Правовые основы финансирования образования в США

Актуальность темы

исследования. В настоящее время в Российской Федерации проводится комплексная реформа всей системы образования, включая модернизацию финансово-правового регулирования в этой сфере. Очевидно, что данная реформа будет продолжаться в течение ряда ближайших лет, и в этот период, в связи с работой по совершенствованию образовательного законодательства Российской Федерации, важно провести теоретическое осмысление и систематизацию опыта и достижений зарубежных стран в сфере правового регулирования финансового обеспечения деятельности всех звеньев системы образования.

В свете этого особый интерес представляет опыт организации и реформирования системы финансирования образования в США — государстве, для которого проблема модернизации системы образования является столь же актуальной.

Совершенствование механизма финансирования образования в США на современном этапе направлено, прежде всего, на изыскание дополнительных источников средств для специальных программ. Вопросы финансирования образования тесно переплетаются с проблемами государственного управления и социальной защиты населения, борьбы с преступностью, культурного развития населения, повышения научно-технического потенциала и конкурентоспособности экономики США.

На сегодняшний день основные проблемы в американском образовании так или иначе связаны с недостаточностью финансовых ресурсов, и это при том, что в США на образование тратится 5,6% ВВП и по объему финансирования образования Соединенные Штаты занимают первое место в мире.

Проблему нехватки финансовых ресурсов в сфере образования можно решать по-разному: через уменьшение самих потребностей, сократив для этого масштабы образовательных программ, увеличив нагрузку на учителей и преподавателей, в том числе за счет оптимизации труда, либо через увеличение объемов финансирования образования, что достигается как путем перераспределения денежных средств и сокращения других расходных статей бюджетов, так и посредством привлечения дополнительных негосударственных (частных) инвестиций. Привлечение дополнительных частных инвестиций в сферу образования в США может преследовать чисто предпринимательские цели (возврат вложенных средств в планируемые сроки и получение прибыли), а также продвижение и распространение определенного образа поведения, мышления, взглядов, включая религиозные, и другие непубличные цели, находящиеся в интересах определенной группы в обществе, но не общества и государства в целом.

Финансовая система в США является трехуровневой, в связи с чем вопрос о распределении полномочий стоит особенно остро, прежде всего, применительно к законодательно установленным ограничениям, которые накладывает федеральное и региональное законодательство на местные администрации. Эти ограничения касаются порядка определения и нормирования местных расходов на нужды системы образования, а также выбора источников финансирования (имеются в виду различные ограничения на выбор объектов налогообложения и размер ставок, долю заемных средств в совокупном доходе местного территориального образования и иные ограничивающие нормы, в том числе, направленные на стабильность экономического и хозяйственного оборота и сбалансированность региональных и местных бюджетов).

Принимая во внимание некоторые сходства в механизме финансирования образования, принципах управления образовательной системой, подходах к администрированию образовательных стандартов и учебных планов в США и России, изучение правового регулирования финансирования образования в Соединенных Штатах будет, несомненно, полезным и своевременным для более полного и качественного использования американского опыта в практике реформирования российской модели финансирования образования.

Цели и задачи исследования.

Целью настоящего диссертационного исследования является осмысление и проведение системного анализа законодательных и иных правовых норм (включая прецедентное право), регулирующих финансирование образования в США, а также выявление особенностей правового регулирования в этой сфере, которые могут быть применимы и учтены при проведении комплексной реформы образовательной системы Российской Федерации в той ее части, которая затрагивает вопросы финансирования образования и внесения необходимых законодательных изменений.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

— проанализировать нормы федерального законодательства США и законодательства отдельных штатов об образовании, показать их соотношение;

— изучить правовые основы финансирования образовательных систем на местном уровне, выявить их особенностипроанализировать положения федерального и регионального прецедентного права США, регулирующие публичные расходы в сфере образования;

— выявить роль и место финансовых инструментов как наиболее эффективного способа воздействия федеральных властей на сферу образования США;

— определить соотношение частных финансов и источников публичного финансирования сферы образования, показать влияние частных инвестиций на механизм правового регулирования финансирования образования в СШАпоказать степень взаимного влияния систем управления и финансирования образования в США;

— исследовать организационно-правовые основы финансового контроля в сфере образования в США, выявить специфические черты и наиболее эффективные формы и методы финансово-контрольной деятельности;

— раскрыть и сформулировать базовые принципы организации системы управления публичными расходами на образование в США.

Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений в сфере финансирования образования в США, регулируемая нормами статутного и прецедентного права.

Предметом диссертационного исследования является объективная форма и реализация правовых основ финансирования образования в США, представленная на основе как анализа соответствующих норм законодательства и прецедентного права США, так и исследования работ американских и российских ученых по данной проблематике.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комбинация общих (наблюдения, абстрагирования, индукции и дедукции, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному) и специальных (сравнительно-правового, исторического, формально-юридического, системного, логического, функционального) методов научного познания.

Достоверность и научная обоснованность теоретических выводов достигаются путем использования при проведении исследования необходимого и достаточного объема материалов и фактической информации.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных (в первую очередь, американских) юристов, экономистов, специалистов в области управления и педагогики.

Среди отечественных исследователей следует упомянуть работы юристов (теория образовательного и финансового права, проблемы законодательства и государственного управления США) — Е. Ю. Грачевой, А. Н. Козырина, В. И. Лафитского, А. А. Мишина, В. В. Насонкина, Г. И. Никерова, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, Н. И. Химичевой, М. А. Штатиной, А. А. Ялбулганова и др.- экономистов (общие проблемы финансирования образования, финансы зарубежных стран, экономика США в целом и экономика американского образования) — Б. Г. Болдырева, А. Ю. Давыдова, А. И. Дейкина, Я. И. Кузьминова, Л. Ф. Лебедевой, А. П. Патрона,.

M. A. Портного, В. Б. Супяна, В. А. Федоровича и др.- историков, политологов, культурологов — А. С. Ахтямова, JI. Д. Ерушкиной, Б. В. Николаева, Е. Н. Тишаковой, H. М. Травкиной и др.

Особое место в эмпирической базе диссертационного исследования занимают работы зарубежных ученых и исследователей, таких как: Дж. Ю. Стиглиц (Joseph Е. Stiglitz), Милтон Фридман (Milton Fridman), Филипп Г. Кумбс (Philip H. Coombs), В. Поттер (Potter W.), Р. Шмидт (Schmidt P.), P. Фишер (Fisher R.C.), А. Вильдавски (Wildavsky A.), P. Вассмер (Wassmer R.W.), Дж. Колеман (Coleman J.), Дж. Ханнауэй (Hannaway J.), Дж. Потери (Gutherie J.), E. Кон (Cohn E.), Т. Г. Геске (Geske T.G.), P.C. Мартин (Martin R.C.), Г. В. Мили (Miley H.W.), В. Т. Хартман (Hartman W.T.), А. Одден (Odden А.), А. Б. Крюгер (Krueger А. В.), Дж. Д. Ангрист (Angrist J.D.), Дж. Грант (Grant G.), К. И. Мюррэй (Murray С. Е.) и др.

Разработанность темы исследования.

Исследование правовых основ финансирования образования в США проводится впервые, хотя к настоящему времени появилось немало исследований по вопросам образовательной реформы в США и России, совершенствования образовательных стандартов, управления качеством образования, экономике сферы образования, частно-государственному партнерству в образовательной сфере. Все эти исследования носят преимущественно междисциплинарный характер, они образовали определенный научный задел для разработки темы настоящего диссертационного исследования.

Междисциплинарные исследования создают эмпирическую базу финансово-правового исследования, проводимого на примере США и нацеленного на установление баланса интересов государства и общества в том, что касается формирования ресурсного обеспечения образовательной политики, поиска оптимального соответствия между потребностью государства и общества в высокоразвитой образовательной системе и финансовыми возможностями экономики поддерживать образовательную систему на высоком уровне. Финансовые потребности и возможности, как известно, определяются значительным количеством факторов, меняются с течением времени, приводя к необходимости совершенствования и реформирования правовых инструментов, регулирующих отношения в области финансирования образования.

Научная новизна диссертации определяется целью исследования, кругом анализируемых проблем и авторскими подходами к их решению.

Диссертантом впервые проведено исследование правового механизма финансирования образования, сформировавшегося в США на стыке нескольких законодательных блоков (об образовании, финансах, бюджете, государственных расходах и налогах) и соответствующих им разделов прецедентного права.

Комплексный подход к исследованию механизма правового регулирования финансирования образования в США, сочетающий анализ правовых и экономических инструментов регулирования финансовых отношений в сфере образования, позволил сформулировать основные тезисы, выносимые на защиту:

1. Возможности использования федеральными властями инструментов правового регулирования и управления образовательными отношениями в США ограничены Конституцией США, которая относит сферу образования к компетенции штатов. В связи с этим единственным эффективным способом воздействия федеральных властей на сферу образования остаются финансовые инструменты, важнейшими из которых являются налогообложение, публичный кредит, межбюджетные трансферты и ваучерные программы.

2. Поскольку образование является сферой ответственности публичной власти преимущественно на уровне штатов, основной и наиболее адекватной формой экономического обеспечения деятельности образовательных учреждений и иных звеньев системы образования выступают публичные финансы, формируемые на уровне субъектов федерации. Федеральные публичные финансы, а также частные финансы играют роль субсидиарных источников финансирования, которые, тем не менее, оказывают существенное влияние на устойчивость финансового обеспечения образования.

3. Особенностью финансового обеспечения школьного образования выступает кооперация местных сообществ и администраций штатов. Определяющую роль в этом играют школьные округа, которые являются специальными муниципальными единицами, автономными по отношению к муниципальным органам власти общего назначения, действующим на той же территории. Эта автономность проявляется, прежде всего, в праве школьных округов самостоятельно осуществлять налоговое администрирование имущественного налога, доходы от которого почти полностью направляются на покрытие расходов школьного округа, а также в неподконтрольности фискально независимого школьного округа иным муниципальным органам, действующим на той же территории, на всех этапах бюджетного процесса.

4. Определение источников и объемов финансирования, поиск оптимального баланса компетенций, распределение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными властями, нормирование публичных расходов определяются не столько экономическими возможностями, сколько целями и задачами образовательной политики, облеченной в соответствующие организационно-правовые формы.

Приоритеты образовательной политики определяют ранжирование потребностей субъектов образовательной деятельности в условиях дефицита финансовых ресурсов.

5. Комплексный характер правового регулирования образовательных отношений предопределяет казуистичность, тяжеловесность и невысокий уровень систематизации нормативного массива.

Законодательные нормы, регулирующие в США сферу образования, рассредоточены по трем основным разделам федеральных и региональных собраний законодательства: «Образование», «Деньги и финансы», «Налогообложение». В последнее время отчетливо наблюдается тенденция к регулированию финансовой деятельности в сфере образования преимущественно на статутном уровне в ущерб использованию прецедентного регулятора отношений, характерного для англо-саксонской правовой семьи.

6. Специфика механизма финансово-правового регулирования образовательных отношений в США определяется особенностями экономики и организации американского образования, которое не составляет единой системы, а распадается на самостоятельные образовательные системы субъектов федерации.

7. Потребности в обеспечении публичными финансовыми ресурсами школьного и университетского образования существенно различаются, что предопределяет специфику принципов и методов финансирования высшего и послевузовского образования. В отличие от школьного образования, высшее и послевузовское образование в США не является всеобщим, обязательным и бесплатным. Важнейшим источником финансирования университетов составляют частные гранты, взносы и пожертвования, в первую очередь выпускников, а также доходы, получаемые университетами от осуществления научно-исследовательской и предпринимательской деятельности.

8. Финансовый контроль в сфере образования, от эффективности которого во многом зависит уровень финансово-экономического обеспечения образовательной деятельности, имеет, как и сама финансовая система США, трехуровневую структуру. На федеральном уровне осуществляются общегосударственный финансовый контроль (Главное контрольно-финансовое управление США), ведомственный финансовый контроль (Министерство финансов), а также внутриведомственный финансовый контроль (генеральный инспектор Министерства образования США). На региональном уровне органами финансового контроля, осуществляющими контрольно-ревизионную деятельность в сфере образования, являются финансовый контролер штата, специализированный контрольно-счетный и аудиторский отдел регионального министерства образования. На местном уровне институциональную основу финансового контроля в сфере образования составляют главный финансовый инспектор муниципальный единицы или специализированной муниципальной единицы — школьного округа, а также внутрихозяйственный контрольно-ревизионный отдел школы, включая соответствующие отделы чартерных школ.

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.

Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:

• через их обсуждение на заседании кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики;

• через использование материалов диссертации в учебном процессе (в учебных курсах «Образовательное право» и «Финансовое право зарубежных стран» на факультете права Государственного университета — Высшей школы экономики);

• через обсуждение результатов диссертационного исследования на научно-практическом семинаре Центра публично-правовых исследований;

• через публикацию результатов диссертации в монографиях, комментариях и научных статьях.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Исследование правового регулирования финансирования образования в зарубежных странах и, в частности, в США позволяет более полно и точно оценить и спрогнозировать процессы, происходящие в ходе реформирования образования и его экономического механизма. Анализ законодательства США в этой области дает ценную информацию о зарубежном опыте нормативно-правового регулирования финансирования образования и возможностях его использования в российских условиях.

Результаты диссертационного исследования могут быть учтены при подготовке проекта нового кодифицированного акта законодательства об образовании в Российской Федерации, а также использованы в учебных целях при чтении курсов «Финансовое право зарубежных стран» и «Образовательное право».

Заключение

.

Жесточайший дефицит финансовых ресурсов, имеющий место в США в начале XXI в., обусловил активизацию поисков не только новых источников доходов, но и эффективных способов оптимизации и правового регулирования расходов в сфере образования в США. В связи с этим объективно возросла потребность в более скрупулезном исследовании механизма финансово-правового регулирования отношений в сфере образования, организационных основ управления образованием как системой или совокупностью автономных систем, а также изучение самого объекта финансирования в контексте правового регулирования, принимая во внимание достижения других наук, изучающих объект с другого ракурса и с помощью собственного инструментария.

Специфика правового регулирования финансирования образования в США, в первую очередь, обусловлена самой исторически сложившейся правовой системой и подходами к государственному управлению и распределению ответственности за финансовое благополучие сферы образования между государством, местным самоуправлением, частными организациями.

Проведенный анализ показал, что в условиях, когда конституционные основы федеративного государства относят правовое регулирование сферы образования к прерогативе региональных властей, у федерального правительства остается совсем небольшой выбор эффективных и действенных способов реализации государственной политики в сфере образования, и финансовые инструменты в этой ситуации становятся ключевыми не только по причине необычайно возросшей роли финансовой деятельности государства в условиях глобализации мировой экономики и информационного общества, но и по историко-юридическим причинам. Эта вторая группа причин детерминировала сравнительно раннее развитие механизма финансово-правового регулирования образования в США, и, тем самым, опыт Америки в данном вопросе, с ошибками и достижениями, является одним из самых богатых по сравнению с другими странами, и, безусловно, заслуживает самого детального рассмотрения и изучения.

Федеральная образовательная политика реализуется только посредством финансовой помощи, а не мандатов. Как подчеркивается во многих справочниках по среднему образованию США114, федеральные власти не поручают кому-либо делать что-либо в местных публичных школах: власти штата вправе не принимать и не пользоваться федеральной финансовой помощью. В таком случае они не связаны требованиями федерального образовательного права. В недалеком прошлом несколько штатов так и поступали, но сейчас все пользуются этим дополнительным источником финансирования для предотвращения большого бюджетного дефицита, поэтому связаны определенными обязательствами и федеральными правовыми нормами.

В результате проведенного анализа установлено, что ведущая роль в финансировании государственных вузов также принадлежит администрациям штатов. Исторически федеральное правительство выделяет средства, в основном, на помощь студентам или на целевые программы, предназначенные для отдельных исследовательских университетов, а развитием системы государственных вузов занимаются штаты.

Таким образом, наиболее адекватной и основной формой экономического обеспечения деятельности образовательных учреждений выступают публичные финансы, формируемые на уровне субъектов федерации, а федеральные публичные финансы играют роль субсидиарных источников финансирования.

Изучение автором правового статуса школьных округов как специальных автономных муниципальных единиц, не подконтрольных муниципальным органам власти общего назначения, на территории которых они действуют, должна быть принята во внимание при проведении комплексной реформы как системы финансирования образования в Российской Федерации, так и при.

1,4 См., например, публикацию Департамента образования США (http://www.ed.gov/about/overview/fed/10facts/index.html (п. 8)). продолжении реформы органов местного самоуправления и систем управления местными финансами. Подобный опыт специализации муниципальных властей, несомненно, приведет и к улучшению в сфере эффективного и целевого использования бюджетных средств, а также облегчит и упростит финансовый контроль в данной сфере, сделает финансирование образования простым, четким и прозрачным.

Публичные расходы определяют публичные доходы, тогда как сами публичные расходы определяются многими факторами, главными среди которых являются публичная политика в области финансирования образования, уровень развития и достижений в соответствующих областях знаний, науки и техники, исторически сложившиеся традиции, санитарные и строительные нормы, а также множество других менее значимых факторов (географический, климатический, демографический и другие). Таким образом, в условиях дефицита финансовых ресурсов, приоритеты образовательной политики определяют ранжирование потребностей субъектов образовательной деятельности.

Изучив инструментарий воздействия федеральных властей на сферу образования, автор пришел к выводу, что важнейшими являются институты налогообложения в сфере образования, публичного кредита, межбюджетных трансфертов и ваучерных программ.

Различия в двух сегментах сферы образования — среднего и высшегопредопределили различия в подходах к управлению системой финансирования. Школьное образование является всеобщим, обязательным и бесплатным, а поэтому более распространенным. В связи с этим финансовые средства, выделяемые из федерального и региональных бюджетов, должны быть доставлены до школы наиболее коротким путем. В финансировании общего образования должны участвовать бюджеты всех уровней, так как должен обеспечиваться равный доступ к образованию, включая транспортную доступность и доступ к специальным видам и формам обучения.

В отличие от школьного, высшее и послевузовское образование в США рассматривается как прерогатива штата, и определяется состоянием и потребностями экономики. Поэтому равный доступ здесь понимается лишь как формальное равенство возможностей, а государственная образовательная политика направлена на обеспечение экономической безопасности, стабильности и конкурентоспособности граждан Америки.

В последние десять лет государственные высшие учебные заведения вступили в активную борьбу за частный капитал с негосударственными вузами, для которых этот источник доходов всегда был традиционным и основным. Последние же в свою очередь стараются привлечь все больше средств из фондов федеральных целевых программ. Таким образом, наметившаяся тенденция позволяет сделать вывод о сближении государственных и частных вузов с точки зрения источников финансирования.

Юридико-технический анализ правовых норм, проведенный автором, позволяет сделать вывод о комплексном характере правового регулирования образовательных отношений, высокой казуистичности и невысоком уровене систематизации нормативного массива. Однако в последнее время наметилась тенденция не только систематизации, но и кодификации законодательства штатов об образовании, включая законодательства о финансировании сферы образования. Основной правовой массив сосредоточен в статутном праве, незначительные аспекты отношений по финансированию образования регулируются общим правом, что говорит о высокой роли государства и публичных финансов в образовании и потребности в изначально высокой детализации соответствующих разделов законодательства. Данное обстоятельство свидетельствует о гибкости и определенных заимствованиях американским правом принципов, более свойственных романо-германским правовым системам.