Правоохранительная функция современного российского государства: Вопросы теории и практики

Актуальность темы

исследования. Деятельность государства и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также многие другие функции — таково содержание этой многообразной и: многоплановой деятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи — предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 7, ч. 1 ст. 45, ст. 71, 72, 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». По своей сути эти и другие конституционные предписания требуют, чтобы все государственные органы выполняли указанную функцию. Одновременно граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать всеми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, всемерно содействовать им.

Для подавляющего большинства государственных органов диапазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении названных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач — задач непосредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. У них на первом плане другие задачи — решение текущих и перспективных вопросов хозяйственного строительства, культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими странами и т. д. Некоторые функции: по охране правопорядка и законности они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.

Обеспечением правопорядка и законности специально занимается значительно меньший круг органов, те, которые существуют только или главным образом для выполнения такой роли. Их принято именовать органами охраны правопорядка, т. е. органами, которые призваны охранять установленный Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России.

Рассматривая и анализируя роль участников правоохранительной деятельности в целом, нетрудно убедиться, что для многих из них она не является единственной. Исключением, скорее всего, являются суд, прокуратура, нотариат, арбитраж, другие чисто юридические учреждения. Не являются исключением в этом плане и органы исполнительной власти, осуществляющие главным образом или в основном правоохранительную деятельность. Например, для органов внутренних дел (ОВД) правоохранительная деятельность лишь часть их многофункциональной деятельности, связанной в т. ч. с решением многочисленных хозяйственно-тыловых, кадровых вопросов, регулированием движения, выполнением вахтерских, сторожевых функций, наведением элементарного порядка, в т. ч. санитарного, скажем, в общественных местах, на улицах без применения норм права. Целый ряд из перечисленных направлений деятельности ОВД характерен и для остальных органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу (в частности, финансовое, хозяйственное обеспечение, кадровая, штабная работа).

Немаловажным аспектом деятельности органов внутренних дел на современном этапе функционирования российского государства является и проблема иерархии и соподчиненности данных органов. Система органов внутренних дел представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему, включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, управление в рамках которых осуществляется на различных уровнях.

Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам реализации правоохранительной функции государства.

Значительным вкладом в становление и развитие правоохранительных органов, являются работы А. И. Александрова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Л. И. Антонова, В. М. Баранова, Н. И. Барцица, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, В. Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, И. И. Веремеенко, А. П. Герасимова, В. Г. Графского, Э. П. Григониса, Г. П. Ермоловича, Б. Л. Железнова, Н. Н. Жильского, А. В. Зиновьева, Е. Ю. Зинченко, Д. Л. Златопольского, Л. М. Карапетяна, И. И. Карпеца, Д. А. Керимова, А. И. Кима, Г. Д. Ковалева, Ю. М. Козлова,.

A.П.Коренева, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева,.

B.П.Лобзякова, В. В. Лысенко, Г. В. Мальцева, Л. Х. Мингазова, Л. А. Морозовой, Н. А. Марочкина, Р. С. Мулукаева, В. С. Нерсесянца, Л. А. Николаевой, В. П. Очередько, Ю. С. Решетова, Н. Г. Салищевой, В. П. Сальникова, Ю. И. Скуратова, Ю. П. Соловья, С. В. Степашина, В. Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, Б. А. Страшуна, К. Б. Толкачева, Ю. А. Тихомирова, В. П. Федорова, М. Х. Фарукшина, А. Г. Хабибулина, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева, Ю. А. Юдина.

Объектом исследования являются теоретико-методологические проблемы деятельности органов государственной власти в процессе нормативной и институциональной реализации концепции правовой государственности в России.

Предмет исследования составляет диалектическая взаимосвязь, взаимозависимость форм и методов деятельности системы органов внутренних, дел в структуре реализации правоохранительной функции российской государственности.

Цель и задачи исследования

Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования теоретическое осмысление особенностей компетенции системы правоохранительных органов в современной России, изучение в этом контексте практики и социально-регулятивной роли милиции как гаранта целостности, управляемости и эффективности деятельности Министерства внутренних дел РФ.

В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие конкретные задачи:

— изучить социально-политическую сущность и юридическую природу правоохранительной функции современного Российского государства;

— обобщить современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических проблем компетенции органов внутренних дел, привлекая исследования в области философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поиска ответа на них;

— исследовать правовую природу и институциональные особенности организационно-управленческой деятельности правоохранительных органовпроанализировать специфику практической реализации конституционных принципов законности и правопорядка в сфере охраны общественных отношений;

— уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания правоохранительной деятельностиопределить значение исследования проблем научной классификации правоохранительных и контрольно-надзорных органов в условиях трансформации российской государственности;

Методология и нормативная основа исследования. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, законодательство субъектов РФ, а также нормативные документы Министерства внутренних дел РФ и других органов исполнительной власти.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиции современных научных подходов проведено комплексное монографическое исследование теоретических и методологических проблем правоохранительных органов, как в общетеоретическом плане, так: и применительно к практической деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предлагается авторское видение процесса реформирования органов внутренних дел, включая конкретные условия и возможности подобной трансформации, а также нацеленность данной реформы на решение проблем, диктуемых имеющейся практикой и обусловленных соответствующим уровнем развития современной юридической науки.

Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

— По мнению автора, правоохранительная деятельность (как направление правоохранительной функции государства) — это государственная деятельность, осуществляемая специально уполномоченными государственными правоохранительными органами для охраны права, установленного законами правопорядка с использованием соответствующих юридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил (процедур).

— Признаками правоохранительной деятельности являются: а) правоохранительная деятельность может осуществляться только на основе закона и в соответствии с его нормами, а при необходимости — и в процессуальной форме. Нарушение требований закона при ее проведении может оказаться само по себе правонарушением, влекущим уголовную, административную, дисциплинарную ответственностьб) в основе проведения правоохранительной деятельности органами исполнительной власти в каждом случае ее осуществления должен находиться конкретный факт, повод, основание, например, сообщение о совершенном (допущенном) правонарушении либо о необходимости его предупреждения (именно данное основание предоставляет возможность правоохранительным органам вмешиваться в жизнь, работу как отдельных граждан, различных государственных органов, так и различных общественных, творческих объединений, союзов, организацийв) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти осуществляют органы военизированные и вооруженные, относящиеся к государственным военизированным формированиям (военизированность и вооруженность предполагают правовое обеспечение, наличие и возможность применения физической силы, специальных средств и оружия) — г) правоохранительную деятельность в органах исполнительной власти могут осуществлять только лица, состоящие на службе в соответствующих правоохранительных органах, имеющие военное или специальное звание и образование, а также навыки в данной работед) для сотрудников и военнослужащих, осуществляющих правоохранительную деятельность, установлен особый порядок прохождения службы, основанный на единоначалии и строгой субординациие) принятые законные решения при осуществлении правоохранительной деятельности органами исполнительной власти: являются мерами юридического воздействия, основанными на законе, в связи с нарушением которого имело место вмешательство соответствующих органов (нарушение этого требования влечет отмену принятого решения) и подлежат обязательному исполнению всеми должностными лицами и гражданами (различными органами и организациями) — связанные с правонарушениями, которые ограничивают права и свободы граждан либо затрагивают интересы государства, государственных, общественных или: частных организаций, могут быть обжалованы.

— По своему содержанию правоохранительная деятельность не является односложной. Ее многоплановость проявляется в относительном разнообразии выполняемых социальных функций, содержание которых предопределяется основными направлениями данного вида государственной деятельности. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить: конституционный контрольправосудиеорганизационное обеспечение деятельности судовпрокурорский надзорвыявление и расследование преступленийоказание юридической помощи и защита по уголовным делам.

Каждое из этих направлений нацелено на достижение конкретных, «частных» результатов: устранение нарушений предписаний Конституции РФсправедливое разбирательство и разрешение гражданских и уголовных делсоздание условий для нормальной деятельности судоввыявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагированияраскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в судепредоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи, особенно тем лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности. Достижение этих результатов в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше задач правоохранительной деятельности, несмотря на своеобразие и специфичность методов, используемых в процессе реализации конкретных функций (направлений).

Основным структурным элементом современных органов внутренних дел является милиция. Милиция — это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.

— Проведенное исследование позволяет обосновать тезис о том, что органы внутренних дел представляют собой единую систему государственных органов, которая входит структурно в «вертикальную» подсистему органов исполнительной власти, выполняющую задачи по обеспечению личной безопасности граждан, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений и т. д. В свою очередь элементы этой системы имеют «горизонтальные» связи. Так, например, органы милиции, являясь составной частью органов внутренних дел, входят в систему республиканских государственных органов, государственных органов области, края, Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также входят в систему городских, районных органов, органов района в городе.

Принадлежность милиции общественной безопасности, структурного элемента органов внутренних дел, системе федеральных органов исполнительной власти значительно ограничивает полномочия органов местного самоуправления в организации и обеспечении охраны общественного порядка, лишает органы местного самоуправления возможности организовывать деятельность местной милиции, дает им основание снимать с себя ответственность за состояние правопорядка на местах. Важность и социальная острота проблем защиты прав граждан, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью не только обуславливают необходимость ускорения процесса поиска путей реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, но и ставят эту задачу в число приоритетных.

— Ключевыми задачами (направлениями) правоохранительной деятельности исполнительной власти в настоящее время являются, например: активизация борьбы с преступностью, оздоровление криминальной обстановки в стране, обеспечение установленного законами и подзаконными актами правопорядка, государственной и общественной безопасности в широком смысле. Реализация этих задач зависит от многих факторов, в т. ч. не только от органов, служб, подразделений, учреждений, правоохранительных органов, непосредственной осуществляющих правоохранительную деятельность, но и от служб, обеспечивающих реализацию этой деятельности опосредованно (кадровая, штабная, тыловая работа). И это возможно, в частности, путем: а) определения (установления) принципиальных исходных положений устройства организационно-штатных структур органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность, направленную на обеспечение правопорядкаб) эффективного взаимодействия правоохранительных и других органов государственной власти при выполнении возложенных на них правоохранительных функций (задач) — в) внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, способствующие коренному улучшению этой деятельности, в частности, по возложению обязанности на другие государственные органы, государственные, общественные и частные организации, а также население функции оказания содействия правоохранительным органам в борьбе с различными правонарушениямиг) формирования, развития и совершенствования новых юридических и научно-технических средств, методов и приемов, направленных на противодействие всем правонарушениям, обеспечение правопорядка, личной, общественной и государственной безопасностид) развития и нормального обеспечения финансовой и материально-технической (тыловой) базы для активного осуществления данной деятельности правоохранительными органами исполнительной властие) создания и реализации эффективной кадровой политики в системе правоохранительных органов исполнительной власти, построенной в т. ч. на нормальном финансировании, жилищно-бытовом обеспечении их сотрудников и военнослужащих.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем деятельности органов внутренних дел в Российской Федерациипри совершенствовании нормативно-правовой базы, регламентирующей правовой статус МВД Россиипри разработке ведомственных инструкций. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов «Теория государства и права», «Конституционное право», «Правоохранительные органы» в высших и средне-специальных учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах.

Материалы диссертационного исследования, также были представлены научной общественности на ряде международных, российских и региональных научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

В процессе расширения демократических основ государственности в России все большее значение придается реализации конституционных прав и свобод граждан в сочетании с их обязанностями и ответственностью. Конституционное поведение индивида, исходя из регулятивной функции сознания, в том числе правосознания, предполагает праводопустимое собственное поведение и правобусловленное, небезразличное отношение к нарушению норм права другими лицами. В данном отношении выражается правовая активность человека как составная часть его социальной активности. Через эти отношения проявляется гражданин в, своих воззрениях на происходящее в целом и, в частности, на правоотношения, правовую политику, эффективность судебной системы и. правоохранительных органов, и т. п. В этой связи рассмотрение правоохранительных органов современной российской государственности позволяет выйти на конкретику построения правового государства и гражданского общества в России.

В системе исполнительной власти Российской Федерации Министерство внутренних дел России с подчиненными ему органами и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью. Необходимость его преобразования обусловлена повышением эффективности организации деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка, обеспечения общественной безопасности в условиях формирования в России гражданского общества и правового государства.

Преобразования систем организации и деятельности органов внутренних дел должны осуществляться на основе следующих принципов:

— целостности и единства системы МВД России при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасностинаучной обоснованности, преемственности, плановости и постепенности осуществления всех преобразований;

— надежности управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки;

— рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы;

— оптимальной простоты и гибкости организационных структур;

— приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

С учетом данных принципов, показательным является предложение сделанное Б. Грызловым в сентябре 2002 г. о разделении министерства внутренних дел на три взаимосвязанные, но административно независимые системы1. Первая — федеральная полиция (именно полиция, а не милиция, в точном переводе означающая «отряды самообороны»), единая и централизованная система, в которую войдет криминальная милиция, включая аппарат по борьбе с организованной преступностью и оперативно-поисковые и специально-технические подразделения. Втораямуниципальная милиция, и третья — гвардия (современные внутренние войска). При этом предполагается выделение следственных органов в самостоятельную структуру — федеральную службу расследований, которая будет представлять собой единую, централизованную систему государственных органов, предназначенных для производства.

1 См. об этом: Реформа органов внутренних дел России// Вестник Русского экономического общества, № 56 от 27 сентября 2002 г. предварительного расследования в пределах полномочий установленных уголовно-процессуальным законом.

Еще в бытность существования СССР был разработан законопроект о создании единого следственного комитета, который позволил бы сделать следователей органов внутренних дел независимыми от местных органов власти, не смешивать предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность (это касается следователей ФСБ и налоговой полиции), а в прокуратуре — предварительное следствие и надзор за ним2. За прокуратурой оставалась бы функция процессуального руководства расследованием. Этот законопроект так: и не был принятправоохранительные органы не желали расставаться со своими следственными аппаратами. Создание же Главного следственного комитета при МВД России, стало лишь формальностью, очередной «сменой вывесок».

Что же касается создания муниципальной милиции, то по мнению автора, на местном уровне давно назрела необходимость преобразования современной милиции общественной безопасности. Сегодня она довольно условно может именоваться «местной», но никак не муниципальной, поскольку, во-первых, целиком входит в структуру МВД, во-вторых, такие ее подразделения, как ОМОН, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, конвойная служба, служба дознания финансируются из федерального бюджета, а патрульно-постовая служба, участковые инспекторы, дорожно-патрульная служба и т. д. — из бюджетов субъектов Федерации.

Чтобы создать действующую муниципальную милицию, необходимо вывести ее из подчинения МВД, (Г)УВД и передать в ведение органов местного самоуправления. Это потребует структурной перестройки современной милиции общественной безопасности, поскольку.

2 См. об этом подробнее: Васильев О. Сначала реформа института предварительного следствия, а затем — следственного аппарата// Российская юстиция, 2001, № 8. подразделения и службы, которые финансируются из федерального бюджета, а также крупные подразделения ППС (полки, отдельные батальоны), нецелесообразно целиком передавать муниципалитетам из-за межтерриториального характера их деятельности. Определенные ограничения должна иметь передача полномочий в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. Основной сферой компетенции муниципальной милиции должна стать охрана общественного порядка, борьба с административными правонарушениями, в том числе в сфере нарушений правовых актов органов местного самоуправления, а также с преступлениями рассмотрение которых отнесено к компетенции мировых судей.

Создаваемая муниципальная (местная) милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участиембюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).

Однако здесь есть и другая «оборотная сторона медали». Современное финансовое состояние большинства муниципалитетов можно оценить как «крайне неудовлетворительное» и поэтому не совсем ясен источник покрытия дополнительных затрат на содержание муниципальной милиции. Но даже если эта задача в принципе и разрешима за счет передачи органам местного самоуправления некоторых видов налогов и пошлин, то проблема независимости и объективности деятельности муниципальной милиции подобным финансированием только усугубляется. Указанная финансовая зависимость милиции (в противовес существующей бюджетной самостоятельности органов внутренних дел, даже финансируемых из региональных бюджетов) может повлечь за собой трансформацию фактического статуса данных органов в некое подобие «личной гвардии» главы муниципального образования, так как именно данное должностное лицо контролирует расходную часть бюджета муниципалитета. Для разрешения изложенных противоречий, по мнению автора необходимо наличие четких законодательных гарантий (причем на федеральном уровне) не только юридической независимости муниципальной милиции, но и их финансовой самостоятельности.

В качестве перспективных задач, стоящих перед создаваемой муниципальной милицией необходимо выделить следующие: перваяпредварительная подготовка материалов о правонарушениях для рассмотрения судом, т. е. дознание по делам и широкому кругу преступлений небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) — втораяконтроль за соблюдением правовых актов органов местного самоуправления.

Одна из основных проблем, которая неизбежно возникает при разделении и децентрализации полномочий федеральных и местных органов внутренних дел, — обеспечение их взаимодействия, но это уже другая, вполне самостоятельная тема исследования.