Становление исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления

Актуальность темы

диссертационного исследования. Современный этап развития публичного управления в России характеризуется накоплением определенного опыта формирования и функционирования местного самоуправления. Это актуализирует необходимость политологического осмысления деятельности органов местного самоуправления в контексте интерпретации самоуправленческой активности населения.

Реформа местного самоуправления проводится в Российской Федерации уже почти два десятилетия. Первые шаги по созданию муниципалитетов осуществлялись еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, определившей место местного самоуправления в системе публичного управления. Однако окончательный переход к местному самоуправлению на всей территории страны произошел после принятия ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Результаты реформы местного самоуправления проявляются в активности органов публичного управления низового звена на уровне муниципальных образований — в городских и сельских поселениях, в муниципальных районах субъектов Федерации. В этой ситуации включение самоуправленческого аспекта публичного управления в проблемное поле политологии составляет одну из задач современной науки.

С начала 90-х годов XX века не прекращаются дискуссии о сущности местного самоуправления и его месте в системе публичного управления, об обоснованности и последствиях отделения органов местного самоуправления от органов государственной управления. На фоне многочисленных теоретических исследований ощущается недостаток анализа опыта становления и функционирования местного самоуправления, что и актуализирует потребность в политологическом исследовании данной проблематики.

Значительный потенциал для дальнейшего развития местного самоуправления имеет организация исполнительно-распорядительных органов, реализующаяся в многообразных социально-политических практиках. Вариативность форм исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, обусловленная как историческими факторами, так и современными реалиями российского общества, нередко сопровождается неопределенностью их полномочий, функциональной нечеткостью. В связи с этим возникает потребность в разработке научно обоснованных направлений развития оптимальных форм реализации идеи народовластия.

Существующий опыт организации самоуправленческой активности населения в рамках осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органами публичного управления ставит перед органами публичного управления задачу решения широчайшего круга вопросов в обеспечении жизнедеятельности людей в муниципальных районах. Однако недостаточность ресурсов, непроработанность управленческих процедур сказываются на эффективности деятельности органов публичного управления на муниципальном уровне — исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Это вызывает необходимость разработать новые, наиболее эффективные формы и методы реализации самоуправленческой активности населения в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Приведенная аргументация дает возможность говорить о теоретической и практической значимости диссертационного исследования и считать изучение исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления системе публичного управления актуальной научной задачей, определяющей значимость темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы организации местного самоуправления являются предметом дискуссий в политической науке со второй половины XIX века. Последовательное появление концепций местного самоуправления было реакцией зарождающейся политологии на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались в этот период в ряде европейских государств. Вопросы организации местного самоуправления ставятся в этот период за рубежом в работах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, А. де Токвиля1, в-нашей стране — в работах В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н.М. Кор-кунова2.

Классиком в науке социального управления считается А. Файоль3, чьи идеи в рамках институционального подхода к изучению публичного управления развивали Ж. Ведель, М. Дюверже, А. Ориу, М. Прело4.

В работах Г. Алмонда, Д. Истона, Т. Парсонса представлен структурно-функциональный метод анализа публичного управления5.

Теоретический анализ процесса институционализации и его эффектов в публичном управлении с точки зрения неоинституционального подхода был осуществлен в работах Дж. Марча, Й. Олсена, Д. Норта, Э. Острома, Б. Г. Питерса, П. Хэлла, Р. Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Б. Ротстайна, C.B. Патрушева, П. Н. Панова и др.6.

Теоретический и политико-правовой анализ организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался во.

1 — Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении. Пер с нем. СПб, 1874- Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. — М.: Типография В. Ф. Рихтер, 1885- Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. — СПб: Типография В. Безобразова и К0, 1896- Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. — СПб, 1908; Токвиль А. Демократия в Америке — Литера, 1994.

2 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1984; Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России: Собр. соч. Т. IX. — СПб., 1904; Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1−3. — СПб., 1869−1871- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. — СПб., 1909.

3 Управление — это наука и искусство /А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. — М.: Республика, 1992.

4 Демишель А. Институты и власть во Франции. — М., 1987. Prelot М. La science politique. — Paris, 1961. P.80. Duverger M. Institutions politique et droit constitutionnel. — Paris, 1970. P. 7. Duverger M. Sociologie politique. Paris, 1970.

5 Parsons T. Essays in Sociological Theory. -N.Y.- L., 1965.

6 March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735−738- Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. — Москва: Начала, 1997; Ostrom Е. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P.Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999. P. 35−55- Питере Б. Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х. Г. Клингемана. — Москва: Вече, 1999. С. 218−232- Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. ForthcomingBlom-Hansen J.A. «New Institutional» Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669−693- Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582 600- Ротстайн Б. Политические институты, общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Г. Клингемана. — Москва: Вече, 1999. — С. 149−180- Панов П. В. Теории политических институтов. — Пермь, 2004; Патрушев С. В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в XX столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. — № 2. — С. 5−30. круг определения сущности института местного самоуправления. Такие авторы, как Г. В. Барабашев, Ю. А. Тихомиров, В.И. Фадеев1 следовали общественной трактовке института местного самоуправления, что в дальнейшем нашло отражение в определении A.C. Автономовым сущности местного самоуправления как института гражданского общества". Другая группа авторов, такие как М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, М. А. Краснов, А. Я. Слива, В. Е. Чиркин акцентировала внимание на публично-властной природе институтов местного самоуправления3. Г. В Атаманчук4, Н.С. Бондарь5 заняли промежуточную позицию, трактуя местное самоуправление как дуалистический публично-властный, и, одновременно, — общественный институт.

Политико-правовой анализ различных моделей местного самоуправления в контексте муниципальной реформы в России был осуществлен в работах С. А. Авакьяна, Л. Ф. Болтенковой, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, Г. В. Марченко6.

1 Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 2008; Барабашев Г. В. Местное самоуправление.

M.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М.: БЕК, 1995.

2 Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. — М.: Мэйн, 1998. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. Фонд развития парламентаризма в России. — М.: Инфограф, 1999.

3 Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Норма, 2006; Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право. — М.: Акад. правовой ун-т при Ин-те гос-ва и права РАН, 1993. Слива А. Я. Тезисы о местном самоуправлении // Законодательство и экономика. — 2004. — N° 8. — С. 4−6. Чиркин В. Е. Публичное управление. — M.: Юристъ, 2004; Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления. — М.: Юристь, 2005; Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. — М.: Норма, 2011.

4 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 1997; Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления. — М.: Изд-во РАГС, 2005.

5 Бондарь H.C., Зинченко С. А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3. Бондарь H.C., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996; Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. — М.: Норма, 2008.

6 Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. — 1996. — № 2. — С. 3−33-.Болтенкова Л. Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. — 1995. -№ 3. — С. 19−31- .Васильев В. И. Местное самоуправление и государственная власть// Вестник государственной службы. 1993. № 11. — С. — 14−19- Васильев В. И. Местное самоуправление. — М.: Юринформцентр, 1999; Марченко Г. В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995.

— № 4. — С. 84−86.

Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах JI.C. Аникина, В. Я. Гельмана, С. И. Рыженкова, И. Г. Мачульской, B.C. Мокрого, В.Д. Нечаева1.

Проблемы структурной организации и функционирования местного самоуправления стали предметом анализа в работах таких ученых, как Н. С. Бондарь, В. И. Бутов, В. Б. Зотов, В. Г. Игнатов, Н. М. Казанцев, O.E. Кутафин, В. А. Лапин, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев и другие2.

Особенности склярных организационных структур в социальном и публичном управлении рассматривались в работах А. Г. Гладышева, В. И. Иванова, В. И. Патрушева .

Региональная реализация местного самоуправления анализировалась в исследованиях И. А. Алексеева, М. А. Аствацатуровой, Д. С. Белявского, В. Г. Игнатова, A.B. Понеделкова, A.B. Старостина, Л.Л. Хоперской4.

1 Аникин Л. С. Становление местного самоуправления в РФ. — Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Гельман В. Я. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред. Рыженкова С. И. М.: МОНФ, 1998. С. 12−26- Гельман В. Я. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика. — М.: Фонд Ф. Нау-манна, 1996. С. 48−58- Мачульская И. Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации. Автореферат дисс.канд.юр.наук. — М., 2003; Рыженков С. И. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994;97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика. — М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997. — С. 73−129- Мокрый B.C. Местное самоуправление как институт публичной власти и гражданского общества: дисс.. докт. гор. наук. — М., 2003; Нечаев В. Д. Институциональная организация местного самоуправления в современной России: динамика и институциональные эффекты. — М.: Изд-во НИ ВШУ, 2007.

2 Бондарь, Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. — М.: Норма, 2008; Зотов, В.Б., Макашева, З. М. Муниципальное управление.

— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003; Игнатов, В.Г., Бутов, В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. — М.: ИКЦ «Мар Г», 2005; Кутафин, O.E., Фадеев, В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: TK Велби, 2006; Лапин, В.А., Любовный, В. Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005.

3 Гладышев А. Г., Иванов В. Н., Патрушев В. И. Социальное управление / Под ред. В. Н. Иванова. — М.: Высшая школа, 2001. В. Н. Иванов, В. И. Патрушев. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления: 2-е изд., перераб. и доп. -М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2001.

4 Алексеев И. А. Ответственность органов местного самоуправления при реализации полномочий в области обеспечения законности, прав и свобод человека и пресечение коррупции в системе местного самоуправления. — Пятигорск: Издательство ПГЛУ, 2004; Алексеев И. А. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления // Теория и практика законотворчества — Ставрополь: Государственная Дума Ставропольского края, 2004; Аствацатурова М. А. Ресурсы местного самоуправления в достижении межнационального согласия и гражданской солидарности на Юге России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. № 1. — Ростов-на-Дону, 2008; Белявский Д. С. Некоторые особенности предмета регулирования отрасли муниципального права России // Российское право в Интернете. — 2010, № 5- Региональные особенности местного управления и самоуправления / В. Г. Игнатов, В. И. Хрипун, A.B. Понеделков, A.B. Старостин — Сев.-Кавказ, акад. гос. службы. — Ростов н/Д: Сев.-Кавк. науч. центр высш. шк., 1996. Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность: (на примере Сев.-Кавк. региона) / В. Г. Игнатов, Л. Л. Хоперская, A.B. Понеделков, A.M. Старостин.

— Ростов н/Д: СКАГС, 1998.

Актуальность выбранной темы, степень ее научной разработанности и необходимость в дальнейшем исследовании проблемы обусловили выбор объекта, предмета, постановку целей и задач диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования является публично-управленческая сфера на муниципальном уровне в условиях современной России.

Предмет исследования — процесс институционализации исполнительно-распорядительных органов на современном этапе реформирования местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования состоит в определении особенностей институционализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Провести категориальный анализ публичного управления в контексте политической науки.

2. Раскрыть место и роль местного самоуправления в системе публичного управления.

3. Осуществить институционально-функциональный анализ исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

4. Выявить особенности формирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в условиях реформирования системы управления в России.

5. Раскрыть институциональный аспект функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в системе публичного управления.

• 6. Определить основные тенденции формирования исполнительно-распорядительных органов как института публичного управления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационной работы составляет концепция местного самоуправления, разработанная JI. Штейном. Являясь основоположником «политической» теории местного самоуправления, Л. Штейн впервые обосновал дуалистическую природу местного самоуправления. В диссертации также используется концепция местного самоуправления Н. С. Бондаря, который существенно дополнил концепцию JI. Штейна в соответствии с вызовами современности: рассмотрел сущность местного самоуправления как синтез публично-властного и общественного начал. Применение данных концепций позволило раскрыть роль и место исполнительно-распорядительных органов местного управления в системе публичного управления.

Основу методологии исследования составляют, прежде всего, неоинституциональный метод, применение которого дало возможность определить особенности процесса институционализации исполнительно-распорядительных органов местного управления на современном этапе реформирования местного самоуправления, и структурно-функциональный подход, использование которого позволило выявить сущность формирования и функционирования данных органов.

Работа была выполнена в рамках междисциплинарного подхода с привлечением методологии политологии, социологии, правоведения, истории. Поставленные в диссертации цель и задачи достигались при помощи компаративного метода, case-study, анализа официальных документов, формальнологического метода, применение которых позволило выяснить основные тенденции деятельности исполнительно-распорядительных органов в рамках публичного управления, их региональные особенности.

Эмпирическую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации 1993 годаЕвропейская хартия местного самоуправления (Принята Советом Европы 15 октября 1985 г.) — Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (утратил силу) — Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗФедеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗУказ Президента Российской Федерации «Об основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года № 1370- Закон Ставропольского края от 12.10.1994 № 6-кз (ред. от 20.06.2005) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края" — Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года № 12-кзУстав города Ставрополя от 29 июня 2005 г. N 67 // Вечерний Ставрополь, № 218 — 219, 30.11.2005; уставы и нормативные акты муниципальных образований Ставропольского края — городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселенийпостановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты других федеральных судов по муниципальным и смежным вопросам.

Ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в период 2004;2010 гг., официальные документы, информационные бюллетени, статистические материалы органов местного самоуправления.

В работе также использовались материалы социологических исследований ВЦИОМ, ФОМ, иных исследовательских организаций, материалы российских средств массовой информации, посвященные проблемам местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

— уточнено понятие публичного управления как формы социального управления и определены его специфические свойства, к которым относятся транспарентность, легитимность и демократичность;

— обосновано, что местное самоуправление, являясь муниципальным уровнем публичного управления, характеризуется наибольшей децентрализацией полномочий и максимальным включением процедур непосредственного участия населения в управлении;

— доказано, на современном этапе развития демократии исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления становятся основой для формирования института публичного управления на муниципальном уровнерассмотрена практика формирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и установлены проблемы их становления, наиболее значимой из которых выступает игнорирование качеств легитимности и транспарентности;

— сделан вывод о том, что в процессе функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления наблюдается отход от принципа демократичности и бюрократизация их деятельности;

— обоснован тезис о взаимообусловленности процесса повышения эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и процесса институционализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как института публичного управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Публичное управление — это разновидность социального управления, имеющее несколько уровней институционализации: государственный, региональный и муниципальный. Как качественно новая форма публичное управление в современных условиях реализации идеи народовластия характеризуется уникальными сущностными свойствами: транспарентностью, легитимностью, демократичностью. Транспарентность предполагает открытость и диалогичность управленческого процесса, выражающиеся в общественном контроле над деятельностью органов управления и в процедурах согласования решений с населением. Легитимность означает субъективно признаваемую правомерность управленческого процесса, обусловленную внутренней убежденностью управляемых в справедливости деятельности управляющих. Демократичность связана с реальностью народовластия в управленческом процессе, предполагающая наличие нормативно закрепленных самоуправленческих действий народа как субъекта-объекта управления.

2. Местное самоуправление является муниципальным уровнем публичного управления, основным свойством которого выступает децентрализация полномочий органов местного самоуправления, выражающаяся в максимальном привлечении населения к управленческому процессу. В наибольшей степени самоуправленческая активность населения на муниципальном уровне реализуется через процедуры делиберативной и партисипаторной демократии. Это обусловлено тем, что для делиберативной демократии характерна обязательность совещательной деятельности представителей органов публичного управления и представителей местного населения в процессе управления. Партисипаторная демократия как комплекс согласительных процедур предполагает включение в процедуру принятия решения специальной стадии, обеспечивающей согласование и утверждение управленческого решение с населением.

3. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления на современном этапе представляют собой склярные организационные структуры, характеризующиеся иерархичностью и функциональной специализацией. В условиях политической модернизации, сопровождающейся децентрализацией полномочий органов публичного управления, такая организационная структура позволяет постепенно встраивать процедуры делиберативной и партисипаторной демократии в управленческий процесс. Это обеспечивает открытость исполнительно-распорядительных органов и усиление влияния акторов местных сообществ на их деятельность. Объединение административных и самоуправленческих процедур в деятельности данных органов местного самоуправления является основой для становления их как института публичного управления.

4. Формирование в России исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления происходит в условиях недостаточно четкой про-писанности его политико-правовых основ. В результате в данном процессе игнорируются наиболее значимые свойства публичного управления, такие как легитимность и транспарентность. Это приводит к нарастанию энтропии системы управления, снижению уровня «обратной связи» с населением, увеличению бесконтрольности в деятельности органов управления со стороны местного сообщества, возрастанию уровня администрирования при принятии решений, сокращению возможностей для реализации самоуправленческой активности населения в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а следовательно, к снижению упорядоченности политического поля муниципального образования.

5. Социально-политическая практика функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на современном этапе характеризуется отходом в их деятельности от принципа демократичности и бюрократизацией. Это означает утрату самоуправленческого начала в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Мировой опыт свидетельствует о том, что наиболее полно проявляется сущность местного самоуправления в деятельности исполнительно-распорядительных органов в условиях перераспределения управленческих функций в пользу акторов местных сообществ и включения в структуру исполнительно-распорядительных органов элементов самоуправленческой активности населения в виде процедур делиберативной и партисипаторной демократии. Усиление самоуправленческих характеристик данных органов обеспечивает их становление и функционирование как института публичного управления.

6. Повышение эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов как органов реального самоуправления населения равнозначно процессу их институционализации. Создание системы общественных советов в важнейших сферах управленческой деятельности на муниципальном уровнеобразование постоянных общественных комиссий, участвующих в процессе принятия управленческих решений и утверждающих стратегические направления развития муниципального образованияформирование структур общественного контроля и элементов системы «электронного правительства», адаптированных к муниципальному уровню публичного управления, не только повысят действенность и результативность управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, но и завершат их трансформацию в институт публичного управления.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертации могут способствовать введению в научный оборот новых представлений о публичном управлении и исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления как элементах системы публичного управления на современном этапе политической модернизации. Теоретические выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего уточнения отдельных аспектов теории местного самоопределения, развития категориального аппарата, концептуальной базы, а также для уточнения существующих и генерации новых теоретических моделей местного самоуправления.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты можно использовать в качестве научно-прикладной основы для повышения эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Практическая значимость также определяется возможностью применения основных выводов диссертации в процессе повышения эффективности социально-политического управления и роли самоуправленческого начала в муниципальных образованиях. Выделение институционального аспекта исполнительно-распорядительных органов может быть применено для уточнения нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования могут заинтересовать федеральные и региональные органы власти при оптимизации работы с органами местного самоуправления, направленной на активизацию самоуправленческой активности населения муниципалитетов, на вовлечение представителей муниципальных сообществ в процесс решения задач по организации жизнедеятельности территориальных образований.

Материалы диссертации могут быть положены в основу соответствующих разделов учебных программ образовательных учреждений, программ спецкурсов и курсов по выбору, для разработки учебников и учебных пособий, а также использоваться в преподавании дисциплин «Основы муниципального управления" — «Муниципальное право» и других политико-правовых дисциплин.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и социологии Ставропольского государственного университета и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 — Политические институты, процессы и технологии.

Основные положения диссертационного исследования представлены в тезисах и докладах на следующих конференциях: Международной научно-практической конференции «Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России)» (г. Ростов-на-Дону, 3 апреля 2010 г.) — III Международном конгрессе конфликтологов «Роль конфликтологии в обеспечении сотрудничества государства, бизнеса и гражданского общества» (г. Казань, 25−26 сентября 2010 г.) — Всероссийской научной конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического и научно-технологического развития южных регионов» (г. Волгоград, 12 мая 2010 г.) — региональной научной конференции «Ставрополь — город межэтнического согласия и межконфессионального диалога» (г. Ставрополь, 26−27 ноября 2009 г.) — 55-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону» — «Факторы устойчивого развития современной России» (г. Ставрополь, 17 апреля 2010 г.)) — 56-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону» — «Модернизационный проект современной России: проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 21 апреля 2011 г.).

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в 8 публикациях общим объемом 4,1 п.л., в том числе в одной статье, опубликованной в ведущем рецензируемом журнале, определенном Высшей аттестационной комиссией.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы, который включает 208 наименований, в том числе 13 на иностранных языках. Общий объем работы — 182 страницы машинописного текста.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Рассмотрев различные аспекты институциоиализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в рамках системы публичного управления можно сделать следующие выводы.

Исследование исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в контексте становления их в качестве института публичного управления, как показал анализ теоретико-методологических основ данной проблематики, в политической науке практически не осуществлялось. Кроме этого в политологии практически не существует постановки проблемы местного самоуправления как совокупности реальных политических практик реализации публичного управления, что потребовало анализа политического аспекта темы. В диссертации отнесение исследуемого феномена к проблемному полю политического аргументируется тем, что органы местного самоуправления включены в политическую систему общества, осуществляя процесс управления общественными делами на наиболее приближенном к населению уровне управления.

Рассмотрение органов местного самоуправления, и прежде всего, исполнительно-распорядительных органов, в рамках системы публичного управления связано с рядом трудностей. Во-первых, .многозначностью термина «публичное управление», во-вторых — трудностью его конкретизации в контексте публичного управления. В диссертации под публичным управлением понимается разновидность социального управления, которая представляет собой комплексное целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений, которая имеет несколько уровней ииституционализации: государственный, региональный и муниципальный и характеризуется уникальными сущностными свойствами: транспарентностью, легитимностью, демократичностью.

В рамках междисциплинарных политико-правовых подходов к изучению публичного управления, используемых в диссертационном исследовании, были выделены несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются французская, американская и немецкая школы. Однако теоретические наработки указанных школ не получили должного применения в отечественной науке. Это во многом обусловлено инертностью развития отечественных социально-политических и политико-правовых теорий, а также отсутствием необходимого «социального заказа» власти, что подтверждается теорией и практикой реализации проведенной в стране административной реформы, направленной не па использование новых способов властно-волевого воздействия, а на структурно-бюрократическую оптимизацию управленческого процесса в рамках существующей модели управления. Однако учитывая достижения мировой теории и практики, наиболее перспективной методологией исследования публичного управления и его субъектов, как отмечается в диссертации, являются метод неоинституционализма и структурно-функциональный подход.

С точки зрения достижения целей исследования были определены особенности публичного управления, к которым были отнесены высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых. Это находит свое выражение в таких сущностные характеристиках, как — легитимность, транспарентность и демократичность. Именно эти свойства публичного управления способствуют реализации самоуправленческих начал объекта управления на муниципальном уровне. Объекты публичного управления: люди, коллективы, общности — обладая волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения, стремятся реализовать свои разнообразные человеческие потребности, интересы, вкусы, склонности через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление, как низовой уровень публичного управления, в условиях политической модернизации институционализируется через процедуры делиберативной и партисипаторной демократии. Это обусловлено тем, что делиберативная демократия представляет собой комплекс совещательных процедур в виде временных и постоянных форм совещательной деятельности представителей органов публичного управления и представителей местного населения, которые реализуются на основе функционального, либо территориального подходаа партисипаторная демократия, являясь комплексом согласительных процедур в совместной деятельности населения и органов публичного управления, представляет собой включение специальной стадии в процедуру принятия решения в рамках института публичного управления, когда решение согласовывается с населением и утверждается им. Кроме этого партисипаторная демократия предполагает создание в структуре органа управления организационных форм для реализации согласительных процедур. Институционализация в рассматриваемом контексте осуществляется на основе объединения процедур самоорганизации и принятия решений местным населением и процедур властно-волевого воздействия органов публичного управления в единый управленческий процесс.

В диссертационном исследовании был сделан вывод о том, что публичное управление в системе органов местного самоуправления осуществляют исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, важнейшей функцией которых является повседневное решение управленческих вопросов муниципального значения и обеспечение нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования.

Процесс институционализации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в современных условиях — это реализация нескольких когерентных этапов, содержательно представляющих собой эволюцию элементов системы публичного управления на муниципальном уровне в единую эмерджентную систему, объединенную на основе внедрения де-либеративных и партисипаторных процедур и построенную на принципах легитимности, транспарентности и демократичности.

В ходе эволюции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в институт публичного управления данные органы приобретают склярную организационную структуру, характеризующуюся иерархичностью и функциональной специализацией. В условиях политической модернизации, сопровождающейся децентрализацией полномочий органов публичного управления, такая организационная структура позволяет постепенно встраивать процедуры делиберативной и партисипаторной демократии в управленческий процесс. Это обеспечивает открытость исполнительно-распорядительных органов и усиление влияния акторов местных сообществ на их деятельность. Объединение административных и самоуправленческих процедур в деятельности данных органов местного самоуправления является основой для становления их как института публичного управления.

Анализ процессов становления и функционирования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, представленный в диссертационном исследовании, позволил выявить следующие тенденции эволюции данных органов местного самоуправления в институт публичного управления. Практика свидетельствует о том, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления «замыкают на себя» все важнейшие управленческие вопросы, игнорируя какие-либо формы участия населения в принятии решений или в контроле над их исполнением. Такая модель управления не оставляет места для использования явного преимущества местного самоуправления — возможности существенно повысить эффективность управления за счет дальнейшей децентрализации полномочий через создание разрешенных законом территориальных структур общественного самоуправления (например советов микрорайонов в городских округах) и через включение форм делиберативной и партисипаторной демократии в управленческий процесс.

Будучи изолированными от участия населения в решении повседневных вопросов, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления начинают проявлять свойства самоусложнения и самовоспроизводства, сопротивляясь любым попыткам оптимизировать их деятельность. Это ведет к снижению эффективности управления и утрате самоуправленческого начала в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Процесс институционализации данных органов местного самоуправления как института публичного управления равнозначен повышению эффективности деятельности исполнительно-распорядительных органов как органов реального самоуправления населения. Создание системы общественных советов в важнейших сферах управленческой деятельности на муниципальном уровнепостоянных общественных комиссий, участвующих в процессе принятия управленческих решений и утверждающих стратегические направления развития муниципального образованияструктур общественного контроля и элементов системы «электронного правительства», адаптированных к муниципальному уровню публичного управления не только повысит действенность и результативность управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, но и завершит их трансформацию в институт публичного управления.