Актуальность темы
исследования. Выбор той или иной формы государственного устройства, способного наиболее адекватно отражать общественные, экономические и политические отношения, национальный состав, межнациональные и межрегиональные отношения, уровень развития и традиции государственности — важнейшее общественно-политическое решение для любой страны. Поэтому вопросы, связанные с правомерностью такого выбора, проблемы дальнейшего совершенствования государственного устройства всегда актуальны для данного государства и общества, в конкретном случае для России — страны многонациональной, огромной по территории с совершенно неодинаковым уровнем развития отдельных ее регионов. Не случайно многие десятилетия, особенно в постсоветский период проблемы государственного устройства России оставались в центре внимания общественности, политико-правовых наук, в частности конституционного права. Предмет особого его вниманияфедерализм, который в современной интерпретации представляет собой не только территориально-политическое устройство государства, но и децентрализованную и демократическую форму государственного управления, особенно в условиях многонационального или с большими региональными дифференциями государства.
Другая важная причина пристального внимания политико-правовых наук к проблемам федеративной формы государственного устройства и к федерализму вообще связана с происходящими в мире процессами глобализации и усилением одновременно как интеграционных, так и дезинтеграционных процессов, для управления которыми будут востребованы не только новые политико-правовые подходы, но и, несомненно федеративные и конфедеративные политико-правовые формы.
Исследование проблем федерализма и новых тенденций его развития имеет особое значение для России, где сегодня происходят реформирование и формирование нового, реального федерализма в общем контексте становления правового государства и гражданского общества. Очевидно, что необходим поиск реальных правовых и политических механизмов, отражающих объективную потребность общественного развития и способность всех структур власти реализовывать на практике федеративную модель в России, с развитием которой связываются надежды на демократизацию государства и общества, синхронизацию интересов федеральных и региональных властей, повышение управляемости общественных принципов и укрепление правопорядка.
В этой связи как изучение различных аспектов, так и комплексное исследование теоретико-правовых проблем российского федерализма в сочетании с задачами построения гражданского и правового государства, реформирования всей социальной, общественно-политической жизни имеет, на наш взгляд, первостепенное значение.
Актуальность темы
исследования определяется также рядом особенностей современного российского федерализма, не имеющих по многим критериям аналогов в международной практике.
Особенность современного российского федерализма заключается во-первых, в том, что в нем сочетаются территориальные (общетерриториальные) и национальные (национально-территориальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 года и Конституции Российской Федерации 1993 года, субъектами Российской Федерации считались только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие политикотерриториальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским населением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республикиво-вторых, в том, что этосравнительно молодой федерализм, находящийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после Октября 1917 года, его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. По существу этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете Российской Федерации (1990 год) и особенно с Федеративного договора (1992 г.) и Конституции Российской Федерации (1993 год). Несмотря на многое сделанное с тех пор, очевидна необходимость принятия конституционных и иных федеральных законов по вопросам совершенствования современного российского федерализма.
В-третьих, особенность современного российского федерализма связана с тем, что ее историческая предшественница — РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная Федерация на базе автономии, что само по себе серьезно сужало (даже формально) самостоятельность субъектов Федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства — СССР, усиливало суперцентралистские тенденции и сближало такой федерализм с унитаризмом. Лишь после Федеративного договора Российская Федерация стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституционно-договорную, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние годы десятков договоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами.
Российской Федерации и органами ее субъектов.
Наконец, в четвертых, в настоящее время российский федерализм подвергается реформированию. Дело в том, что обязательным условием успеха работы по укреплению российской государственности, начатой Президентом РФ В. В. Путиным, является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти. Отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит страну к большим экономическим и социальным потерям.
Консолидированная и эффективная государственная власть нужна для решения неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства. Вот как охарактеризовал приоритеты в области реформирования российского федерализма В. В. Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ.
Первая задача — это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации.
Вторая задача — порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. В ближайшие месяцы Правительство должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств.
И, наконец, третья задача — и она тоже носит политический характер — это наведение порядка в межбюджетных отношениях. Четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений — это вопрос ответственности и эффективного исполнения взаимных обязательств со стороны различных уровней власти.
В прошлом году мы провели перераспределение налоговых поступлений между центром и регионами. Это вызвало очень много споров, очень много споров, но все-таки, и это тоже факт, смягчило разрыв в стартовых возможностях регионов и предоставило им дополнительные возможности для экономического развития. Кроме того, на практике уже действует новая методика выделения трансфертов. Но в перспективе ее надо закрепить законодательно и, соответственно, пересмотреть деятельность ныне существующих фондов региональной поддержки. Нам крайне необходим прозрачный механизм выделения из бюджета субсидий и региональных трансфертов." 1.
Вот почему изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства представляет важную научную задачу.
Состояние научной разработки проблемы. Следует отметить, что в последние годы растет число научных публикаций, посвященных.
1 См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.(О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) М., 2001 с.4−5 проблемам государственного устройства России. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.
Во первых, появились крайне интересные исследования генезиса 2 федерализма в России.
Во-вторых, обстоятельно проанализированы конституционно-правовые основы российского федерализма.3.
В-третьих, основательно обсуждены проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации.4.
Этому способствовало принятие Конституции РФ 1993 года. После этого значительный размах получила практика подписания двусторонних договоров главным образом между Президентом РФ и руководителями отдельных субъектов Российской Федерации. В связи с этим в научной литературе появились работы, в которых исследуются вопросы места и роли подобных договоров в развитии отношений федерализма. Разработка этой проблемы идет как бы по двум направлениям: первое отражает л.
См, Алексеев А. И. Истоки федерализма. М., 1992; О федеративном и имперском началах в русской истории. М., 1996; Административное-территориальная реформа в России. М., 1996; Яценко А. С. Русский федерализм. М., 1996; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М.: ИНИОН РАН, 1998Корни федерализма в России. М., 1998; Российский федерализм. Материалы симпозиума. М., 1999; Федоров А. Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000 и др.
3 См.- Карапетян J1.M. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.: Манускрипт, 1996; Семенов Д. Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). — М., 1998. Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Издательство «Фэн», 1998. Федоров А. Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000 и др.
4 См, Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997; Федерализм власти и власть федерализма. М.1997; Федоров А. Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000; Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra, 2000, т.5 ,№ 1, с. 7−34 и др. государственно-правовое, конституционное осмысление сущности и организационных механизмов российского федерализма, второе — акцент делает прежде всего на этническую специфику разных субъектов Российской Федерации и целесообразность ее учета посредством заключения с субъектами РФ соотвествующего договора. По каждому из названных научных направлений имеется научная литература, доказывающая актуальность и значимость проблем федерализма.
В-четвертых, ряд интересных работ посвящено проблемам федерализма и региональной политики.5.
В-пятых, особо следует сказать об комплексных исследованиях федерализма. Среди отмеченных работ особое внимание заслуживают книги Р. Лбдулатипова, JI. Болтенковой С. Валентея, Л. Карапетяна, Д. Семенова, А. Федорова, В. Чиркина и многих других.6.
В их исследованиях дается широкая палитра федерализма. В них содержится не только анализ теоретических начал федерализма, но и изучение практического опыта его становления и развития. Не со всеми их.
5 См., Смирнягин J1.B. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998; Новые факторы регионального развития. М. 1999; Макарычев А. С. Федерализм эпохи глобализма // Полис, 2000, № 5, с.81−98−3амятин Д. Н. Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма// Полис, 2000, № 5″ с. 98−110- Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симтомы старой болезни// Pro et Contra, 2000, т.5 ,№ 1, с.34−63- Мендрас М. Как региональные элиты защищают свою власть// Pro et Contra, 2000, т.5 ,№ 1,63−80- Нечаев В. Региональные полимтические системы в постсоветской России // Pro et Contra, 2000, т.5 ,№ 1, с. 80−96 и др.
6 См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. — М.: Республика, 1992;1993. Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: ИНИОН РАН, 1995. Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М.: ИНИОН РАН, 1998. Карапетян J1.M. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.: Манускрипт, 1996. Семенов Д. Б. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). — М., 1998. Федоров А. Ф. Российский федерализм: исторический опыт и современность. М., 2000 и др. выводами можно согласиться, но ценность данных работ состоит в том, что они оперируют конкретными историческими реалиями государственного строительства в России и мире.
В конце 2000 г. редакция известного российского журнала «Политические исследования» начала научно-издательскую программу «Федерализм: многомерная модель исследования», которая продолжается и в 2001 году. Программа предусматривает анализ федерализма по нескольким направлениям:
— теоретико-дискурсивное — -историческое;
— институциональное (центр-периферийные отношения, связи субъектов Федерации как суть проблемы на практике);
— социально-политическое (какое национальное сообщество формируется в результате федерализацииконсенсусное или конфликтное, как к данному процессу относятся основные политические силы, центры власти страны;
— анализ внешних условий федерализации / централизации (оценки проблемной ситуации для окружающей среды с учетом глобализации) — -культурологическое и этнологическое — компаративное (опыт зарубежных государств и их объединений).7 Таким образом, в настоящее время в научной литературе с неослабевающей силой продолжаются дискуссии вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации. Н. Петров, например, предпринял даже попытку их классификации. Он выделяет в развитии российского федерализма две группы проблем: старые, унаследованные от Российской империи и Советского Союза и новые, благоприобретенные. К.
7 См. Полис, 2000 № 5, с.6−121 числу первых он относит смешанный этнотерриториальный характер субъектов федерации, атавизм, от которого трудно избиваться, чреватый этноконфликтамимногоэтажный" централизм, то есть гипертрофия центров любого уровня, трудно сочетающийся с принципом равноправности частей федерацииассиметричночность масштабов и статусов субъектов РФ. Во вторую группу Петров включает нарастающую дифференциацию регионов в социальном и политическом отношении, по уровню жизни при отсутствии или крайней слабости механизмов саморегулирования, привязанность граждан к территории своего субъекта препятствуют переливу факторов производства, норм политической культуры и т. д.- государственный, инициированный сверху характер российского федерализма, отсуствие серьезной базы федерализма в обществе, в частности регионального сознанияпротиворечие между супрепрезиденством и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом в другихчрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять и отношения с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нем гражданинасовмещение политической власти с собственностью в отсутствии разделения властных ветвей делает контроль над гражданиним и над региональным социумом всеобъемлющимнестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства граждан независимо от места их g проживания.
По мнению Н. Петрова, одна из главных несуразиц территориально-государственного устройства России — это «двухэтажность» семи ее субъектов, в состав которых входят десять автономных областей, тоже имеющих статус субъектов Федерации. Таким образом, часть оказывается равна целому.9.
В отечественной литературе широко распространены высказывания о том, что с принятием Конституции 1993 г. необходим новый подход к проблемам государственного устройства Российской Федерации.
Активно идет обсуждение и принципов Российской Федерации. Как известно, принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центрам в субъектами Федерации. Попытки подорвать эти принципы под видом все более «демократических, «реальных» моделей федерализма ведут только к одному: размыванию, выхолащиванию главных, наиболее существенных черт федеративного государства, к стиранию граней между такими качественно различными формами государственных образований, как «конфедерация», «союз государств», «союзное государство», «унитарное государство» .
Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним связаны такие категории, как «суверенитет» (свойство государственной власти, а не федерации) — верховенство государственной власти на всей территории федеративного государстваверховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы о.
Петров Н. Федерализм по российски // Pro et Contra, 2000, т. 5 № 1, с. 8−9 федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты) — единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений властиподчиненияфедеральная собственностьфедеральные налогигосударственная целостность, государственная территориягражданство и др.
Все эти признаки государства составляют предмет конституционного регулирования. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов Федерации. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования составных частей федерации, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация — это единое государство.
Интересная дискуссия ведется в научной литературе о моделях федерации.
Определяющим критерием идентификации федерализма как способа принятия решений в сложном государстве является наличие конституционно установленного разграничения предметов ведения, полномочий между федерацией и ее частями (субъектами).
По своим целям и задачам федерализм не замыкается на принципах устройства государства, поскольку им охватывается значительно более широкий круг общественных связей и отношений, касающихся практики становления и функционирования гражданского общества, политической, экономической, социальной и иных систем. В сущности, федерализм отражает стремление территориальных, этнических и иных сообществ к интеграции, взаимовыгодному сотрудничеству, объединению усилий и средств в самых различных сферах жизнедеятельности людей.
В качестве конституционно-правового принципа федерализм имеет своей задачей интеграцию правовыми средствами территорий и сохранение или создание такого государства, которое служит интересам всех составных частей, обеспечивает их единство, развитие, учет различных факторов и традиций. Существующие в мире модели федерализма основываются на сочетании множества факторов (территориального, исторического, национального характера), на учете их взаимодействия и взаимовлияния в реальной федералистской конституционно-правовой и политической практике.
Современный федерализм основывается на различных критериях. Интересную попытку нового подхода к определению критериев федерализма предпринял П.Кинг. По мнению П. Кинга для решения вопроса о том, является ли то или иное государство федеративным, в первую очередь необходимо установить, что а) оно строится на территориальном представительствеб) это территориальное представительство имеет как минимум два яруса («местное» правительство и «региональное» правительство) — в) в процедуру принятия решений в национальном центре электрально и, возможно, другим образом включены по карйней мере региональные единицы и г) основания подобного регионального представительства в центре трудно поменять, в частности, их нельзя изменить с помощью процедуры простого большинства, которое используется в обычных ситуациях, — короче говоря, региональное, территориальное представительство «укреплено» .10 По мнению П. Кинга «в.
10 Кинг П. Классифицирование федераций // Полис, 2000,№ 5, с.15−16 первую очередь важно (и этоключевой момент) обрисовать природу федерации как логической, юридической либо конституционной модели, прежде чем пытаться измерить ее как степень децентрализации или чего бы то ни было еще.11.
Концепция дуалистического федерализма исходит из идеи равноправия между федерацией и ее субъектами, достигаемого наделением целого и его частей самостоятельной компетенцией и определением пределов вмешательства в дела друг друга, а также из двойственности суверенитета, признаваемого как за федерацией, так и ее субъектами (формально такими федерациями были СССР, СФРЮ).
В основу так называемого координированного федерализма положена идея такого разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, когда они рассматриваются как независимые друг от друга и обладающие в основном одинаковым статусом в пределах конституционной компетенции кооперативный федерализм (ФРГ) исповедует концепцию взаимного дополнения, вертикального и горизонтального сотрудничества федерации и ее составных частей, их взаимодействия и взаимозависимости в процессе осуществления конституционных полномочий.
Конкретные формы федерализма непосредственно связаны с характером федерации, организационным ее построением, способом возникновения и ее структурой: договорная либо конституционная, территориальная — национально-территориальная, асимметричная симметричная, централизованная (интеграционная) — относительно децентрализованная (деволюционная). Различные виды федерации непосредственно формируют и наполняют реальным содержанием политическую и правовую практику федерализма в каждой стране.
Как известно, конституционные формы федеративного государственного устройства имеют разные наименования: штаты, союз, содружество и т. п. Здесь возникает вопрос: ведут ли различия в предметах ведения и полномочиях федеральных органов и субъектов федерации в США, Швейцарии, Канаде, Австралии и в ряде других стран наряду с другими особенностями федерализма к возникновению разных моделей федерализма. Однако, по нашему мнению, суть проблемы федерализма заключена не в формуле ст. 73 Конституции РФ, в которой говорится, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» — она выражена в ч. 2 ст. 76 Конституции, которая гласит, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Проблема сочетания принципов федерации и разграничения полномочий между органами власти федерального центра и субъектов Федерации, взаимного их уравновешивания и взаимодействия в десятки раз нужнее, сложнее, конкретнее и в то же время конструктивнее, чем общие рассуждения об «уровнях власти», «независимости» одного уровня власти от другого в «пределах полномочий» и др.
Не содержится существенной новизны и в концепции «кооперативного» федерализма. Один из теоретиков такого федерализмаП. Пенталлер считает, что «федеральное государство — это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий, и интеграция в.
12 ведении общегосударственных дел" .
В этих целях, — пишет он далее, — создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как.
13 федерацию, так и земли". Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм — это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.
Думается, однако, что главное в федерализме — не методы управления, не установление взаимодействия центра и мест. Национально-государственный или территориальный принципы образования федеративного государства являются исходными принципами, определяющими такие структуры и предметы ведения федерального центра и составных частей федерации, которые обеспечивают рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.
Федеративное устройство в России основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ). Конституционно решен вопрос и о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской.
12 См. Государство и право, 1994, № 3 с. 121.
Федерации и ее субъектами (ст. 71, 72, 73). Конституционные положения по этим вопросам нельзя пересматривать федеративным или иным договором. В этой связи следует более четко различать содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия» (компетенции).
Как правильно отмечает Д. А. Ковачев, вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос Конституции. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации — это «вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органовво-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерациив-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации» .14.
В целом можно констатировать, что научная разработка проблем федерализма российскими и зарубежными исследователями заложила хороший фундамент не только для дальнейшего теоретического исследования опыта федеративных государств, но и их для практического решения многих проблем государственного устройства.
Цель данного исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа правовой базы и практики формирования и функционирования Российской Федерации определить некоторые закономерности и нерешенные проблемы развития Российского государства, которые необходимо учитывать в ходе осуществляемой в настоящее время реформы Российской Федерации и в практике взаимоотношений субъектов федерации для повышения эффективности государственного управления и развития демократии в России.
Гипотеза исследования: предполагается, что попытка дать.
13 Там же освещение традиционных и ряда новых государственно-управленческих отношений в сфере федеративного устройства Российской Федерации позволит достовернее оценивать перспективы демократического правового государства в условиях формирования гражданского общества, становление которого происходит у нас в России, и предлагать механизмы решения различных проблем реализации положений Конституции о федеративном устройстве Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели и выдвинутой гипотезы решаются следующие задачи:
— проанализировать научные представления о конституционно-правовом регулировании федеративных отношений в отечественной юридической науке и на этой основе выявить тенденции дальнейшего развития и совергшенствования взаимоотношения федерации и ее субъектов;
— определить специфику российского федерализма, его правовую природу, историческую динамику и уникальность во многих проявлениях;
— рассмотреть особенности развития правового статуса участников федеративных отношений как имеющих организационно-правовые формы закрепления своего статуса (субъекты), так и не имеющих таковых (национально-культурные автономии, коренные малочисленные народы). И предложить основные пути изменения механизмов их взаимодействияраскрыть конституционное равноправие и одновременно специфические характеристики правовых статусов субъектов российской Федерации;
— уточнить правовой статус субъекта Российской Федерации с учетом новых реалий, то есть тех фактических полномочий, которые субъекты.
14 Федерация в зарубежных странах. Под ред. Д.Ковачева. М., 1993, с. 17.
Федерации получили в результате развития федеративных отношений, укрепления собственной правовой основы;
— анализ разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, выработка на этой основе дополнительных рекомендаций, которые могли бы быть восприняты в практической деятельности;
— разработка предложений по совершенствованию конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, принимая во внимание, что это основной нормативный правовой акт после Конституции Российской Федерации, которым закрепляются полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, в т. ч. по вопросам его совместного ведения с Российской Федерацией.
Объектом диссертационного исследования является существующая в современной Российской Федерации, законодательная нормативная база, в соответствии с которой строится и функционирует Российская федерация как федеративное государство, юридическая характеристика ее и субъектов.
Предметом исследования являются федеративное устройство Российской Федерации, анализ ее закономерностей, характерных признаков, законов построения и объединения ее многонационального народа в единое государство.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют труды ученых в области общей теории права, государственного права, теории государственного управления, муницпального права, совокупность современных методов познания и теоретического описания общественных явлений. В работе широко использованы общенаучные и частнонаучные методы (системный, конкретно-исторический, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический) и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ и Правительства РФ, официальные документы органов власти Российской Федерации и зарубежных стран, другие юридически оформленные документы, включая как международные, так и отечественные. Особое внимание автор уделяет анализу Конституций, законов и других нормативно-правовых документов Российской Федерации и ряда других стран.
Результаты и научная новизна исследования заключаются постановке и теоретическом осмыслении процессов конституционно-правового развития российского федерализма, в выявлении их тенденций, различных форм проявления, в определении реальных и мнимых противоречий, в обосновании возможных направлений совершенствования правового статуса субъектов, механизмов функционирования федеративного государства.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
— аргументировано утверждение о том, что, исходя из мирового опыта, федерации, построенные на территориальной, наднациональной основе менее подвержены общественно-политическим катаклизмам, более универсальны и устойчивы, чем федерации, построенные на национальной основе. Вместе с тем российская действительность и опыт государственно-федеративного строительства требуют равномерного сочетания этих двух принципов, исключая приоритет одного из них, что поставит под угрозу прочность Российской Федерации;
— обоснована концепция о неделимости суверенитета как качественной категории между федерацией в целом и субъектом федерации и, наоборот, делимость, вытекающая из этого суверенитета власти — властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации при безусловном верховенстве первых;
— аргументировано, что, несмотря на всю уникальность государственно-федеративного строительства Российской Федерации, ее развитие протекает в рамках закономерностей мирового государственного строительства и федерализма и существуют все предпосылки, что такая тенденция продолжится и дальше;
— сформулирована и исследована теоретическая основа федерализмапринцип самоопределения народа. С этой целью проанализированы различные модели федерализма как способы реализации принципа самоопределения народа;
— обоснована идея о концепции суверенитета народа как теоретической основе федерализма. Главной особенностью российского федерализма является его формирование на исторической родине многих этносов и в период слома одних и становления других устоев, в нем немало противоречий, национальных и социальных конфликтов;
— доказывается, что федеративное государственное устройство в российских условиях является более демократическим, так как более децентрализовано, чем унитарное государство, и система сдержек и противовесов, осуществляемых на федеральном уровне с помощью разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную по горизонтали, дополняется системой сдержек и противовесов, осуществляемой с помощью разделения властных полномочий по вертикали между центром и субъектами Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем становления и развития федерализма в России. Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук, могут быть использованы в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования представлены автором в брошюре «Российский Федерализм: правовые основы и пути развития» (М., 2001) и других публикациях, апробированы в выступлениях на конференциях и «круглых столах» в различных научных и учебных центрах России, в лекциях в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих г. Москвы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Анализируя нашу государственно-правовую и законодательную практику, можно сделать вывод: еще не до конца осознано то обстоятельство, что после принятия новой Конституции мы живем в принципиально иной федерации по сравнению с той, которая существовала ранее.
Если прежняя федерация строилась по принципу централизации и представляла собой, по существу, форму государственного устройства централизованного государства с очень слабыми признаками реального федерализма, то новая федерация строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Больше нет «вышестоящих» и «нижестоящих», каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации, в рамках которой его решения обладают абсолютным превосходством. Произошли действительно грандиозные изменения — настоящая революция. Россия коренным образом изменила тип своего государственного устройства.
Разумеется, подобные изменения не происходят моментально. Лишь по истечении некоторого отрезка времени будут приняты необходимые нормативно-правовые акты, отработан механизм взаимоотношений, формы и методы реализации полномочий субъектов в новых условиях. Воплощению новой модели федерации мешает многое: сохраняющаяся инерция мышления, привычка действовать самым коротким — силовым — путем, желание чувствовать себя полновластным хозяином, неумение договариваться и делать шаги навстречу, а иногда и просто элементарное неуважение к закону.
Существенно изменились в новых условиях и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее все было предельно просто и ясно: акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.
В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.
Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.
В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.
В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.
В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.
В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Для этого, на наш взгляд, требуется выполнение ряда условий.
1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа — это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы: а) Послание Президента Российской Федерации, в котором обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчестваб) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думув) план законопроектных работ Государственной Думы. Те, кто читал его, знают, что это просто сводка предложений субъектов законодательной инициативыкакой-либо концепции законотворчества он не содержит.
Такое положение в известной мере закономерно. У нас нет ясного, принятого обществом плана действий в экономике и в социальной сфере, и было бы удивительно иметь подобный план в области законотворчества.
Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.
При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется достаточно проблематичным.
2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства — деятельность Конституционного суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.
Формируется и второй уровень конституционного правосудия — конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации. Конституционное правосудие сейчас проходит, наверное, самое тяжелое испытаение.
Подчеркивая ключевую роль Конституционного суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остаются нерешенными многие важные проблемы. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия, — разработка механизма исполнения решений Конституционного суда. Да, Конституционный суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Более того, некоторые признанные неконституционными положения переносятся во вновь принимаемые нормативные акты.
Все более остро ощущается необходимость в создании института федерального вмешательства. В свое время законодатель посчитал, что потребности в нем не будет. Жизнь доказала, что это не так. В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Как знать, если бы такой институт существовал, Россия, быть может, избежала бы бессмысленного кровавого «восстановления конституционной законности» по чеченскому образцу.
3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, — это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.
К сожалению, Конституция Российской Федерации не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 года о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Это казалось вероятно излишним, поскольку вопрос о полномочиях по предметам совместного ведения решен в Конституции достаточно четко. Основной закон прямо ориентирует на осуществление этих полномочий путем поиска согласованных решений.
К сожалению, реализовать этот режим на практике никак не получается. В этом есть вина обеих сторон. В частности, Государственная Дума под давлением комитетов и фракций не может устоять перед искушением ускорить законодательный процесс за счет обсуждения в регионах.
Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего — вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество «дыр», которые приходится немедленно «штопать» .
С другой стороны, субъекты Федерации также не всегда корректны по отношению к федеральному центру. Законы, принятые Государственной Думой, зачастую отклоняются без обоснования, без конкретных замечаний.
Следует сказать, что в области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.
Пора, наконец, субъектам законодательной инициативы наладить обмен планами законопроектных работ. Можно было бы поручить объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, Комитета по законодательству Госдумы, полномочных представителей Президента и Правительства проанализировать эти документы, чтобы уяснить, каково нынешнее состояние законодательного процесса и в каких направлениях он будет развиваться хотя бы в ближайшие месяцы.
В ходе совершенствования регламента можно было бы не только закрепить процедуру согласования законопроектов, но и определенные формы ответственности за ее нарушение (например, предусмотреть особую «черную метку» на законопроектах, относительно которых были нарушены сроки и порядок согласования).
Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ.
Самостоятельность регионального законодателя приводит и уже привела к тому, что во многих случаях он обгоняет федерального законодателя. Так, в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законодательные акты о земле, о приватизации, о нормативных правовых актах, тогда как на федеральном уровне по всем этим вопросам еще кипят жаркие споры. Принятие общефедерального закона по таким вопросам встречается отнюдь не с восторгом, ибо субъектам Российской Федерации оно сулит тяжелую и неблагодарную работу по приведению своих законодательных актов в соответствие с федеральным законом.
В подобных случаях федеральный законодатель, сознавая свою ответственность и даже в какой-то мере вину за возникшие противоречия, должен в самом законе предусматривать механизм их разрешения, в частности, оговаривать сроки переходного периода для приведение актов в соответствие друг другу. Не следует искусственно ставить субъектов Российской Федерации в положение нарушителей Конституции.
В высшей степени полезны были бы регулярные встречи руководителей федеральных законодательных органов и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по вопросам текущего законодательства. Например, председатели законодательных собраний накануне сессии могли бы встречаться с руководителями Государственной Думы для обсуждения законодательных инициатив, которые предстоит рассмотреть в ближайшее время.
4. Особо следует сказать о договорах и соглашениях о разграничении компетенции и предметов ведения.
Место указанных договоров и соглашений в правовой системе является предметом споров. Одни считают, что они выше Конституции, другие — что должны соответствовать не только Основному закону, но и текущему законодательству.
Конституция Российской Федерации в п. 1 второго раздела прямо указывает на это счет: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации». В этой части Заключительные и переходные положения не потеряли своего значения.
Нуждается в осмыслении и упорядочении и практика заключения подобных договоров и их опубликования. Каких-либо устоявшихся правил на этот счет нет. Первые договоры заключались вообще без участия федеральных органов законодательной власти. Если называть вещи своими именами, в форме заключения договоров происходил «размен» полномочий между двумя первыми лицами, но последствия касались не только их. Нашим детям и внукам придется ощутить на себе результаты многих непродуманных соглашений.
Полагаю, что общим принципом должен быть следующий: президент и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти. В противном случае появляется возможность обойти любой закон: достаточно сделать соответствующий вопрос предметом двустороннего договора.
Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.
Как далеко может простираться договорное регулирование?
По мнению В. Б. Исакова: а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации. Нельзя договориться о том, чтобы не образовывать те или иные органы государственной власти — законодательной, исполнительной или судебнойб) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Нельзя, например, договориться о том, чтобы не проводить на определенной территории выборы или референдум. Права и свободы граждан гарантированы Конституцией.
В серьезную проблему вырастают договоры между субъектами Российской Федерации, а также международные обязательства последних. Порой неизвестна даже суть договора, а вопросы решаются чрезвычайно серьезные, затрагивающие и интересы других субъектов, и интересы федерации в целом. Поэтому должна существовать государственная регистрация подобных договоров — в МИДе или в Совете Федерации.
5. Необходимо предотвратить «войну законов» .
Весьма привлекательным для некоторых субъектов Российской Федерации кажется такой способ обеспечения единства законодательства на своей территории, как ратификация актов иных законодательных органов или признание их в определенных случаях недействующими. Например, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах было признано недействующим на данной территории решение Тюменской областной Думы о выборах губернатора области, проигнорирован соответствующий Указ Президента России.
Подобные действия аргументировались тем, что федеральный (или областной) центр «неправильно себя ведет» — не согласовывает свои решения, не считается с мнением местной власти.
Понимая стремление субъектов федерации отстаивать свою самостоятельность, нельзя не подчеркнуть, что избранный способ защитыигнорирование решений центра — может дорого обойтись всем.
Конфронтация власти имеет свою объективную логику: она начинается с обмена любезностями" в устной и печатной форме, далее следует «война законов», которая перерастает в войну по всему фронту, ведущуюся всеми доступными средствами. К чему это приводит, видно на примере распада СССР и событий, связанных с Чечней.
6. Последний аспект — технико-юридический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.
В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.
Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства.
Разумеется, перечисленные проблемы можно решить только совместными усилиями Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, субъектов РФ, муниципальных образований.
Оценивая путь, пройденный Россией в процессе формирования федеративного государства, Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, отметил: «Нужно признать — в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства, хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство» 79.
Опыт формирования нынешней Российской Федерации показывает широчайшие возможности государственного устройства страны со сложнейшими и внутренними структурами, историей и традициями в рамках федерации. Нигде в мире федерация не сформирована как у нас на основе учета трех принципов: национально-государственного, национально-территориального и административно-территориального. Российская Федерация — это действительно самая сложная из ныне существующих в мире федераций. И если удастся в режиме демократии выйти на строительство благополучного государства, то это будет величайшее достижение федерализма, его вклад в мировой опыт.
Послание. Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской.
