.

2 См.: Старицин А. П. Проблемы освоения подземных пространств.// Промышленное строительство. 1983, N 12. С. 14.

3 См.: Шемякин Е. И. Проблемы освоения подземного пространства. //Промышленное строительство. 1991, N 1. С. 12.

Таким образом, из сказанного следует, что естественные и техногенные полости в недрах Земли с полным основанием могут рассматриваться как важнейшая составная часть ресурсов недр Земли, освоение которых решает важные проблемы человеческого общества.

В последнее время встает вопрос об использовании недр для сбора и изоляции промышленных токсичных и радиоактивных отходов. Сегодня уже доказано, что при современном уровне технологического развития наиболее достижимым и обеспечивающим безопасные условия изоляции радиоактивных отходов может быть способ размещения их в соответствующим образом подобранных геологических формациях.

В настоящее время горная наука выделяет шесть групп ресурсов земных недр:

— месторождения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых;

— отвалы добытых забалансовых полезных ископаемых, горных пород, вскрыши и проходки выработок, содержащие полезные ископаемые;

— отходы переработки обогатительного и металлургического производства, содержащие полезные ископаемые;

— подземные гидроресурсы, включающие пресные, минеральные и термальные воды;

— тепловые ресурсы (внутреннее тепло недр Земли);

— природные и техногенные полости в земных недрах (пещеры, горные выработки, пригодные для повторного использования после исчерпания своих основных функцийспециально создаваемые подземные сооружения для различных целей народного хозяйства)1.

Из сказанного следует, какой глобальной проблемой является использование ресурсов недр Земли, проблемой, связанной с крупномасштабным воздействием на недра и, порой, непредсказуемыми результатами в части изменения экологической обстановки.

Успехи и неудачи в столь важной области деятельности во многом зависят от того, насколько адекватно осуществляется правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с недропользованием. Безусловно, внимания законодателя требуют: и особо опасные условия труда, и разрушающее воздействие горных работ на окружающую среду (с учетом непосредственных и отдаленных последствий), и, конечно, невозобновляемость природных ресурсов.

Современное российское законодательство о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организации угольной промышленности» — Положения о порядке лицензирования пользования недрами, подзаконных нормативно-правовых актовизданных органами государственной власти, законов и подзаконных нормативно-правовых актов субъектов РФ.

Анализ этих правовых актов и правоприменительной практики указывает на необходимость совершенствования российского законодательства о недрах. Необходимость совершенствования этой отрасли законодательства, обуславливаемая значимостью предмета правового регулирования, назрела уже давно, о чем свидетельствует оживленная дискуссия, развернувшаяся на страницах различных юридических изданий. В ходе этой дискуссии высказываются различные предложения и мнения, вплоть до противоположных.

Есть предложения концептуального характера. Например, Б. Д. Клюкин считает, что выработка концепции требует определенных рамок горного права, которые практически сужены до отношений собственно недропользования (геологоразведка и эксплуатация недр). По его мнению, эти границы должны быть значительно шире1 .

В.С.Суренков и А. Н. Курский считают целесообразным, чтобы горное законодательство интегрировало существующее законодательство о недрах, развивая и дополняя его. По их мнению, необходимо начать подготовку Горного Кодекса, который должен объединить и унифицировать все основные положения горного законо.

1 См.: Клюкин Б. Д. Основные положения концепции развития горного законодательства Российской Федерации.//Материалы совещания по разработке базовой концепции горного законодательства. Красноярск, 1996. С. 15. дательства1. Эту идею поддерживает большинство выражающих свое мнение.

Наиболее острая дискуссия ведется о праве собственности на недра. Так, например, высказывается мнение, что Закон РФ «О недрах» не позволяет гражданам России реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможность использования недр в интересах развития экономики России2.

Противоположная точка зрения аргументируется следующим образом: вещь (изделие), созданную трудом людей, естественно признать собственностью того, кто эту вещь создал. Природный объект каждое поколение людей находит уже созданным до них, он вечно существующий как среда обитания каждого живого существа на планете. Имущественную природу приобретают только ресурсы недр, которые извлечены из недр и в стоимости которых овеществлен человеческий труд3.

1 См.: Суренков В. С., Курский А. Н. Правовые проблемы горного законодательства России.// Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 1995, N 6. С. 10.

2 Певзнер М. Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах.//Государство и право. 1997, N 5. С. 72.

3 См.: Чубуков Г. В. Горные отношения как предмет регулирования российского горного права.// Материалы заседания круглого стола по теме: Торное право России". М., 1995. С. 15−17.

Кроме предложений концептуального характера, участниками дискуссии высказываются также предложения по изменению и дополнению отдельных статей нормативно-правовых актов.

Если учесть, что Закон «О недрах», который критикуется сегодня отечественными юристами по столь принципиальным положениям, утвержден лишь в 1995 году, то становится очевидно, насколько актуальна его переработка.

Предмет диссертационного исследования. Предметом диссертационного исследования является теория и история горного права России и формирующиеся в Российской Федерации горно-правовые отношения.

Термин «горное право» с середины 70-х годов нынешнего столетия постепенно стал выходить, из официального и научного юридического оборота. В современных нормативно-правовых актах не встретишь терминов: «горное право», «горные отношения», «горное законодательство. Применительно ко всем 'видам использования недр, в том числе и к горнодобывающим отраслям промышленности, в законодательстве употребляются термины, производные от слова «недра»: недропользование, отношения недропользования, закон о недрах.

Уже в середине 70-х годов отечественными юристами высказывалось мнение, что поскольку все важнейшие аспекты правового регулирования разведки и добычи полезных ископаемых сосредоточены и в дальнейшем будут развиваться именно на основе и в рамках законодательства о недрах, напрашивается вывод: горное законодательство прекратило существование, будучи поглощенным законодательством о недрах1.

В последние годы понятие «горное право» вновь вошло в научный юридический оборот. Однако, можем ли мы говорить о том, есть ли у нас горное право или нет? Это^ вопрос современные исследователи относят к разряду дискуссионных2.

Решение постановленного вопроса можно получить, лишь сделав горное право предметом специального исследования.

Цель диссертационного исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена с целью исследования объективных, исторически апробированных основ для формирования теории горного права России, а также выработки предложений по совершенствованию действующего горного законодательства РФ.

Известно, что основа отечественного горного законодательства была заложена Берг-Привилегиями 1719 года. Почти трехвековая история существования и развития отечественного горного права хранит в себе богатейший опыт законотворческой деятельности российских юристов. Представляется, что прежде чем заимствовать опыт правового регулирования, даже самый передовой, у.

1 См.: Башмаков Г. С. Крупный шаг в развитии законодательства о недрах.//Правоведение. 1975, N 6. С. 97, 98.

2 См.: Перчик А. И. Проблема правового регулирования недропользования на современном этапе.//Материалы заседания круглого стола по теме: «Горное право России». М., 1975. С. 18. самых индустриально развитых государств, необходимо изучить свой собственный. Не зная своей истории, вряд ли можно объективно оценить современное состояние.

Поэтому, частными целями диссертационного исследования являлись:

— посредством исторического и сравнительно-теоретического анализа горного законодательства, действовавшего в России с момента его возникновения и по настоящее время, и правоприменительной практики проследить развитие отечественного горного права и на этой основе выявить закономерности формирования и последующей эволюции основных институтов горного права;

— оценка современного содержания предмета и инвентаризация метолоЕ правового регулирования горного права;

— оценка источников горного права и определение их места в системе законодательства;

— оценка современного содержания горно-правовых отношений;

— оценка признаков, принципов и видов юридической ответственности, а также контроля в области охраны недр.

Теоретической основой исследования явились труды ученых юристов по вопросам общей теории права, проблемам государственного управления С. С. Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. С. Нерсесянца, М. И. Пискотина, Ю: А. Тихомирова и др. При разработке темы диссертант опирался также на труды исследователей в области права окружающей среды, хозяйственного права, философии, экономики, в области естественных и технических наук.

Основой исторического исследования проведенного диссертантом в рамках разработки данной темы послужили все основные нормативно-правовые акты в области горного права за период с начала 17-го зека по настоящее время, а также опубликованные в 19-ом веке и первой половине 20-го века результаты работ российских юристов специализировавшихся в области горного права к. Штофа, Е. Удинцева, А. Яновского и др.

Методологическая база исследования. Методологический основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, компаративный, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое в «постсоветском» времени монографическое исследование основ теории и истории правового регулирования горных отношений, основанное на изучении развития горного права в ходе эволюции общества.

В последнее время появилось большое число работ, посвященных проблеме регулирования горных правоотношений, совершенствования горного законодательства, ответственности за его нарушение, авторами которых являются: Боголюбов С. Д., Заславская.

Л. А., Клюкин Б. Д., Певзнер М. Е., Теплов О. М., Бринчук М. М., Су-ренков B.C., Краюшкина Е. Г., Курский А. Н. и др. Современные авторы, как правило, при выработке концептуальных и частных предложений по совершенствованию действующего горного законодательства исходят из отечественного и зарубежного опыта недавнего прошлого или настоящего, не учитывая, что Россия является страной с многовековыми традициями в этой области права. Те редкие обращения к истории, встречающиеся в современных публикациях, делаются лишь для иллюстрации того факта, что в дореволюционный период в России существовало чрезвычайно обстоятельное законодательство, содержавшее около полутора тысяч статей, регламентировавших весь сложный комплекс горно-правовых отношений. К сожалению, ныне утраченных. Сегодня горное право не существует как самостоятельная отрасль права, а рассматривается как часть природоресурсового или земельного права.

По этой причине диссертант ставить вопрос о необходимости выделения теории горно-правовых отношений, как части общей теории права и государства, а в перспективе — о формировании горного права как самостоятельной отрасли права.

В диссертационной работе впервые предпринимается попытка выявления закономерностей формирования горного законодательства как продукта исторического развития горного права в России с момента его зарождения по настоящее время. С этой целью обобщен большой объем фактического материала в области регулирования горно-правовых отношений, позволяющий проследить развитие горного права в России с момента первого формального закрепления горно-правовых норм в законодательстве. Проведенные исследования позволяют сформулировать следующие положения и выводы.

Исходным институтом, лежащим в основе теории горного права, является институт собственности на недра.

Формирование горного права началось в средние века в Западной Европе на основе регальных прав на недра, присвоенных монархами, применявших в качестве способа использования этого права горную свободу — принцип предоставления пользования кедрами, явившийся эффективным средством развития горной промышленности. Институт горной свободы первоначально закреплялся средствами обычного права, но в 18-м веке получил свое законодательное оформление в большинстве стран Западной Европы. Вследствие ограничения прав абсолютной монархии в 18 веке горная регалия постепенно уходит из законодательства стран Западной Европы с возложением на государство, как представителя коллективных интересов, функции урегулирования горно-правовых отношений. Доктрина использования природных ресурсов в публичных интересах, при строгом соблюдении прав собственников привела в западных странах (включая США) к развитию государственных институтов регулирования горных отношений через создание соответствующего аппарата управления и выработку системы предоставления прав недропользования.

Формирование горного законодательства в России явилось следствием заинтересованности государства в продуктах горных промыслов и развитии горной промышленности в народном хозяйстве. Российское горное законодательство, испытывая сильное влияние западно-европейской практики правового регулирования, основывалось на институтах горной регалии и горной свободы. В конце 18 века институт горной свободы был исключен из российского законодательства, вследствие закрепления права на недра за собственниками земель, но в первой половине 19 века вновь возрожден для казенных земель.

В работе дается определение горного права как отрасли законодательства, возникшего вследствие юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности, а затем регулирования горных отношений в качестве посредника между горнопромышленниками и землевладельцами как представителя общественных интересов в развитии горной промышленности и рациональном использовании природных богатств.

В работе исследуется предмет теории горного права, дается его определение и показывается расширение области общественных отношений, составляющих предмет формирующейся отрасли горного права. На этой основе делается заключение об адекватности горного законодательства в традиционном понимании действующему сегодня законодательству недропользования.

В работе характеризуются и вводятся понятия горных правоотношений: их объекта, субъектов, содержания. А также определяется место источников горного права в системе права, с характеристикой вертикальных и горизонтальных связей.

С позиций выявленных закономерностей развития институтов горного права в работе рассматривается современное состояние горного законодательства.

В диссертационной работе исследуются методы правового регулирования горных правоотношений, показывается их изменение в процессе эволюции основ общественных отношений в России и даются рекомендации по совершенствованию правового регулирования в контексте переработки действующего горного законодательства.

На основе анализа-норм законодательства и статистики по правонарушениям в области охраны недр и по возмещению причиненного вреда делаются выводы о связи нарушений горного законодательства с: неотрегулированностью экономического законодательства, а также финансовой и налоговой политикой государстванедоучетом последствий неконтролируемого развития рыночной экономики, определяющих вследствие дешевизны природных ресурсов, сверхинтенсивную их эксплуатацию с целью получения большей прибыли в максимально короткий срокналичием пробелов в природоохранном и горном законодательстве, и, в частности, недостаточность отрегулированности отношений собственностинизкой правовой культурой граждан, а также довольно высокой степенью безразличия и слабой осведомленностью должностных лицплохим обеспечением правоохранительной системы, а также неполнотой законодательства, в части определения меры ответственности за экологические правонарушения и обеспечения соблюдения установленных норм. с пересмотром горного законодательства, создания правовой основы регулирования горных отношений, повышения эффективности применения мер ответственности за нарушение горного законодательства. Результаты работы могут стать основой учебных курсов при подготовке юристов в области горного права, а также при организации правового образования горных специалистов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения и списка литературы.

Заключение

.

В заключении обобщим основные положения, изложенные выше.

Горное право — одна из старейших отраслей права, уходящая своими корнями в глубину веков, к первым европейским цивилизациям.

Основным институтом, положившим начало формирования горного права в странах Западной Европы, является горная регалиямонопольное право монархов, представлявших высшую государственную власть, на недра. Горная регалия существовала в Европе с древнейших времен и в наибольшей степени утвердилась в средние века, в условиях расцвета абсолютизма.

Процесс эволюции горного права проявился в том, что с течением времени на первый план стал выступать институт производный — горная свобода, постепенно вытесняя институт основной.

Горная свобода — это способ пользования горной регалией, заключающийся в том, что владелец регалии объявлял горный промысел свободным, т. е. дозволял всякому желающему искать месторождения полезных ископаемых на всяких землях, и, в случае открытия, получать от назначенного для того должностного лица некоторую площадь для разработки на неограниченное время при соблюдении следующих условий: уплаты определенной подати в казнупостоянного ведения разработки под страхом отобрания выделенной для разработки площадивознаграждения землевладельца, в имении которого производится разработка, за причиненные убытки.

Объявление горного промысла свободным делалось владельцем регалии исключительно с целью достижения больших выгод для своей казны, поскольку казна являлась таким образом участником во всяком горном предприятии и притом участником не носившим ни риска, ни расходов, но забиравшим значительную часть добычи. Практическое применение принципа горной свободы в регулировании горных отношений показало, что он объективно способствует развитию горной промышленности, в силу чего этот принцип и утвердился в законодательствах большинства стран Западной Европы.

В конце 18 и первой половины 19 века в европейских государствах, победивших абсолютную власть монархов, был осуществлен пересмотр горных законов. Права владельца горной регалии в том виде, как они существовали до этого, не согласовывались с новым государственным устройством, поэтому горная регалия была упразднена. Однако, невозобновляемость запасов полезных ископаемых, особая сложность горных работ, необходимость в посредничестве для урегулирования отношений между горнопромышленниками и собственниками земель,. наконец, огромное влияние горной промышленности на народное благосостояние обусловили необходимость осуществления контроля за горной промышленностью со стороны государства в интересах всего общества. Это обстоятельство нашло свое выражение в том, что во всех странах с развитой горной промышленностью были созданы государственные структуры, обеспечивающие ее функционирование и развитие, а также сформировались особые отрасли законодательства, регулирующие горные отношения.

Дальнейшее развитие горного права в странах Западной Европы и США происходило в рамках доктрины использования природных ресурсов в публичных интересах при строгом соблюдении прав собственников 'и привело к созданию адекватных государственных институтов регулирования горных отношений.

Становление горного права в России происходило под заметным влиянием западно-европейского опыта правового регулирования горных отношений.

К концу 17 века состояние отечественного горного промысла не удовлетворяло возрастающим потребностям государства в минеральном сырье и продуктах его переработки. Необходимо было преобразовать кустарные горные промыслы в отвечающую требованиям времени горную промышленность. Наилучшим решением такой задачи являлось создание единой правовой основы, обеспечивающей свободное проявление частной инициативы в горном промысле.

Первым цельным российским законоположением, регулирующим горные отношения, были Берг-Привилегии, изданные в 1719 году одновременно с учреждением Берг-Коллегии. Признавая право первооткрывателя, это законоположение основывалось на принципах горной регалии и горной свободы.

Введение

горной регалии означает юридическое отделение прав частного землевладельца на поверхность принадлежащей ему земли от права собственности на то, что залегает под ней, ибо на все, что залегает под поверхностью земли, распространяется право владения горной регалии, реализующееся через получение десятой доли валовой добычи полезного ископаемого, осуществляемой горнопромышленником.

Необходимым условием возникновения горных отношений является занятие для горнопромышленных целей определенного земельного участка.' Если участок тот не принадлежит самому горнопромышленнику, то становится неизбежным вступление в отношения с собственником поверхности. Регулирование этих отношений на основе принципа горной свободы означает юридическое признание приоритета права на разработку недр перед правом землевладельца на поверхность его земли, при этом реализация права собственности землевладельца предусматривается в экономико-правовой форме — землевладелец получает за участок, занятый под горное производство, 32-ю часть прибыли горнопромышленника.

Приобретение права разработки месторождения полезного ископаемого определяется порядком, основанным на принципе признания права первооткрывателя. В приобретении права разработки землевладелец, в чьих землях располагается месторождение, не имеет преимуществ перед другими претендентами.

Таким образом, первое российское законоположение, регулировавшее горные отношения, реализовывало покровительственную и поощрительную политику в горной промышленности. В период действия этой политики заложилась основа отечественной горной промышленности.

Манифест 1782 года впервые выразил в общей формуле воззрения на связь земельной собственности с недрами, право собственности каждого в его имении было распространено на недра той земли — минералы, руды и делаемые из них металлы, и тем самым заменялись основы правового регулирования горных отношений, приоритет теперь отдавался праву землевладельца распоряжаться как поверхностью, так и недрами земли, составляющей его владения. Горнопромышленник ставился в зависимость от воли землевладельца. Кроме того, отменяя горную свободу, манифест оставил в силе все действовавшие до того постановления о податях, следовательно и о горной регалии, поскольку она реализовывалась через получение казной десятой доли валовой добычи полезного ископаемого.

Только в Проекте Горного Положения 1806 года, вошедшем в Свод Законов, принцип горной свободы вновь восстановлен для казенных земель. Этот проект не только ограничил свободу земельного собственника, но и детерминировал принадлежащее государству право надзора за горным делом, кем бы и где бы оно не производилось.

Дальнейшее развитие горного права в России в 19-м, начале 20-го века шло по пути поиска законодателем компромисса между свободой собственности и горной свободы. Побудительным моментом к этому стало образование большого числа мелких земельных собственников вследствие отмены крепостного права. В этот же период формировались структуры государственного управления горной промышленностью.

Таким образом, к середине второго десятилетия 20-го века российское горное законодательство исходило из признания прав земельной собственности в отношении недр земли, и из необходимости ограничения распоряжения земельного собственника в разработке принадлежащих ему недр. Если первое начало можно считать всеобщим, т. е. охватывающим всех земельных собственников, то ограничение в распоряжении недрами не касается частных земельных собственников. Оно установлено лишь в отношении казенных земель. Регулирование правоотношений осуществлялось на основе единого законодательного акта — Устав Горный, с помощью развитой и, опять же, законодательно ограниченной системы государственного горного управления.

В советский период отечественное горное право строилось на принципиально иных основах — государственная собственность на землю, недра, природные ресурсы, средства производства и т. д., вследствие чего проявилось доминирование государственных интересов над частными. Известная ленинская установка, высказанная в связи с разработкой Гражданского кодекса РСФСР в 20-х годах, о том, что в области хозяйства есть только публично-правовое, а не частное, послужила идеологической основой огосударствления всей правовой системы, всех отраслей права. В свою очередь, это вполне соответствовало огосударствлению народного хозяйства на новой экономической основе, обуславливающему использование иных методов регулирования горных правоотношений и перестройку системы государственного контроля в горной промышленности.

Горное положение СССР, разработанное в 1927 году в условиях проведения правительством страны «новой экономической политики», еще несло в себе элементы прежних основ российского горного права, но вместе с тем в нем отчетливо прослеживается влияние новых подходов к регулированию горных отношений: приоритет государственных предприятий перед частными, расширение сферы административного регулирования горных правоотношений. Это горное положение не пересматривалось на протяжении почти трех десятков лет — какого периода времени, в течение которого было свернуто проведение «новой экономической политики», осуществлены индустриализация и послевоенное восстановление народного хозяйства. Естественно, что нормы горного положения 1927 года постепенно становились не актуальными, не отражающими реально существующих общественных отношений. Образующийся вследствие этого «правовой вакуум» компенсировался разного рода административно-нормативными предписаниями. Именно в этот период сложилась административная система регулирования горных правоотношений.

Только в середине 70-х годов был принят новый общесоюзный закон, регулирующий общественные отношения в области использования недр, — «Основы законодательства Союза ССР о недрах», в развитие которого были разработаны кодексы о недрах республик, входящих в состав СССР. Разработка новых законодательных актов осуществлялась путем кодификации горного законодательства, не пересматривавшегося столь длительное время.

Бурное развитие науки и техники в середине 20-го века, вызвавшее появление новых видов использования недр, а также значительное распространение в общественном правосознании природоохранных идей заставили законодателя несколько шире взглянуть на горное законодательство, т. е. не только с позиций использования недр для добычи полезных ископаемых, но и с позиций недропользования вообще. Это обстоятельство в процессе кодификации горного законодательства в середине 70-х годов нашло свое отражение в названии документов: не «основы горного законодательства», а «основы законодательства о недрах», не «Горный кодекс», а «Кодекс о недрах». Хотя, формулируя задачи, законодатель и в том, и в другом случае недвусмысленно говорит о регулировании горных отношений в целях обеспечения рационального комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами.

В действующем ныне законодательстве «О недрах» уже сам термин «горные отношения» заменен на термин «отношения недропользования», хотя по существу нормы законодательства регулируют традиционные горные отношения. С нашей точки зрения, использование в официальном обороте термина «недропользование» свидетельствует лишь о том, что предмет горного права расширил свое содержание и в настоящее время включает в себя весь объем общественных отношений в области изучения, использования и охраны недр.

Проведенные исторические исследования показывают, что горное право — это элемент единой системы права, выделившийся в самостоятельную отрасль, в силу юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности России, а в настоящее время в целях всестороннего изучения, комплексного и рационального использования и охраны недр, и обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

На современном этапе развития отрасли предметом горного права является совокупность общественных отношений, связанных как непосредственно с недропользованием, так и с использованием земли и других природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности.

Необходимо отметить также, что и в настоящее время большей частью общественные отношения недропользования связаны именно с горнодобывающей промышленностью, как более распространенным видом недропользования. Масштабы и интенсивность негативного воздействия на окружающую природную среду также выделяют горнодобывающую промышленность среди других видов недропользования.

Общественные отношения, возникающие в связи с пользованием недрами, составляют предмет горного права и регулируются Законом РФ «О недрах», а также другими законами и нормативно-правовыми актами, образующими законодательную основу этой отрасли права.

Так, в соответствии со статьей 6 Закона «О недрах» горные отношения подразделяются по видам недропользования на правоотношения, складывающиеся в связи с:

— региональным геологическим изучением недр;

— геологическим изучением недр, включающим поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

— разведкой и добычей полезных ископаемых, в том числе использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

— строительством и эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с дббычей полезных ископаемых;

— образованием особо' охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздорови-тельное и иное значение.

Объектами правоотношений недропользования выступают участки недр, на которые направлены субъективные права и обязанности юридических и физических лиц, как недропользователей. Конкретным видам пользования недрами соответствуют определенные объекты. Например, геологическому изучению недр — пространства природной среды, предоставленные для научных исследований и поисков месторождений полезных ископаемыхразведке — участки недр, исследуемые для оценки запасов, выявления месторождений полезных ископаемыхстроительству и эксплуатации подземных сооружений — естественные или антропогенные полости недр и т. д. Словом, в законодательстве о недрах объект правоотношений недропользования проявляется (опосредуется) через виды пользования недрами для одной из указанных выше целей.

Субъектами правоотношений недропользования являются, с одной стороны, — государство (собственник недр), с другой — недропользователи. В пределах своих полномочий от лица государства в этих правоотношениях могут выступать: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, органы государственной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также специально уполномоченные органы государственного горного надзора, геологического контроля и охраны природы.

Согласно Закону «О соглашениях о разделе продукции» (1995 г.) сторонами’соглашения являются Российская Федерации (государство) с одной стороны, и инвесторы — с другой.

Со стороны государства подписание соглашения осуществляется двумя субъектами — Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, на территории которого находится участок недр, передаваемый в пользование инвестору.

Инвесторами в соглашении являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложения собственных, заемных и привлеченных средств (имущества и/или имущественных прав) в поиск, разведку или добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения.

Таким образом, специфика субъектного состава, предусмотренного Законом «О соглашении о разделе продукции» состоит не только в том, что соглашения заключаются очень разными субъектами: с одной стороны государством, с другой — частным инвестором, который может быть не только юридическим лицом, но и гражданином, причем, как гражданином России, так и иностранцем, но также в том, что государство может заключить соглашение с объединением юридических лиц, не являющихся единым правовым субъектом. До выхода этого закона иностранный инвестор обязательно должен был создавать юридическое лицо.

Согласно статье 9 Закона «О недрах» в качестве пользователей недр выступают субъекты предпринимательской деятельности независимо от’форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.

Содержанием правоотношений недропользования являются конкретные права и обязанности субъекта правоотношения, содержащиеся в нормах законодательства о недрах.

Согласно Закону «О недрах» права и обязанности пользователя недр возникают с момента получения лицензии на пользование недрами, т. е. получение лицензии — есть юридически значимое обстоятельство, являющееся основанием возникновения права пользования недрами.

Действующее законодательство основывается на государственной форме собственности на недра и разрешительном (административном) порядке предоставления прав недропользования, при котором право пользования недрами возникает на основании властно-распорядительного (административного) акта органов государственной власти и управления, а не на основании договора.

Оценка содержания статей Конституции и положений Гражданского Кодекса РФ в целом позволяет говорить о расширении пределов гражданско-правового регулирования отношений недропользования его новой редакцией при сохранении разрешительного порядка предоставления недр в пользование.

Вопрос о предмете горного права и методе правового регулирования горных правоотношений имеет большое прикладное значение в совершенствовании горного законодательства.

Горное право — элемент единой системы права, выделившийся в самостоятельную отрасль законодательства в силу юридической централизации, осуществляемой государством первоначально в целях развития горной промышленности России, а в настоящее время в целях комплексного и рационального использования и охраны недр и обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

В ходе развития отечественного горного права, на разных его этапах, правовое регулирование горных отношений осуществлялось как посредством административного воздействия, так и в сочетании с гражданско-правовым методом в рамках единого кодификационного акта.

Такая комбинация методов правового регулирования и позволяет нам говорить о комплексности горного права.

На современном этапе развития отрасли предметом горного права является совокупность общественных отношений, связанных с как непосредственно с недропользованием, так и с использованием земли и иных природных ресурсов в целях недропользования, а также с реализацией добытых полезных ископаемых, особенностями правового положения горнодобывающих предприятий и экономическими условиями их деятельности. ;

Зародившись в России в начале XVIII века как отрасль права, обеспечивающая функционирование и развитие отечественной горной промышленности, в результате научно-технического прогресса и развития производительных сил, к середине XX века горное право CTajlo охватывать значительно больший объем общественных отношений. Предмет правового регулирования наполнился новым содержанием вследствие увеличения видов недропользования.

Однако, объективное естественно-историческое развитие предмета правового регулирования еще не получило адекватного воплощения в нормативно-правовых формах. Законодательная база горного права разрознена и противоречива и требует упорядочения. Представляется, что к этому сложились все предпосылки.

В ходе давно назревшей кодификации горного законодательства необходимо установить разумный баланс между административно-правовым и гражданско-правовым методами регулирования горных отношений.

В настоящее время в системе законодательства действуют многие ранее принятые законы, а также принимаются новые нормативные акты. В них большое значение придается вопросам юридической ответственности в области охраны недр, рационального использования природных ресурсов, они направлены на предупреждение неправомерных действий, восстановление нарушенной законности, наказание правонарушителей и возмещение причиненного ущерба.

Юридическая ответственность характеризуется: 1) неразрывной связью с государственным принуждением, она устанавливается государством и является методом принудительного воздействия в отношении правонарушителей- 2) ее основанием является правонарушение- 3) сочетается с порицанием поведения лица (нарушившего правовые предписания) и государственным осуждением- 4) всегда связана с причинением правонарушителю отрицательных последствий и немыслима без каких-либо тягой и лишений для этого лица.

Суть ответственности проявляется не в том, что она сопровождается вообще какими-то лишениями, ограничениями, а в особенности этих лишений. Имеется ввиду, что они носят штрафной характер и направлены на личность правонарушителя.

Юридическая ответственность в сфере горного права проявляется в следующих видах: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная. В комплексном виде законодательное закрепление ответственности произведено: в Конституции РФ, в Законе РФ «О недрах» от 3 марта 1995 г.- в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» — в Законе РФ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 Г.- в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР.

Сущность правонарушения раскрывается через его состав: субъект, объект, субъективная и объективная стороны.

Субъектами правонарушений недропользования могут быть: уголовной, дисциплинарной, материальной ответственности — только физические лицаадминистративной ответственности — как физические, так и юридические лица.

Объектом являются общественные отношения по охране недр и рациональному использованию природных ресурсов, урегулированные нормами права. Всякое посягательство на правопорядок есть его нарушение, влекущее в установленных законом случаях применение к виновным физическим и юридическим лицам мер юридической ответственности.

Для объективной стороны характерно нарушение путем действия или бездействия общеобязательных правил недропользованияпричинение вреда экологическим интересам общества или государстваналичие связи между опасным деянием и причиненным вредом.

В предусмотренных законом случаях в объективную сторону включается место, время, обстановка, способы и методы совершения правонарушения. Так, ст. 255 УК РФ о нарушении правил охраны и использования недр включает запрещенное проектирование, строительство, запрещенными способами, самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых.

Субъективная сторона включает обе формы вины: умысел и неосторожность. Например, нарушение требований по охране недр (ст. 55 КоАП) может быть совершено умышленно, отношение к последствиям — неосторожное.

Юридическая ответственность исторична. Виды наказаний и их эволюция прямо связаны с особенностями различных этапов социальной истории.

В российском Горном Уставе были особые правила о наказаниях и взысканиях за нарушение горных постановлений. Существовало два вида ответственности: уголовная — определялась общими уголовными законамиадминистративная — налагалась в соответствии с горными законами о рабочих (в соответствии с Уставом о промышленности). Большая часть норм в общем уголовном законе (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, т. XV, ч.1. Св.Зак.) относилась к нарушениям законов о частных золотых, серебряных и платиновых промыслах. Виновные в нарушении вышеуказанных правовых актов приговаривались: к лишению состоянияссылке на поселение в отдаленные места Сибириарестулишению прав на прииски и всего добытого на них золота, серебра или платинык денежному взысканиюкаторжным работам и др.

В Российской Федерации в настоящее время в горном законодательстве уголовная ответственность применяется только судами к гражданам и должностным лицам за преступления. Она наступает в соответствии с Уголовным Кодексом РФ, например, в случаях: нарушения правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней, нарушения правил охраны и использования недр, нарушения правил безопасности ведения горных работ, незаконного возведения сооружений на континентальном шельфе РФ и др. (ст. ст. 192, 216, -250, 253, 255). Так, в 1995 г. к лишению свободы осуждены 4,4% от общего числа, с отсрочкой исполнения приговора — 17%, исправительным работам — 7,7%.

Введение

многих норм об ответственности за природопользование является новеллой нового УК РФ, они увеличены втрое.

История горного права показывает, что самым распространенным видом юридической ответственности за нарушение законодательства в этой области является административная ответственность. Административная ответственность в области охраны недр применяется уполномоченным на то органом исполнительной власти государства, должностным лицом или судом (ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды», ст. 27 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) штраф отнесен к основным видам наказаний, он устанавливается в размере от одной десятой до ста минимальных размеров оплаты труда, а равно до десятикратной величины стоимости похищенного. Основанием для привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о недрах являются: нарушение антимонопольных требований к проведению конкурсов и аукционов на получение прав пользования недраминарушение права государственной собственности на недратребований технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых.

За правонарушения в области пользования недрами могут быть установлены такие меры административного воздействия, как: штраф, налагаемый на физические, юридические лица и должностныевременное ограничение права пользования недрамизакрытие или приостановка горного предприятия и др. Штрафы налагаются комиссиями или должностными лицами органов государственного управления (отраслевая компетенция). Суммы штрафов направляются на специальные счета федерального бюджета и используются для целевого финансирования работ по воспроизводству материально-сырьевой базы.

Наряду с административной и уголовной ответственностью за правонарушения правил недропользования может быть возложена и гражданско-правовая. Ее основанием является причинение вреда недрам, месторождением полезных ископаемых, нерациональное использование недр и др.

Одним из видов юридической ответственности в области правонарушений горного законодательства является дисциплинарная ответственность. Ее несут работники предприятий, учреждений, организаций, Независимо от форм собственности. Она выражается в наложении на виновное лицо дисциплинарного наказания в виде: замечания, выговора, увольнения (ст. 135 КЗоТ РФ). Законодательством, уставами о дисциплине и иными нормативными актами для отдельных категорий рабочих и служащих могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, материальная ответственность за ущерб, привлечение к уголовной ответственности (ст.118−126 КЗоТ РФ).

Дисциплинарная ответственность является действенным инструментом укрепления дисциплины, это связано с большей оперативностью реагирования, заинтересованность физических и юридических лиц в устранении последствий правонарушений в области охраны недр.

Следует также сказать и об усилении контроля за использованием природных ресурсов, ужесточение административной и уголовной ответственности за правонарушения в области недропользования. Основной задачей государственного регулирования этих отношений является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах России. Оно осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Правительство РФ реализует свои функции путем созданий нормативной базы. Так, в соответствии с его планом действий в области охраны недр на 1996;1997 гг., утвержденным постановлением Правительства РФ N 155 «О плане действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996;1997 гг.» от 19 февраля 1996 г. предусматривается: правовое обеспечение рационального природопользованияорганизация выполнения утвержденных целевых программ в области недропользования. Центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование по вопросам рационального использования недр является Министерство природных ресурсов РФ.

Вопросами безопасности в промышленности и горном деле, рациональном использовании минеральных ресурсов занимается Гос-гортехнадзор. Так как нарушения природоохранительного законодательства начинаются уже На стадии принятия решений существует система предваряющего контроля — государственная экологическая экспертиза (Закон РФ «Об экологической экспертизе»). Например, это особенности экологической экспертизы в сфере недропользования, т.к. одним из основных правонарушающих производств является горнодобывающее, где в условиях карьерных разработок открытой добычи происходит разнос ветром серы, мышьяка, задымление угольных перегонов. Этот вред может быть учтен и в какой-то степени снивелирован при проведении экологической экспертизы. Она направлена на экологическую защиту прав общества и государства, анализируя принцип рационального использования и охраны недр.

Важным элементом контроля в этой области является общественный экологический контроль, к нему относятся общества охраны природы. Закон об охране окружающей природной среды предусматривает право граждан объединяться в организации, «выполняющие экологические функции». Им предоставляется право: выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсовпривлекать к ответственности виновных должностных лицпредъявлять иски о возмещении вреда в области охраны недр.

Споры по вопросам пользования недрами разрешаются в административном, судебном и арбитражном порядке, а в случаях, указанных в Законе о недрах, в третейском суде при наличии согласия сторон.

Активно использовалось прокурорами право на обращение в арбитражные суды в целях признания недействительными противоречащих законам об охране и рациональном использовании природных ресурсов правовых актов органов представительной и исполнительной власти (в 1994 г. было выявлено 2112, а в 1995 г. — 2234 незаконных акта).

Вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, подлежит возмещению за счет их собственных средств. Размер вреда определяется федеральным органом управления государственным фондом недр и производится путем взносов в федеральный бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ (например, в 1994 г. с виновных было взыскано 18,4 млрд руб. и штрафы.

3, 6 млрд руб.) .

Каждый из рассмотренных выше видов юридической ответственности является важным. Отсутствие какого-либо из них делает немыслимым существование юридической ответственности как явления. Именно совокупность ее компонентов и является ответственностью за нарушение законодательства о недрах в Российской Федерации.