Актуальность темы
исследования.
17 мая 2007 года вышел Указ Президента Российской Федерации от № 638 «Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации».1 Данный документ непосредственно касается, кроме прочего, одной из важнейших тем в международном воздушном праве. В определенной мере даже венчает на национальном уровне сложный процесс становления современной системы управления воздушным движением, обеспечения его безопасности.
Катастрофы с гражданскими воздушными судами последних лет привлекли внимание широкой публики к вопросам обеспечения безопасности полетов, в том числе (и в особенности) к эффективному обслуживанию воздушного движения (ОВД), управлению воздушным движением (УВД).
В 1987 году один из известных западных специалистов в области УВД и, в частности, авиационной связи высказал такую мысль: «Наряду с чрезвычайным экономическим ростом гражданской авиации, связанные с ней проблемы также стали чрезвычайными. Возрастающие требования к системам связи для целей аэронавигации подошли к той точке, после которой соответствующая инфраструктура связи более не адекватна эксплуатационным запросам».
Продолжая эту мысль, юрист А. Х. Кхан в 1992 году поставил проблему более конкретно, если иметь в виду тему настоящего исследования: «Возможность внедрения в будущем систем связи, навигации и разведки (CNS) с помощью спутников является одним из интереснейших аспектов современной гражданской авиации. Авиационное сообщество в целом получит громадное преимущество, если ряд правовых проблем относящихся к аэронавигационной CNS с помощью спутников, будут решены. Настоящим я предпринимаю попытку определить правовую основу для аэронавигационной CNS с помощью.
1 Российская газета. № 107,23.05.2007.
2 Gribbin W.J. Aeronautical Satellite Communications, a Bold, New Capability, 42ICAO Bulletin 19(1987). спутников, поскольку отсутствие институционных рамок является главной проблемой, с которой эта будущая система столкнется.
Это попытка осветить некоторые правовые аспекты предмета, который изменит лицо гражданской авиации в грядущие годы".3.
То, что это вполне реальный прогноз, свидетельствует развитие данной проблематики в последующий период.
В современную эпоху использование воздушного пространства в различных целях становится всё более насыщенным, а нередко и приоритетным. Наиболее интенсивно такое пространство используется с помощью различного вида летательных аппаратов, правовые вопросы организации движения которых и управления их движением составляет отдельный институт воздушного права.
Число указанных аппаратов и объектов чрезвычайно велико, а их виды весьма разнообразны. Это: воздушные суда, космические и аэрокосмические аппараты, ракеты, воздушных шары и змеи, шары — зонды, снаряды и т. п. Передвижение в воздушном пространстве всех этих объектов и аппаратов все более отчетливо приобретают системный характер. Поэтому традиционное понимание «воздушного движения» в чисто авиационном контексте сегодня уступает место комплексному подходу с учетом того, что указанные аппараты и объекты (не говоря уже о том, что одни из них «гражданские», другие «государственные») непосредственно влияют на безопасность друг друга.
Отсюда все более настоятельной становится необходимость комплексного планирования и организации ОВД и УВД как на национальном, так и на региональном уровне, а в перспективе — на глобальном.
Следует отметить встречающуюся тенденцию одностороннего решения данного вопроса. Мы имеем в виду такой, например, случай.
В 1991 году в составе НАК «Узбекистон хаво йуллари» было создано предприятие по использованию воздушного пространства и УВД — Центр «Уза.
3 Khan А.Н. AERONAUTICAL COMMUNICATION, NAVIGATION AND SURVEILLANCE BY SATELLITE — TOWARDS A GLOBAL FRAMEWORK FOR CIVIL AVIATION? — In: T.L. Masson-Zwaan and P.MJ. Mendes de Leon (eds.), Air and Space Law: De Lege Ferenda.p. 43−51. 1992. Kluwer Academic Publishers. Printed in the Netherlands. эронавигация" (ЦУАН). Его появление дало возможность проводить единую, целенаправленную политику развития и модернизации системы УВД на всей территории Узбекистана. В состав ЦУАН был введен Комплекс радиотехнического обеспечения полетов (КРТОП), что позволило взять курс на внедрение новых технологий в области ОВД и на модернизацию радиотехнического оборудования в соответствии со стандартами ИКАО.
В 1994 году между Национальной авиакомпанией и французской фирмой TOMSON-CSF был подписан Контракт на модернизацию системы УВД Узбекистана (Фаза I). В небывало короткие сроки4 в международном аэропорту «Ташкент» было воздвигнуто здание Ташкентского автоматизированного Центра УВД, установлен современный радиолокатор.
В рамках того же Контракта (Фаза II) наряду с установкой всенаправлен-ных радиомаяков VOR/DME в Тамды-Булаке и Ургенче, радиолокаторов в Термезе и Нукусе, как традиционных радиотехнических средств, были внедрены спутниковые технологии. Теперь спутниковая система связи позволяет передавать радиолокационную информацию в Ташкентский автоматизированный центр УВД, вести наблюдение обстановки в воздушном пространстве не только Республики Узбекистан, но и сопредельных государств. С помощью наземной спутниковой станции связи VSAT организована прямая диспетчерская связь через спутниковый канал с Кабулом (Афганистан), Карачи и Лахором (Пакистан). В ближайшей перспективе такая связь планируется с Ираном, Туркменистаном, Киргизстаном и Таджикистаном.5.
4 Видимо, политические моменты здесь играли определяющую роль.
5 В 2006 году Ташкентский Центр управления воздушным движением ежедневно обеспечивал движение более 100 самолетов.
Существенное обновление радиотехнического оборудования произведено и в международных аэропортах Самарканд, Бухара, Ургенч. Построены и введены в эксплуатацию новые современные мини-центры управления воздушным движением, которые оснащены аэродромными радиолокаторами, системами отображения воздушной обстановки и диспетчерской голосовой и радиосвязью. Модернизацией аэропортов и оснащением их современным оборудованием занимались, пройдя тендерный отбор, ведущие мировые производители систем УВД: SIMENS (Германия), ALENIA (Италия), THOMSON (Франция), ALKATEL (Германия).
По каждому виду оборудования, установленному на территории Узбекистана, было проведено обучение специалистов на заводах-изготовителях во Франции, Германии и Италии.
Модернизация технических средств позволяет аэронавигационной системе Узбекистана соответствовать основным требованиям, стандартам и рекомендуемой практике ИКАО.
Мы приводим этот пример, чтобы показать искусственность отрыва Узбекистана в данном вопросе от богатого опыта России и очевидную расточительность для мировой экономики и экономики отдельных стран от создания собственных спутниковых систем указанного рода.
И дело не только в экономической расточительности, айв том, что пограничные государства и близкие соседи объективно вынуждены оперировать в смежном или едином воздушном пространстве, в котором крайне желательны одинаковые правила полетов и УВД (в том числе — с помощью спутников).
Вопросы эффективного УВД приобретают все большую актуальность. Им в России уделяют пристальное внимание и Государственная Дума, и Совет Федерации, и Президент, и Правительство России и профилирующие министерства, государственные, комитеты и ведомства.
После выхода Воздушного кодекса РФ Правительство РФ приняло Постановление «О мерах по государственному регулированию и государственной поддержке гражданской авиации в Российской Федерации». А также утвердило Федеральную программу модернизации Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации на период до 2005 года.6 15 июня 1998 года Правительство утвердило Положение о Единой системе организации воздушного движения в Российской Федерации. Эти документы важны для рассматриваемой темы.
По прогнозам ИКАО, намечается тенденция значительного возрастания числа полетов воздушных судов, увеличения сети аэродромов и аэропортов и соответственно — нагрузки на систему ОВД и УВД во всех государствах без исключения. Автоматизация этих процессов, особенно — с использованием спутников, порождает совершенно новую не только техническую и экономическую, но и правовую ситуацию в данной сфере.
Для государств-участников СНГ здесь снова обретает реальность вектор взаимного притяжения. Для России, кроме отмеченных специфических «внут.
6 См.: Российская авиация //Российская газета. 26 августа 1997 года. ренних" проблем в данной области, важное значение имеют правовые вопросы взаимодействия российской системы ОВД/УВД с аналогичными системами соседних государств.
Кроме того, особая актуальность темы диссертации объясняется настоятельной необходимостью разработки и реализация в Российской Федерации программ вхождения страны в мировое информационное сообщество. Эта необходимость, острая необходимость, выделяется сегодня многими исследователями, и именно в этом контексте становятся понятными, в общем-то, тревожные слова Президента Российской Федерации В. В. Путина: «Россия сталкивается с серьезными внешними проблемами. Мы не имеем права „проспать“ и разворачивающуюся в мире информационную революцию».7.
Причем «участие в информационной революции» не самоцель. Оно дает и огромные экономические преимущества. Об этом говорят, в частности, результаты проведенного ИКАО исследования вероятной эффективности внедрение систем CNS/ATM, в частности GNSS, по регионам.
Цель исследования — раскрыть основные правовые, международно-правовые проблемы, с которыми сталкиваются пользователи воздушным пространством и компетентные органы, а также международные организации в вопросах перевода обслуживания воздушного движения и управления воздушным движением на систему, активно использующую средства космической техники, киберпространства, и представить соответствующие рекомендации.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи'.
— раскрыть понятийно-терминологические особенности темы;
— показать связь новых тенденций внедрения спутниковых CNS/ATM, в том числе — GNSS, с действующим международно-правовым и внутригосударственным порядком использования воздушного пространства и УВД;
— исследовать проблемы и правовые особенности подключения основных спутниковых систем к АС УВД;
7 Путин В. В. Послание Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 17 май. 2003.
— определить статус пользователей CNS/ATM, в том числе — GNSS;
— мотивировать срочную необходимость и императивный характер стандартов ИКАО в универсальной системе CNS/ATM — GNSS;
— определить особенности ответственности сторон (предоставляющей услуги и пользователей) системы CNS/ATM, в том числе — GNSS;
— определить позицию в отношении проекта универсальной Конвенции и Хартии основных прав и обязанностей государств по вопросам CNS/ATM, в том числе — GNSS.
Научная новизна диссертации в том, что это первое в государствах СНГ исследование актуальных международно-правовых проблем использования автоматизированных спутниковых средств управления воздушным движением в системе CNS/ATM, в том числе — GNSS.
Тематика «традиционного» УВД неоднократно являлась предметом исследования в юридической литературе. Это и облегчает и затрудняет задачу диссертанта. Облегчает потому, что упрощается задача систематизации работ предшественников и существует уверенность всеобъемлющего рассмотрения учеными нормативного и доктринального материала по теме. Усложняется, поскольку аспект, который исследует диссертант, не просто доктринально новый (по нему не существует обстоятельных научных юридических работ), но и в определенной мере «замороженный», поскольку на 32 сессии Юридического комитета ИКАО в марте 2004 года принято решение о «преждевременности» соответствующей универсальной Конвенции (при всем признании ее «настоятельно необходимой»)?
Что касается специальных работ по правовым аспектам УВД в «традиционном» плане, то основные из них принадлежат следующим авторам. Прежде всего, это: диссертация М. Танселина «Агентство по обеспечению безопасности аэронавигации в Африке и на Мадагаскаре», 1963 годдиссертация Теку Т. с идентичным названием, что и диссертация М. Танселина, 1982 годмонография.
81С АО LC/32-WP/5−1.
A. Филда «Управление международным воздушным движением: контроль в мировом воздушном пространстве», 1985 годкандидатская диссертация А. В. Мезенцева «Международно-правовые проблемы управления воздушным движением» 1997 года (специальность 12.00.10), защищенная в Дипломатической Академии МИД РФ-9 кандидатская диссертация А. С. Категова «Правовые вопросы организации обслуживания воздушного движения в Российской Федерации» (Специальность 12.00.02), защищенная в Московском государственном социальном университете в 1998 году.10.
Этими и другими авторами опубликован также ряд монографий и статей, затрагивающих тематику УВД. Это: Дж. Балфур, JI. Барнес, В. Д. Бордунов, А. Бру, М. М. Волков, Г. Гилберт, В. Н. Дежкин, А. Н. Верещагин, Ю. М. Колосов, М. Н. Копылов, А. И. Котов, Ю. Н. Малеев, М. А. Пушкина, Ф. И. Сапрыкин, А. И. Травников, Ю. М. Смирнов, Б.Х. А. Сайд, А. Томпест.
Автор настоящей диссертации концептуально строит свое исследование на принципиально новой основе. Основная цель: оценить степень готовности современной системы УВД, летательных аппаратов и промышленности повсеместно перейти от эксперимента к «нормальному» применению АС УВД с использованием космической спутниковой технологии.
Теоретическую основу диссертации составляют работы А. Х. Абашидзе, К. А. Бекяшева, И. П. Блищенко И.П., В. Д. Бордунова, А. Н. Верещагина, B.C. Верещетина, А. Н. Вылегжанина, М. М. Волкова, B.C. Грязнова, С. А. Гуреева,.
B.Н. Дежкина, Е. П. Каменецкой, А. Я. Капустина, Б. М. Клименко, А. А. Ковалева, A.JI. Колодкина, Ю. М. Колосова, М. Н. Копылова, А. И. Котова, В. И. Кузнецова, М. И. Лазарева, И. И. Лукашука, Ю. Н. Малеева, А. В. Мезенцева, А.П. Мов-чана, С. В. Молодцова, В. И. Рыжего, О. Н. Садикова, Ф. И. Сапрыкина, Н. Н. Смысловой, А. Н. Талалаева, А. И. Травникова, Б. Р. Тузмухамедова, Г. И. Тунки-на, С. В. Черниченко.
9 Мезенцев А. В. Международно-правовые вопросы управления воздушным движением. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.: Дипломатическая академия. 1997.
10 Категов А. С. Правовые вопросы организации обслуживания воздушного движения в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. M.: Московский государственный социальный университет. 1998.
В ходе работы использованы также труды таких западных юристов как: Балфур Дж., Блондель А., Блош Ж.-П., Вассенберг Г. А., Жюглар М., Кельзен Г., Купер Дж. К., Лемуан М., Манкиевич Р. Х., Манин А., Матт Н. М., Мейер А., Милде М., Фошиль П., Ченг Б. и др.
Нормативную базу исследования составляют соответствующие международные договоры, решения международных организаций, законодательство государств и подзаконные акты по вопросам использования воздушного пространства, организации воздушного движения и управления им.
Положения, выносимые на защиту:
1. Международные и национальные средства правового регулирования навигации с помощью спутников складываются в областях, по крайней мере, воздушного права, космического права, информационного права.
2. Право государств немедленно при исключительных обстоятельствах, или в период чрезвычайного положения, или в интересах общественной безопасности временно ограничивать или запрещать полеты в пределах своей территории не должно касаться полетов орбитальных сегментов CNS/ATM, в частности GNSS, независимо от того, какую позицию занимает данное государство в отношении верхнего предела государственного суверенитета. •.
3. Неправомерны претензии административно-территориальных образований (субъектов федерации) устанавливать свои правила и порядок работы в киберпространстве «в пределах их территории» с системами типа ГЛОНАСС, GPS, Галилео. (Иногда субъекты федерации располагают для этого техническими возможностями).
4. С учетом интересов спутниковой CNS/ATM, следует максимально строго выстроить субординационную вертикаль отношений «государствоюридические лица — физические лица», чтобы земельные (водные) собственники любых категорий не могли препятствовать реализации государствами своих обязательств в области спутниковой CNS/ATM. и.
5. Сложился обычай соблюдения правил полетов ИКАО над открытым морем государственными воздушными судами. В универсальной Конвенции по вопросам спутниковой системы CNS/ATM — в том числе GNSS, проект которой предложен на 32 сессии Юридического комитета ИКАО в марте 2004 года, данный обычай должен быть кодифицирован применительно к рассматриваемой Системе.
Целесообразно установление функционального киберпространства и его различных видов. В рассматриваемом случае это — киберпространство CNS/ATM, в том числе — GNSS. В таком киберпространстве могут конкурировать множество систем. Но для эффективности обеспечения безопасности полетов желательна единая универсальная.
6. Правительство Российской Федерации объявило информационный ресурс системы ГЛОНАСС «общероссийским национальным достоянием». Важнейший вывод, который можно сделать из этого — объект национального достояния не может быть приватизирован. У России в принципе мало побудительных мотивов трансформировать ГЛОНАСС в обычный международный комплекс (допустим, путем слияния с GPS и Галилео или иным образом). Равным образом и США, уже ощутившие колоссальный коммерческий выигрыш от односторонней национальной основы предоставления услуг системы GPS, имеют мало побудительных мотивов изменять статус последней.
Если процесс в данной сфере и далее пойдет по пути национального обособления отдельных систем CNS/ATM, которые будут действовать параллельно с региональными международными CNS/ATM типа Галилео и даже всемирной GNSS, то множественность субъектов, предоставляющих обслуживание в сфере спутниковых CNS/ATM, в том числе — GNSS, станет обыденной реальностью.
7. Правовые вопросы использования ГЛОНАСС, GPS, Галилео и т. п. в принципе отличаются от аналогичных вопросов, относящихся к сфере телекоммуникаций. В частности, не подходит здесь Конвенция МСЭ об ответственностидолжен существовать международный контроль качества новых систем;
МСЭ должен резервировать достаточное число частот для глобальной навигационной системы.
8. ИКАО является единственным органом, который уполномочен утверждать технические стандарты в рассматриваемой области и несет ответственность за координацию использования частот, выделенных Аэронавигационной Мобильной Спутниковой Службе (AMSS) Международным Союзом Электросвязи (МСЭ). А по мере того, как спутниковое обслуживание будет охватывать несколько регионов ИКАО, необходимо переходить к глобальному предоставлению спутниковых услуг, способствуя расширению и региональной деятельности ИКАО в данной области. В этом плане уместны предложения о наделении Ассамблеи и Совета ИКАО наднациональными полномочиями.
9. Рассматриваемая ситуация прямо не подпадает под действие конвенций ООН по космосу, поскольку в них речь идет только о совместных запусках, но не об осуществлении совместной космической деятельности в широком смысле, которая не сводится исключительно к запускам. Практическое решение данного вопроса видится во включении в соглашения о сотрудничестве по осуществлению космической деятельности более детальных положений, регулирующих ответственность. Следует остановиться на признании ответственности, основанной на принципе установления вины, обязательном покрытии рисков, праве на арбитражное разбирательство, отказе от использования иммунитета суверенного государства и на «центральной роли ИКАО».
10. В настоящее время не накоплено достаточного опыта внедрения CNS/ATM, и в частности — GNSS, и поэтому заключение соответствующей международной конвенции в данный момент является преждевременным. Но такая международная конвенция в принципе необходима.
Практическая значимость результатов исследования выражается в том, что основные его выводы и положения использованы или могут быть использованы: для целей внедрения АС УВД с использованием спутниковых системв научно-исследовательской работев образовательном процессе высших и средних учебных заведений. Материал диссертации может быть также использован при разработке проектов законодательных и подзаконных актов по теме диссертации, позиции 'заинтересованных сторон на международных и иных переговорах по проблеме совершенствования системы управления воздушным движением.
Апробация результатов исследования. Основные положения настоящего диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором статьях в научных журналах.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного права Московского государственного института (университета) международных отношений МИД РФ.
Структурно диссертация состоит из Введения, трех глав, Заключения и Библиографии.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенное исследование позволяет прийти к определенным выводам.
Одной из ключевых задач сегодня в области аэронавигации является обновление и модернизация систем и средств УВД/ОВД, в том числе с использованием спутниковых технологий CNS/ATM и автоматического зависимого наблюдения.
Это, кроме прочего, предполагает, приведение структуры воздушного пространства в соответствие с административно-территориальным делением страны, укрупнение районов и центров ЕС ОВД, открытие новых участков воздушных трасс, сети разведенных маршрутов ОВД с односторонним движением для обеспечения безопасности воздушного движения с внедрением в воздушном пространстве сопредельных государств соответствующих новых правил. Будут внедряться технологии работы диспетчеров с использованием информации спутниковых систем навигации (GPS/GLONASS) для определения местоположения воздушных судов.
В международно-правовом отношении российская «Госкорпорация по ОВД» призвана обеспечить эволюционную последовательность интегрирования в мировую аэронавигационную систему. В том числе — включающую себя об-луживание воздушного движения с помощью спутников. Единая система организации воздушного движения Российской Федерации сегодня развивается и модернизируется, с учетом этого.
Собственно, две национальные (GPS и ГЛОНАСС) и региональная (Галилео) системы уже применяются на практике и доказали свою эффективность. Но это применение пока что не распространяется на сферу аэронавигации.
Усилия ведущих космических держав создать глобальную навигационную спутниковую систему GNSS пока что проходят, можно сказать, стадию согласования принципов. Для всех очевидно, что такая система чрезвычайно выгодна для всего мирового сообщества и для каждого отдельного государства.
Но сопутствующие сложные вопросы технического, организационного, финансового и политического порядка не позволяют пока что продвигаться к этой цели быстрыми темпами.
Мы постарались отразить основные из этих вопросов в настоящей диссертации. И хотим подчеркнуть, что единодушие (своего рода неформальный консенсус), с каким государства-члены ООН согласились придать ИКАО не только координирующие, но и управленческие функции в руководстве процессом создания GNSS, дает серьезные основания рассчитывать, что этот процесс будет проходить централизованно и при должном профессиональном сопровождении.
Дополнительно отметим следующее. Рабочая группа Международного Института космического права (IISL) констатировала, что в настоящее время насчитывается 600 активно действующих спутников (240 из них расположены на геостационарной орбите). В то же время зарегистрировано (и не перерегистрировано) 1700 спутников со средним рабочим циклом в 25 лет. Одновременно разного рода космический мусор содержит свыше 9000 объектов размером свыше 10 см. и миллионы объектов меньшего размера.
По подсчетам специалистов, понадобится два года, чтобы очистить космос от 90 процентов всех объектов размером более 90 см. Но возникает вопрос: имеем ли мы право трогать обломки спутников, принадлежащих (принадлежавших) другим людям (собственникам).
По мнению членов данной Группы (и не только их, подобная оценка довольно распространена), Реестр ООН представляет собой собрание множества неточных документов, не имеющих индекса. И количество незарегистрированных объектов в космическом пространстве растет.
Необходимы жесткие международные стандарты по запуску космических объектов, поскольку складывается специфическая «космическая окружающая среда». В этих условиях следует подумать, кроме прочего, о таких аспектах как:
— нормы в отношении космического мусора;
— обязанность вывода с орбиты;
— выхлопные газы;
— воздействие радиоволн и вредное воздействие света.
Указанная Рабочая группа IISL на своей восьмой сессии пришла к следующим выводам относительно наиболее актуальных вопросов в исследуемой нами сфере:
— в законодательном процессе должна быть отражена возрастающая роль частного предпринимательства в космической деятельности (в частности, необходимо оперативно исследовать связанные с этим вопросы ответственности и разрешения споров;
— следует четко определить понятие «публичная служба»;
— требуют учета запросы развивающихся стран в данной области (трансферт технологии);
— многие космические ресурсы оказались не безграничными, и должны быть выработаны согласованные рамки их использования;
— COPUOS следует изучить ряд новых аспектов, а данной области, в частности, касающихся космического мусора;
— необходима координация действий с другими специализированными учреждениями;
— COPUOS следует снова попытаться инициировать проект договора по дистанционному зондированию, включая коммерческий сегмент;
— необходимо дополнить Конвенцию о регистрации, чтобы сделать ее действительно эффективной.182.
182 AIR & Space LAW, VOL. XXIV NUMBER 4/5,1999.
