Государственное регулирование естественных монополий в процессе их трансформации: на примере отрасли электроэнергетики

1.

Актуальность темы

исследования. В настоящее время российское государство взяло курс на модернизацию и повышение эффективности функционирования всех элементов экономической системы и, в частности, электроэнергетики, относимой к отрасли естественной монополии (ЕМ).

Сегодня в электроэнергетике сложилась крайне тяжелая ситуация, связанная с техническим состоянием основных производственных фондов, темпами их обновления и динамикой инвестиций, что не только негативно влияет на эффективность функционирования экономики в целом, но и в ближайшей перспективе ставит под вопрос способность отрасли выполнять свою основную функциюбесперебойного энергоснабжения потребителей. По этой причине в нашей стране на протяжении последних пяти лет происходит реформирование электроэнергетики, направленное на развитие в ней рыночных отношений.

Зарубежный опыт реформирования в этой области наглядно демонстрирует исключительно важную роль государства и его институтов, связанную с формированием в отрасли соответствующей институциональной среды. В этом случае, основной вопрос реформы отрасли заключается в том, сможет ли государство, исполняя роль принципала по отношению к агенту (ЕМ), посредством реализации своей регуляторной функции создать в ходе реформирования электроэнергетики соответствующую институциональную среду, которая обеспечит устойчивое ее функционирование и приток инвестиций.

В итоге, на сегодняшний день актуальными становятся вопросы, связанные с необходимостью теоретического обоснования увеличения участия государства в процессе создания устойчивой отраслевой институциональной среды, а также необходимостью использования позитивного зарубежного опыта в части развития соответствующих инструментов и институтов отраслевого регулирования.

2. Степень проработанности проблемы. Проблемы реформирования отраслей, относимых к ЕМ, выстраивание контрактных отношений между субъектом и объектом регулирования, формирование институциональной среды рассматривались в работах У. Баумоля, Дж. Стиглица, О. Уильямсона, Э. Фуруботна, Р. Рихтера, Д. Стиглера, X. Демсеца и проч.

В отечественной экономической литературе подобная проблематика затрагивалась в работах В. Студенцова, А. Шаститко, Е. Кудряшовой, Е. Корольковой, Н. Розановой, В. Кудрявого, Г. Кутового, А. Алексеева, Е. Малинниковой, О. Осипенко и проч.

Основная часть работ, представленных отечественных авторов, затрагивает лишь анализ специфики функционирования и регулирования ЕМ. Только небольшая часть исследований таких авторов, как А. Шаститко, Н. Розановой, В. Кудрявого, касается вопросов формирования институциональной среды в отраслях, относимых к ЕМ, и изменения функций и инструментов государственного отраслевого регулирования.

Теоретическая актуальность выбранной темы определила цель и задачи диссертационного исследования.

3.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование повышения роли государственного регулирования в процессе реформирования ЕМ и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды. Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:

• определение сущности ЕМ, а также рассмотрение альтернативных взглядов на ее природуанализ основных институциональных состояний взаимодействия ЕМ и субъекта регулирования, выявление их различий и ограниченийрассмотрение базовых теоретических подходов к проблеме государственного регулирования ЕМ в электроэнергетике в процессе ее реформирования;

• исследование основных преимуществ и недостатков реализуемой в нашей стране концепции реформирования электроэнергетики, выявление основных проблем отрасли и причин их появления;

• изучение роли государства и его институтов в процессе реформирования электроэнергетики, а также анализ основных противоречий, возникающих в связке отношений принципал (государство) — агент (ЕМ);

• анализ зарубежного опыта реформирования основных инструментов государственного регулирования электроэнергетики, комплексный анализ действий государства, направленных на формирование устойчивой отраслевой институциональной средыанализ состояния и проблем функционирования отраслевых институтов в нашей стране;

• обоснование повышения роли государственного регулирования и выработка рекомендаций по развитию основных элементов отраслевой институциональной среды.

4. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются труды зарубежных и отечественных экономистов по институциональным проблемам, связанным с реформированием отраслей, относимых к ЕМ, нормативно-правовые документы, касающиеся функционирования отрасли электроэнергетики, концепция реформирования отрасли, официальные статистические сборники Федеральной службы по статистике, материалы Всероссийских совещаний энергетиков, внутренние документы и внутренняя отчетность ОАО РАО «ЕЭС России».

Основные результаты диссертационного исследования были получены с использованием методов сравнения, аналогии, а также индукции и дедукции.

5. Рабочей гипотезой диссертационного исследования является предположение о смещении направляющих функций реформирования отрасли от принципала (государства) к агенту (ЕМ), имеющему слабые стимулы по реформированию и развитию отраслевой институциональной среды, а также необходимости повышение роли государственного регулирования отраслевых институтов.

6. Объектом диссертационного исследования являются отраслевые институты и инструменты государственного регулирования, в процессе их трансформации при формировании конкурентных отношений в отрасли. Предметом исследования является механизм реализации государственных (общественных) интересов в процессе реформирования электроэнергетики. Работа выполнена в соответствии с Паспортом специальностей ВАК (экономические науки) п. 1.4. Институциональная и эволюционная экономическая теория: теория переходной экономики и трансформация социально-экономических систем. 7. Научная новизна. В представленном диссертационном исследовании впервые с позиции институциональной экономической теории дана оценка роли государства и его институтов в процессе реформирования отрасли электроэнергетики в России, обоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды, определены основные направления развития отраслевых институтов на ближайшую перспективу. Основные результаты, определяющие научную новизну диссертационного исследования, состоят в следующем:

• систематизированы основные подходы к определению сущности ЕМ (технологический подход, подход с позиции теории состязательных рынков, институциональный подход), выявлены основные достоинства и ограничения каждого из них;

• проведен комплексный анализ существующей концепции реформирования отраслиобозначена проблема смещения основных направляющих функций по разработке и реализации концепции реформирования от принципала (государства) к агенту (ЕМ), которая в перспективе ведет к формированию в отрасли дефицита основных регулирующих институтов;

• определены негативные последствия, связанные со смещением основных функций реализации реформы от принципала к агенту:

— низкие темпы обновления нормативной отраслевой базы;

— отставание развития основных институтов защиты конкуренции, тарифного регулирования, технической отраслевой политики;

— неразвитость системы негосударственных институтов;

— отсутствие системного подхода к проблеме привлечения в отрасль инвестиций.

• обобщен зарубежный опыт создания и развития институтов государственного регулирования в процессе реформирования отрасли электроэнергетикипроведен анализ состояния большинства институтов регулирования в отечественной электроэнергетике, выявлены их проблемыобоснована необходимость повышения роли государственного регулирования отраслевой институциональной среды и выработаны рекомендации по развитию основных отраслевых институтов.

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения: сущность ЕМ невозможно однозначно определить в рамках одного из существующих научных подходов. Каждый этап развития экономической теории предполагает принципиально новый подход и объяснение данному феномену, не отрицая уже существующие научные подходыинституциональный подход дает исследователю адекватный инструментарий при анализе ЕМ в процессе ее реформированиянабор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, в которой она функционирует. При этом учет таких явлений как асимметрия информации, а также возможность оппортунистического поведения как субъекта, так и объекта регулирования являются обязательными условиями при анализе специфики их взаимодействия и определении направлений дальнейшего реформирования ЕМосновным недостатком реализуемой концепции реформирования ЕМ в электроэнергетике в нашей стране является смещение управляющих функций от принципала (государства) к агенту (ЕМ) — главной проблемой реформирования ЕМ в электроэнергетике в настоящее время является значительное запаздывание развития отраслевых институтов относительно происходящих в отрасли процессов трансформации отношений между хозяйствующими субъектамидостижение поставленных целей и задач реформирования ЕМ в электроэнергетике требует последовательных шагов принципала в направлении комплексного развития отраслевой институциональной среды, включая инстатуты защиты рынка, тарифного регулирования, технической отраслевой политики, а также системы негосударственных институтов.

9. Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы государственными органами при разработке мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование отрасли электроэнергетики, а также при разработке концепции реформирования других отраслей экономики, относимых к ЕМ. Теоретические положения, обоснованные автором, могут быть использованы в преподавании некоторых тем учебных курсов Экономической теории и Институциональной экономики.

10. Апробация результатов исследования. Тезисы диссертационной работы обсуждались на Всероссийском совещании представителей электроэнергетики (21−22.04.2006), а также подробно изложены в следующих работах автора:

1. Акулов А. В. Реформирование электроэнергетики России: краткий анализ концепции реформирования отрасли // ЭКО, 2005, № 6. С.44−53- - 0,6 п.л.

2. Акулов А. В. Анализ проблем энергетического комплекса Республики Карелия на этапе начала процесса реформирования отрасли // Проблемы региональной экономики. Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.6. — Петрозаводск, 2005. С.48−57, 0,7 п.л.

3. Акулов А. В. Проблемы государственного регулирования естественных монополий в процессе их трансформации (на примере отрасли электроэнергетики) // Проблемы региональной экономики (Глобализм и регионализм: диалектика, противоречия, проблемы и перспективы). Труды Петрозаводского государственного университета: Серия Экономика. Вып.7. — Петрозаводск, 2006. С.70−77, 0,5 п.л.

Основные выводы диссертационного исследования можно сформулировать следующим образом:

1. Сущность ЕМ нельзя однозначно определить с использованием какого-либо одного из существующих теоретических подходов, поскольку каждый из них отражает специфику восприятия рассматриваемого явления в условиях существующих в каждый конкретный исторический момент времени допущений и ограничений. Основные подходы к определению ЕМ — технологический, с позиции теории состязательных рынков и институциональный — не отрицают друг друга, более того, в совокупности они дают возможность более глубокого понимания ее сущности. Существующие альтернативные точки зрения на природу ЕМ, ставящие под сомнение возможность ее существования, не выдерживают критики с позиции эффективности использования ограниченных ресурсов. Институциональный подход к определению сущности ЕМ является наиболее предпочтительным при анализе специфики взаимодействия субъекта и объекта регулирования с учетом существующих в экономической системе трансакционных издержек, асимметрии информации и оппортунистического поведения как регулятора, так и ЕМ по отношению друг к другу.

2. Существующая конфигурация собственности на объекты ЕМ, а также способы решения проблемы информационной асимметрии и оппортунистического поведения хозяйствующего субъекта определяют основные институциональные альтернативы взаимодействия субъекта и объекта регулирования. В рамках каждого из существующих институциональных состояний по-разному решаются проблемы взаимодействия объекта и субъекта регулирования (принципала и агента). Набор механизмов регулирования ЕМ в значительной степени определяется параметрами институциональной среды, которую формируют регулирующие институты. Данные институты в рамках существующей институциональной среды выполняют функции гаранта соблюдения установленных норм и правил в отношении субъекта ЕМ, принимают участие в снятии проблемы неполноты контрактов, а также формируют положительные ожидания у хозяйствующих субъектов. При этом наличие сильных институтов регулирования, занимающих активную позицию по отношению к ЕМ, является необходимым условием для осуществления эффективного регулирования ее деятельности, а также успешной реализации концепции реформирования.

3. Отрасль электроэнергетики в России может быть отнесена к естественно-монопольному сектору экономики, в рамках которого существует совмещение как потенциально конкурентных, так и естственно-монопольных видов деятельности. Анализируя специфику взаимодействия субъекта ЕМ и институтов государственного регулирования, необходимо отметить, что оно [взаимодействие] представляет собой симбиоз отдельных элементов второго (ЕМ, находящаяся в государственной собственности, для управления которой государство нанимает наемного управляющего) и четвертого состояния (ЕМ, находящаяся в частной собственности, но регулируемая государственными институтами). В настоящее время основными минусами существующей системы взаимодействия субъекта и объекта регулирования являются низкая эффективность работы субъекта ЕМ, а также неспособность государства обеспечить в существующих условиях расширенное воспроизводство. Основными же плюсами являются возможность как прямого воздействия на динамику тарифов, а также возможность сделать процесс реформирования ЕМ менее болезненным и управляемым.

4. Реформирование электроэнергетики является закономерным шагом на пути повышения эффективности ее работы и привлечения в отрасль дополнительных инвестиций, необходимых для осуществления расширенного воспроизводства. В настоящее время в электроэнергетике России в процессе реформирования отрасли реализуется модель конкуренции хозяйствующих субъектов на одной инфраструктуре, предполагающая выделение естественно-монопольной составляющей (сетевой инфраструктуры) с дальнейшей приватизацией потенциально конкурентных видов деятельности (сбыта и генерации). В этом случае основным критерием результативности реформирования ЕМ является сопоставление выгод общества от снижения тарифов, привлечения в отрасль дополнительных инвестиций и роста трансакционных и дополнительных издержек, связанных с необходимостью координации действий хозяйствующих субъектов в отрасли, а также с созданием и обеспечением функционирования соответствующей отраслевой институциональной среды. В этом случае, учитывая специфику взаимодействия принципала и агента в отрасли, существующую асимметрию информации, оппортунистическое поведение основным вопросом в ходе реформирования электроэнергетики становится вопрос о роли государства (как основного принципала) в процессе реформирования и его действиях, направленных на трансформацию основных инструментов регулирования и формирование институциональной среды.

5. В настоящее время в электроэнергетике России существует ряд взаимосвязанных проблем, негативно влияющих на динамику развития отрасли, обусловленных политико-экономическими трансформациями в экономике в начале 90-х годов XX века. Центральной проблемой для отрасли является проблема стремительного старения и выбытия основных фондов (ежегодный объем выводимых генерирующих мощностей превышает вводимый в 5 раз), первоисточником которой является проблема недостаточного уровня инвестиций. Проблема низкой инвестиционной привлекательности имеет множество причин, основные из которых связаны с существованием для инвесторов системных рисков, связанных с длительными сроками окупаемости инвестиционных проектов, невозможностью заключения долгосрочных контрактов на поставку топлива, постоянными изменениями в нормативной базе функционирования отрасли. Эти проблемы имеют общую природу — отсутствие в экономической системе полноценных, действующих институтов, способствующих эффективной реализации основных функции государства.

6. Реализуемая в настоящее время концепция реформирования энергетики имеет ряд существенных недостатков, которые уже привели (или в перспективе приведут) к появлению ряда серьезных проблем. Во-первых, дезинтеграция единого процесса энергоснабжения уже способствовала снижению надежности работы энергосистемы, а также значительному росту издержек (в том числе и трансакционных), связанных как с необходимостью дублирования большинства ранее централизованных функций, так и издержек, связанных с выстраиванием новых отношений между вновь созданными экономическими субъектами внутри отрасли. Во-вторых, проводимая реформа энергетики осуществляется крайне непоследовательно, что создает дополнительные риски для потенциальных инвесторов. В-третьих, реформирование отрасли осуществляется в условиях нерешенности проблемы перекрестного субсидирования (а значит, нельзя говорить о развитии полноценного рынка электроэнергии), а также нерешенности проблемы обеспечения достаточного уровня расчетов муниципалитетов за отпущенную электроэнергию. В-четвертых, до сих пор нерешен вопрос по определению источников финансирования развития естественно-монопольных сегментов отрасли в условиях высокого износа сетевой инфраструктуры.

7. Основная причина появления подобных проблем при реализации концепции реформирования связана со спецификой сложившихся взаимоотношений между принципалом (государством) и ЕМ (агентом). В настоящее время государство практически перестало выполнять основные функции принципала в процессе реформирования отрасли, передав эту функцию основному агенту (ОАО РАО «ЕЭС России»), который разрабатывает основные направления реформирования отрасли, а также осуществляет их реализацию. Государство же осуществляет лишь формальный контроль за проводимой реформой через институт представительства в Совете директоров компании и Комиссию по реформе электроэнергетики. В рамках существования такой схемы взаимоотношений принципала и агента происходит перекладывание всей ответственности за действия отдельно взятого субъекта отрасли на государство. Смещение функционального баланса от принципала к агенту приводит к тому, что на процесс реформирования оказывается мощнейшее давление различных лоббистских групп, стремящихся получить доступ к ликвидным активам отрасли. Помимо этого, становится возможным оппортунистическое поведение агента, поскольку агент в силу узости решаемых им задач, в меньшей степени заинтересован в формировании и совершенствовании отраслевых институтов, а также разработке новых инструментов регулирования и мониторинга отрасли.

8. Накопленный до настоящего времени опыт реформирования электроэнергетики наглядно демонстрирует, что необходимым условием привлечения в отрасль инвестиций является существование в экономической системе адекватных институтов, не только обеспечивающих соблюдение действующих норм и правил, но и предоставляющих гарантии возврата вложенного капитала. Опыт последнего десятилетия наглядно свидетельствует о том, что если данные вопросы решены, как интегрированные, так и дезинтегрированные компании являются привлекательными для инвестиций. Все попытки частного решения проблемы (в частности, посредством законодательного утверждения отдельного механизма гарантирования инвестиций) без комплексного развития отраслевых институтов не будут результативными.

9. Анализ зарубежного опыта реформирования электроэнергетики с позиции оценки роли государства и его институтов в данном процессе наглядно демонстрирует, каким образом оно [государство] на практике реализует свои основные функции — нормотворческую, методологическую, функцию лицензирования, контроля и мониторинга — для формирования и развития в отрасли устойчивой институциональной среды. В данном случае реформирование отрасли предполагает развитие институтов защиты конкуренции, совершенствование институтов тарифного регулирования, развитие институтов лицензирования, а также создание условий для появления и развития института некоммерческих партнерств и саморегулируемых организаций. При этом особенно важным является тот факт, что государство и его институты в данном случае выступают в роли основного принципала процесса реформирования — они задают основной импульс и правила игры, по которым будут в дальнейшем работать все хозяйствующие субъекты отрасли. Именно благодаря такой активной позиции государства в процессе реформирования отрасли, минимизируется большая часть негативных последствий, связанных с ее структурной перестройкой и выстраиванием новой институциональной среды. При этом по мере либерализации отрасли все больший удельный вес в действиях государственных институтов начинают занимать косвенные методы регулирования хозяйствующих субъектов. 10. Общая ситуация, связанная с постоянной трансформацией в нашей стране на протяжении последних пятнадцати лет регулирующих институтов — изменением их структуры и исполняемых функций — привела, во-первых, к снижению эффективности их регуляторного воздействия на хозяйствующих субъектов из-за формирования разбалансированности прямых регулирующих и обратных связей между субъектом и объектами регулирования, во-вторых, к формированию нестабильности сферы регулирования, а следовательно, и к формированию в отрасли разнонаправленных ожиданий у хозяйствующих субъектов, в-третьих, к формированию значительной информационной асимметрии между субъектом и объектом регулирования. Все вышеизложенные факторы сформировали в целом негативный фон на момент начала реформирования отрасли. 11 .В настоящее время, несмотря на то, что регулятором законодательно закреплено установление трехлетних предельных уровней тарифов, процесс тарифооб-разования продолжает носить краткосрочный характер, что само по себе не способствует формированию положительных ожиданий для инвесторов. Более того, начиная с 2004 года, регулятор, устанавливает темпы роста тарифов ниже уровня инфляции, что значительно снижает возможности хозяйствующих субъектов к осуществлению инвестиций, необходимых для расширенного воспроизводства отрасли, а также не создает достаточных стимулов для привлечения стратегических инвесторов. Необходимо также отметить, что в рамках отраслевого тарифного регулирования до сих пор не существует эффективного института защиты интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулятора.

12.Анализ состояния институтов защиты конкуренции показал, что в настоящее время в отрасли так и не создана эффективная система по предупреждению и предотвращению нарушений хозяйствующими субъектами отрасли антимонопольного законодательства. В итоге это приводит к использованию хозяйствующими субъектами своего доминирующего положения на локальных рынках. Помимо этого, до сих пор системно не решена проблема выявления антимонопольными органами фактов незаконного совмещения хозяйствующими субъектами потенциально конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности. Основная проблема заключается в том, что антимонопольные институты до сих пор не имеют достаточно наработанного инструментария и нормативной базы, чтобы выявлять подобные нарушения и оперативно их устранять. В отсутствие в отрасли развитой системы институтов защиты рынка невозможно говорить о формировании устойчивой и самое главное — эффективно функционирующей модели энергорынка.

13.Анализ состояния институтов технического отраслевого регулирования показал, что в течение продолжительного периода работа по разработке технических стандартов и регламентов специализированных работ в отрасли практически не велась, основные усилия агента были сконцентрированы на перераспределении финансовых потоков в масштабах отрасли. Только с 2006 года государство совместно с ОАО РАО «ЕЭС России» стало делать определенные шаги в направлении формирования согласованной технической политики, в том числе посредством создания технических советов.

14. В перспективе для обеспечения устойчивого развития отрасли государство уже сегодня должно взять на себя основную функцию по формированию и развитию отраслевой институциональной среды. Прежде всего, основным направлением государственной политики должно стать совершенствование функционирования институтов защиты рынка, института тарифной политики, институтов лицензирования и технической политики, а также создания соответствующих условий для появления и развития в отрасли негосударственных институтов.

15. Основным направлением развития в отрасли институтов антимонопольного регулирования должно стать расширение практики использования «правил взвешенного подхода», когда в основу оценки заключаемых хозяйствующими субъектами контрактов и соглашений принимается показатель изменения эффективности функционирования от интеграции процессов или изменения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов. Еще одним направлением совершенствования антимонопольных институтов является внедрение на практике элементов активной конкурентной политики, которая в значительной мере позволит устранить существующую информационную асимметрию между объектом и субъектом регулирования, а также поставить действенный заслон применению государственными органами действий, противоречащих природе конкурентной политики.

16. Еще одним направлением развития отраслевых регулирующих институтов должно стать формирование зоны стабильности и предсказуемости действий регулятора в сфере тарифного регулирования для формирования долгосрочных ожиданий у хозяйствующих субъектов. Это предполагает как переход от ежегодного установления тарифов для конечных потребителей к более длительным срокам, так и создание специализированных институтов (прежде всего принятие соответствующих нормативных актов), обеспечивающих защиту интересов хозяйствующих субъектов от оппортунистического поведения регулирующих институтов. Более того, необходимо также будет расширить полномочия антимонопольного органа по пресечению оппортунистического поведению регулятора.

17. В ходе реформирования электроэнергетики отдельным направлением развития отраслевой институциональной среды должно стать увеличение числа дискретных институциональных форм взаимодействия государства и частного бизнеса, в частности — расширение практики использования такой формы взаимодействия государства и бизнеса как государственно-частное партнерство. Расширение практики его использования применительно к объектам сетевого комплекса, позволит сохранить объекты инфраструктуры в собственности государства, снизить затраты на его техническое обслуживание и обеспечить его дальнейшее развитие.

18. Для формирования в отрасли устойчивой институциональной среды государство должно способствовать созданию соответствующих условий для формирования и развития в отрасли негосударственных институтов в форме некоммерческих партнерств или саморегулируемых организаций. Подобные организации в условиях ликвидации единого центра защиты интересов хозяйствующих субъектов, должны взять на себя функции по выработке предложений по развитию и совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования отрасли, функции по внесудебному улаживанию возникающих конфликтов, функции по среднеи долгосрочному планированию энергопотребления, а также защиту и представление интересов их членов в государственных органах власти. Более того, привлечение в электроэнергетику крупных зарубежных инвесторов наряду с эффективно функционирующими институтами защиты прав собственности, принуждения исполнения договорных условий, требует создания эффективно функционирующих институтов корпоративного контроля, прообразами которых могут стать некоммерческие организации.

19.Положительные результаты реформирования отрасли будут возможны только при условии превращения государства в активного участника процесса реформирования отрасли, посредством изменения конфигурации отношений «принципал-агент». При этом в перспективе государством и его институтами должна быть создана самодостаточная модель взаимного влияния государства и его институтов с одной стороны и хозяйствующих субъектов и их институтов с другой. Только в этом случае будет создана устойчивая, динамичная среда, которая позволит развиваться всем хозяйствующим субъектам отрасли.

Заключение

.

Проведенное автором исследование с использованием инструментария институциональной экономической теории позволило провести комплексный анализ концепции реформирования отрасли, дать оценку состояния институциональной среды в электроэнергетике, обозначить основную роль государства (принципала) в процессе ее реформирования и в итоге — сформулировать основные направления развития и совершенствования институтов отрасли.