Развитие механизма взаимодействия предпринимательских и властных структур при исполнении госзаказа

Актуальность диссертационного исследования. Госзаказ на протяжении более трехсот лет является эффективным инструментом реализации задач взаимодействия государства и предпринимательства. При этом он занимает значительное место в затратной части бюджета как большинства развитых стран, так и Российской Федерации и оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие как страны, так и региона. Однако госзаказ, вследствие таких недостатков организации процесса как коррупция, бюрократия и сокрытие информации, не всегда являлся средством эффективного использования и распределения бюджетных ресурсов при проведении госзакупок. При этом следует отметить, что понятия госзаказ и госзакупки нетождественны, поскольку госзакупки представляют собой процесс осуществления госзаказа. Органы государственного управления осуществляют размещение госзаказа путем закупок, то есть приобретения, покупки товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке. При этом возможности участия в торгах при видимой конкуренции на протяжении ряда лет в значительной степени ограничивались чиновниками, регулирующими возможности участвовать в торгах. В связи с этим возникла потребность усовершенствовать действующие технологии реализации госзаказа в рамках российской экономики. Необходимо отметить, что немалым подспорьем в данном вопросе является уже разработанная и функционирующая система госзакупок за рубежом. Используя разработки зарубежных специалистов, отечественная система госзакупок получает возможность в короткие сроки восполнить имеющиеся нормативно-законодательные и технико-организационные пробелы. И уже на этой базе сформировать механизм взаимодействия государственных и предпринимательских структур, обеспечивающий обоюдное сохранение интересов и поддержание долгосрочного сотрудничества в сфере реализации государственных задач развития сфер экономики и регионов.

Особенно значимо налаживание взаимодействия государственных структур и предпринимательства в современных условиях экономического кризиса, когда объем спроса на ряд товаров и услуг снижается. Тогда как работа в рамках госзаказа гарантирует предпринимателям работу и стабильное функционирование организации. Тем более, что рассчитывать на поступления в сферу предпринимательства значительных бюджетных средств не приходится. В этой связи акцент в поддержку государством бизнеса может быть перенесен на так называемые «бюджетоэкономные» инструменты поддержки. Один из подобных инструментов — активное привлечение малого и среднего предпринимательства к поставкам товаров (работ, услуг) для государственных, муниципальных и федеральных нужд. А участие небольших фирм в выполнении государственного заказа решает целый комплекс экономических и социальных проблем. Прежде всего, это — возможность в пределах уже имеющихся бюджетных расходов направить в сферу предпринимательства дополнительные ресурсы развития, стимулировать рост малых предприятий, инвестиций и т. п.

Кроме того, участие предпринимателей в государственных заказах содействует позитивной реструктуризации малого и среднего бизнеса, позволяя ему выйти из ниши торгово-посреднической деятельности в сферу производства и инновационной деятельности. Выполнение государственного заказа стимулирует корпоративные и иные связи малого, среднего и крупного бизнеса, а это одно из условий полноценного развития предпринимательской и конкурентной среды в экономике. Немаловажен и тот факт, что государственные заказы для малого и среднего бизнеса — это рабочие места в том регионе, где эти заказы выполняются. И, как следствие, это и более весомые добавки к региональным и местным бюджетам.

В связи с этим представляется своевременным и целесообразным как с практической, так и теоретической точки зрения провести сравнительный анализ имеющейся отечественной практики функционирования системы реализации госзаказа с использованием потенциала отечественного предпринимательства на основе использования мирового опыта и современных организационно-технологических и информационных методов, подходов и технологий сформулировать предложения по развитию механизма взаимодействия предпринимательских и властных структур при исполнении госзаказа, что и доказывает актуальность темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В основе работы лежат экономические разработки, посвященные вопросам предпринимательства, таких российских и зарубежных ученых как Ансофф И., Багиев Г. Л., Бовыкин В. И., Бодди Д., Вейл П., Гончаров В. В., Гроув Э. С., Друкер П., Журавлев П. В., Кокорев И. А., Коротков Э., Котлер Ф., Кохно П. А., Маслоу А., Маусов Н. К., Мескон М. Х., Рапопорт Б. М., Ховард К., Ясин Е. Г. и др. Проблему взаимодействия государства и бизнеса исследуют Абалкин JL, Аборнева О., Андронов В., Апарина Н., Валигурский Д., Виленский А., Винслав Ю., Герчикова И., Дагаев А., Дегтярев А., Калинин А., Катырин С., Киселев В., Клейнер Г., Кулаковский Р., Курбатова М., Макинтайр Р., Маликов Р., Меньшиков С., Николаев И., Осипенко О., Ппышевский Б., Радыгин А., Рей А., Шамхалов Ф., Язев В.

Таким образом, исследование эффективного взаимодействия государственных и предпринимательских структур в области размещения госзаказа ведется на протяжении последнего десятилетия. Это обусловлено возрастающей ролью госзаказа в обеспечении развития предпринимательства вне зависимости от масштабов его деятельности. Также представлены в экономической литературе различные подходы к содержанию и формам развития информационного обеспечения реализации госзаказа с использованием Internet-технологий как особой формы взаимодействия бизнеса и власти, а также к способам его применения в российской практике. Тем не менее, вопросы управления распределением бюджетных ресурсов в рамках проведения госзакупок не до конца исследованы в связи с отставанием в формировании системы единого пространства размещения госзаказа по сравнению с зарубежными аналогами.

Актуальность, недостаточная научная разработанность, а также растущая научно-практическая значимость выдвинутой для рассмотрения проблемы предопределили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.

Объект исследования — система размещения госзаказа властных структур в предпринимательской среде РФ.

Предмет исследования — организационно-экономические, информационно-технические и правовые отношения, возникающие между отечественными властными и предпринимательскими структурами в сфере формирования, размещения и исполнения госзаказа.

Цель исследования — формирование комплексного подхода к развитию механизма взаимодействия отечественных предпринимательских и властных структур при исполнении госзаказа.

Для достижения цели в соответствии с объектом и предметом исследования были поставлены следующие задачи: исследовать теоретико-методологические основы процесса организации размещения и выполнения госзаказа государственными структурами;

• оценить уровень влияния государственного заказа на развитие отечественного предпринимательства;

• выделить и оценить диапазон проблем проведения госзакупок по конкурсу;

• сформулировать комплекс мер и способов контроля в сфере размещения госзаказов, в том числе внешнего и внутреннего аудита системы госзакупок;

• определить перспективы развития системы электронных торгов в сфере госзакупок в условиях взаимодействия властных и предпринимательских структур.

Информационную базу исследования составили российская и зарубежная специальная литература, публикации в периодической печати, законодательные акты и нормы, официальные издания Правительства РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, официальные сайты предпринимательских организаций, данные национальных исследований зарубежных и отечественных авторов.

Научная новизна исследования заключается в разработке подхода по эффективному развитию механизма взаимодействия властных и предпринимательских структур при исполнении госзаказа с использованием внутреннего аудирования и системы электронных торгов в масштабах государства.

Автором получены следующие основные научные результаты: ® уточнено определение понятия «конкурс» по экономическому и содержательному направлениям, что позволило дополнить существующее определение с части соревновательности данной процедуры и новой формы проведения конкурса в электронном виде;

• предложено сформировать систему внутреннего аудита системы размещения госзаказа для повышения эффективности процедуры с привлечением страховых компаний и разработки процедуры ежеквартального мониторинга сделок;

• обоснована необходимость формирования инфраструктуры по совершению сделок и заключению контрактов с любым количеством электронных торговых площадок, что позволило бы создать единое информационное пространство, а также установить реальные конкурентные условия развития предпринимательства с использованием средств госзаказа;

• разработана примерная схема осуществления процедуры размещения госзаказа и проведения госзакупок в режиме электронных торгов с учетом элементов, регулирующих организационно-экономическую чистоту сторон-участниц;

• разработаны рекомендации по повышению эффективности функционирования субъектов предпринимательства как участников системы размещения госзаказа с использованием инжинирингового подхода.

Практическая значимость работы состоит в том, что разработанная схема организации взаимодействия властных и предпринимательских структур в сфере размещения госзаказа позволяет усовершенствовать систему организации использования бюджетных средств, направленных на госзакупки, за счет устранения «теневых оттоков» финансов государственного бюджета и регулирования информационного взаимодействия поставщиков и заказчика при реализации госзаказа.

Внедрение результатов диссертационной работы позволит повысить качество управления и распределения бюджетных средств на территории РФ, осуществлять формирование системы реализации и контроля за госзакупками в соответствии с эффективно функционирующими международными стандартами и нормативами, выработать системный подход к использованию предпринимательского потенциала российской экономики, усовершенствовать механизм взаимодействия государственных и предпринимательских структур.

Теоретико-методологическая основа исследования. Методологической основой исследования послужили общенаучные методы познания и положения институциональной и эволюционной экономических теорий.

Теоретические обобщения основаны на трудах отечественных и зарубежных экономистов по теории управления социально-экономическими системами, теории предпринимательства, теории государственного регулирования экономикипроблемам взаимодействия государства и бизнеса.

Апробация. Основные положения диссертационного исследования, сформулированные автором, нашли отражения в публикациях, докладах на следующих конференциях: II и III-я научно-практические конференции «Предпринимательство и его место в современной России» (Москва, 2007 и 2008 гг.), I научно-практическая конференция «Найденовские Чтения» (Москва, 2009). Результаты исследований, проведенных в диссертации, использованы в деятельности ЗАО «Промышленные технологии».

Структура. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы и приложения.

Публикации. Основные положения исследования нашли отражение в 10 публикациях автора общим объемом 4,42 п. л., в т. ч. в изданиях, рецензируемых ВАК — 1 статья.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Автором проведен анализ существующих трактовок понятия «конкурс» в контексте диссертационного исследования по нормативно-законодательному, экономическому и содержательному направлениям. В результате было предложено дополнить существующее определение с части соревновательности данной процедуры и новой формы проведения конкурса в электронном виде: конкурс — это соревновательный способ заключения договора на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), при котором организатор конкурса предварительно определяет условия проведения конкурса и будущего договора, критерии и процедуру подачи конкурсных предложений и выбора победителя (победителей), и затем из числа подавших конкурсное предложение в бумажном или электронном виде выбирает победителя (победителей) по наилучшим предложенным условиям с учетом правильности оформления и своевременности подачи конкурсного предложения в соответствии с установленными процедурами и отвечает предъявляемым требованиям.

При проведении сравнительного анализа действующей нормативно-законодательной базы, регулирующей процедуру проведения госзакупок в РФ, было выявлено, что за счет большого количества принятых разными структурами нормативных актов по проведению торгов, в них нередко можно найти как пробелы, так и взаимные противоречия. Кроме этого может возникнуть проблема с некорректным заключением договора по результатам конкурса либо вообще его незаключение. Было выявлено, что на этапе заключения договора по результатам конкурса возникает две наиболее типичные проблемы.

Первая из них связана с затягиванием подписания договора. Это может быть связано как с проявившимся нежеланием организатора конкурса или победителя заключить договор на тех условиях, которые были сформированы в результате проведения конкурса, так и с прекращением или приостановкой финансирования проекта со стороны заказчика и др. В результате у другой стороны возникает право обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор (абзац второй п. 5 ст. 448 ГК РФ).

Вторая проблема заключается в том, что организатор конкурса и победитель «досогласовывают» условия договора таким образом, что договор заключается совсем не на тех условиях, на которых был выигран конкурс. Очевидно, что имеет место нарушение принципа due process (соблюдение процедур). Но, к сожалению, обжаловать его очень непросто: организатор конкурса и победитель заинтересованы в полученном результате. А иные участники конкурса даже если и узнают о произошедшем, то вряд ли смогут обжаловать это в суде, поскольку это даже не обжалование результатов конкурса, а обжалование результатов заключенного третьими лицами договора.

Поэтому здесь может выручить только активность проверяющих органов, которые, в зависимости от конкретного проводимого конкурса, могут обладать и правом признания через суд заключенного договора недействительным. К таким органам относится Федеральная антимонопольная служба России (ФАС).

Таким образом, к основным проблемам при проведении конкурса по госзакупкам относятся:

• неправильное понимание и применение терминологии, относящейся к проведению конкурса,.

• некорректное использовании действующего законодательства,.

• попадание в «ловушки» несовершенства действующего законодательства или неиспользование имеющихся пробелов в законодательстве в свою пользу,.

• незаключение договора на тех условиях, которые были сформированы в процессе проведения конкурса.

2. Проведенный автором ретроспективный анализ информационного обеспечения процедуры проведения госзакупок на территории РФ показал, что благодаря Закону № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“ и отдельные законодательные акты РФ» предусмотрено введение с 1 января 2010 г. единого всероссийского официального сайта для размещения информации о госзакупках. Создание такого единого ресурса позволит обеспечить единообразие и унификацию размещаемой информации, что будет давать широкие возможности для оперативного поиска, анализа и обобщения данных о размещении государственных и муниципальных заказов. До сих пор сайты формировались отдельно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это позволяло при необходимости фактически скрывать информацию о торгах, к тому же это затрудняло поиск интересующей информации по всем сайтам. Оставляется право субъектов Федерации сохранять свои сайты, но они уже не будут носить формат официальных.

3. Было выявлено, что в числе мотивов, побуждающих государственных заказчиков проводить конкурсы, почти полностью отсутствует такой мотив, как стремление к экономии бюджетных средств. Тогда как это является одним из основных назначений конкурса изначально. В это же время подобное проведение конкурса по госзакупкам порождает коррупцию, ведущую к снижению эффективности конкурсов в целом и росту числа устоявшихся связей «чиновник-организация».

В результате были выделены следующие недостатки, снижающие эффективность закупок для государственных нужд. К ним относятся:

• неудовлетворительная структура закупок (заказчики еще достаточно часто прибегают к закупкам у единственного источника и к закупкам способом запроса котировок, как менее трудоемким);

• нарушения, связанные с организацией и оформлением результатов торгов;

• недостаточная информированность поставщиков и заказчиков всех уровней по всему комплексу вопросов, связанных с организацией и проведением торгов.

Вышеупомянутые недостатки являются следствием целого ряда причин, а именно:

• нежелание использовать инструменты конкурсного размещения заказов и формальный подход к конкретному размещению заказов;

• отсутствие достаточного количества подготовленных специалистов;

• отсутствие эффективной системы информационного обеспечения конкурсного процесса;

• отсутствие действенной системы контроля за расходованием бюджетных средств при закупках для государственных нужд на конкурсной основе.

Это в сочетании с нерегулярным финансированием, являющимся еще одним немаловажным негативным фактором, порождает условие для коррупции. При этом нужно отметить, что ФЗ № 94 «О закупках товаров, оказании услуг и выполнении работ для государственных и муниципальных нужд», стал за последние 3 года одной из самых успешных и самых результативных форм реализации административной реформы и противодействия коррупции.

4. Автором был сделан вывод, что современная система российских государственных закупок построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. В первую очередь, это касается типового закона о госзакупках ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL — Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка. Практически полным заимствованием по праву можно назвать «Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) — (конкурсную документацию)», утвержденные приказом Минэкономики России 30.09.1997 № 117, являющиеся практически дословным переводом типовых конкурсных документаций Всемирного банка.

К сожалению, применение чужого опыта таит в себе ряд серьезных проблем:

1: заимствование отдельных элементов.

2: копирование норм и правил комплексно.

5. Проведенное автором исследование показало, что эффективность системы госзакупок на сегодняшний день расценивается всеми участниками процесса как ниже среднего уровня. Проблема регламентации государственных закупок не менее важная часть административной реформы, как и структуры совершенствования исполнительной власти. Представляется ошибкой то обстоятельство, что понятие государственных закупок довольно редко включается в широкое понятие эффективности государства. Основная проблема организации государственных закупок, как нам представляется, лежит в поле отставания административного и юридического сознания от современных достижений экономической науки, в частности, от основных положений анализа институтов, учета специфичности активов, учета организации рынка, который есть в той или иной отрасли.

Вместе с тем, как показал статистический анализ данных государственных органов, организующих проведение госзакупок, за последние три года Закон № 94 стал одним из самых эффективных законов, поскольку он принес за два года невиданную экономию средств в размере около 250 млрд руб. Если бы не было процедур аукционов и конкурсов, то, как это и происходило всегда в прежние времена, по стартовой цене заключались бы контракты на суммы, которые были обозначены заказчиком. Но в результате конкурсных и аукционных процедур, когда средняя экономия для конкурса составляет около 9%, а для аукциона около 18−20% в государственной казне и сохранены такие огромные средства.

6. Как показал анализ отечественного опыта организации и проведения госзакупок, одним из постоянных вопросов со стороны государственных заказчиков является вопрос о возможности одностороннего расторжения государственного (муниципального) контракта и о возможности включения в проект государственного (муниципального) контракта условий, направленных на выявление недобросовестных (несостоятельных) поставщиков-подрядчиков и расторжение государственных (муниципальных) контрактов в одностороннем порядке по инициативе Заказчика в случае, если поставщик-подрядчик будет признан недобросовестным несостоятельным).

Согласно части 8 статьи 9 ФЗ № 94-ФЗ от 21.07.2005 г., расторжение государственного или муниципального контракта допускается по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. То есть, на вопрос, возможно ли расторжение государственного контракта поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд в одностороннем порядке, закон содержит однозначный ответ — невозможно.

7. В ходе исследования автор выявил с момента вступления в силу Закона № 94-ФЗ увеличение числа жалоб в Федеральную антимонопольную службу России (ФАС) на порядок и результаты проведения конкурсов по госзакупкам. Это обусловлено началом действия в рамках Закона порядка, закрепленного в нем в главе 8 «Обеспечение защиты прав и законных интересов участников размещения заказов».

Также одновременно снизился и процент обоснованных жалоб, т. е. количество нарушений в целом в стране снижается.

8. Оценив масштабы и организованность мероприятий, связанных с обеспечением проведения госзакупок, автор пришел к выводу, что для дальнейшего повышения эффективности процедуры необходимо формировать систему внутреннего аудита. Процедура внешнего «аудита» размещения государственного заказа осуществляется сегодня двумя организациями: Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Счетная палата. Первая контролирует соблюдение заказчиком процедур проведения торгов, прописанных в законе о госзакупках (94-ФЗ). Вторая проверяет, насколько обоснованно заказчик рассчитал начальные цены на товары, работы и услуги.

В то же самое время внутренний контроль законом никак не регламентирован, оставаясь на совести заказчика. Однако, по мнению экспертов, серьезной экономии на закупках не добиться без системы «внутреннего аудита» заказчика. Попытки разработать и внедрить подобные системы предпринимаются сегодня в ряде ведущих субъектов РФ — Москве, Санкт-Петербурге, Ростовской области и ряде других. По мнению экспертов, одна из наиболее эффективных система была создана для мониторинга городского заказа столицы. Московские закупки составляют сегодня более 13% от объема федеральных, поэтому Москва сделала ставку не на увеличение штата ревизоров, а на внедрение инновационных механизмов контроля за всей процедурой: от размещения объявления о закупке до подписания контракта.

По оценкам аналитиков из Института управления закупками и продажами при ГУ-ВШЭ, основных причин нарушений при проведении тендеров всего три: коррупция и сложность практически равны в процентном соотношении, а некомпетентность в 4 раза больше.

9. По нашему мнению, государственным структурам, заинтересованным в эффективном размещении госзаказа, необходимо в кратчайшие сроки сформировать инфраструктуру по совершению сделок и заключению контрактов в электронной форме с любым количеством электронных торговых площадок, что приведет нас к созданию единого, в первую очередь, информационного пространства по государственным закупкам, не только внутри страны, но в международном масштабе. В странах мира активно идет процесс перевода госзакупок в сферу электронных торгов.

Автором разработана примерная схема осуществления процедуры размещения госзаказа и проведения госзакупок в режиме электронных торгов. Это позволит, оптимально охватить все стороны данного процесса с учетом зарубежного опыта организации данных мероприятий на долгосрочной основе и учесть специфику отечественных экономических процессов. Также были выделены основные моменты взаимовоздействия государственных и предпринимательских структур при проведении электронных торгов.

10. По результатам проведенного автором исследования особенностей осуществления предпринимательской деятельности организациями, участвующими в размещении госзаказа, было выявлено, что эффективность использования средств, полученных в результате торгов, повышается на 15−20% в среднем при использовании инжинирингового подхода в организации взаимодействия поставщика и связанных с ним организаций. ЗАО «Промышленные технологии» является инжиниринговой компанией, которая имеет свое производство (производственные мощности, оборудование, основных производственных рабочих).