Политические сети в государственном управлении

Актуальность темы

диссертационного исследования. В реформировании современной российской государственности особое место принадлежит модернизации системы управления, когда государственные программы обновления образования, здравоохранения, науки реализуются путем выстраивания властной вертикали, укрепления федерализма, преобразований на муниципальном уровне на основе новых подходов к государственному управлению, соответствующих объективным требованиям формирования инновационного общества.

Модернизация сферы государственного управления как политико-правовая проблема в контексте трансформирующего воздействия глобализации, культивирующей новые принципы регулирования общественных отношений и формирования государственной политики, приобретает всеобщее значение. Новые модели управления формируются на самых разных уровнях организации общественных структур — глобальных, региональных, национальных, муниципальных.

Так, в результате распространения телекоммуникационных систем, делающих доступными огромные информационные ресурсы и технологии, качественным образом изменились форма и содержание международного и национального политического процесса, что привело к трансформациям политико-правовой природы государства, выразившимся в перераспределении его функций в сфере управления. В рамках этих трансформаций идет процесс политико-правовой концептуализации новых моделей государственного управления, в числе которых, прежде всего, доктрины «регулирующего государства» и «рецептивного государства» в противоположность концепту национального государства, который в институционализации системы государственного управления представляет бюрократический и иерархический тип. В связи с этим проблема обеспечения государственного суверенитета перемещается на задний план и рассматривается в ряду второстепенных целей государственного управления.

Сетевую управленческую форму в политико-технологическом и концептуально-правовом плане следует рассматривать как важнейшую сторону данного процесса, выразившуюся не столько в формировании новой методологии исследования политического процесса, протекающего на разных уровнях, сколько в становлении нового типа отношений, характеризующих процесс принятия и имплементации решений международным сообществом, группами государств и отдельными государствами, получившими название политических сетей.

К сожалению, следует констатировать, что российская политико-правовая наука существенно отстала в теоретическом осмыслении целого комплекса явлений, к числу которых, несомненно, следует отнести новый вид общественных отношений, характеризующийся сетевыми свойствамиотсутствие четко выраженной социальной иерархиисубъективированную мотивированность и количественную нестабильность субъектов (участников) данных отношений. В целом эта политико-правовая модель отношений реализуется в сфере государственного управления на разных уровнях и институционализирована в системе нормативных предписаний формального и неформального порядка.

Учитывая, что политические сети являются важным фактором развития современных национальных государств, необходимо исследовать их институциональную роль в формировании новых политико-правовых моделей государственного управления, сущностные признаки и специфику, способы влияния на различные сферы общественной жизни, обеспечение прав и законных интересов российских граждан, национальной безопасности, что свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В отечественной политической и правовой науке данная проблема разработана крайне слабо, следует выделить лишь работы JI. Сморгунова, А. В. Пикулькина, С. В. Лещева, в которых дан анализ сетевой методологии исследования политики, управления и современного коммуникативного пространства. Между тем в отечественном политико-правовом дискурсе сформировался теоретико-методологический контекст исследования проблем государственного управления в связи с формами и способами имплементации политических решений, который может рассматриваться в качестве методологической основы анализа и политических сетей. Данная методология применялась при анализе российской государственной правовой политики в сфере противодействия коррупции и теневой экономике такими авторами, как С. С. Сулакшин, С. В. Максимов, И. Р. Ахметзянова, А. Р. Бахтизин, А. В. Вакурин, В. А. Ванцев, Ю. Г. Васин, М. В. Вилисов, С. П. Глинкина, Д. В. Гук, Т. А. Данилина, И. И. Елисеева, А. Ю. Круглов, Ю. В. Латов, А. А. Майдыков, В. К. Максимов, А. С. Малчинов, Ю. С. Мартюшов, Ю. Г. Наумов, М. Ю. Погорелко, Е. С. Сазонова, А. В. Тимченко, А. Ю. Ярутич, А. Н. Яцушко и др.

В западноевропейском и американском политико-правовом дискурсе данная проблема разработана более полно. Концептуальными источниками исследования проблемы политических сетей явились организационная социология и академическая теория администрирования бизнеса, школы социального структурного анализа, институционального анализа, теория общественного выбора и неоменеджеризм. Можно выделить ряд подходов к анализу политических сетей, которые формировались, начиная с 30-х годов прошлого века, и не потеряли своей актуальности в настоящее время: подход рационального выбора, персонального взаимодействия, формальный анализ сетей, структурный подход к сетям.

Так, впервые принципы сетевого подхода к анализу политических институтов были сформулированы Э. Гриффитом, который выявил закономерность взаимодействия различных акторов политики по проблемам законодательного обеспечения в соответствии с рациональным выбором. Принципы указанного направления сформулированы в трудах Дж. Ричардсона, Г. Джордана, Г. Родеса, Д. Марша. Теоретическим развитием сетевого подхода занимались Т. Берцель, К. Даудинг, JI. О’Тул. Эмпирический уровень анализа представлен исследованиями JI. Пала, Е. Кляйна и Дж. Коппеньяна.

Дальнейшее концептуальное осмысление сетевых структур в политике связано с работами П. Кениса и В. Шнайдера, которые обобщили характерные проявления трансформации политической реальности, выделив ряд факторов: возникновение общества, в основе которого находятся организованные сообществарост количества участников политического процесса и, как следствие, усиление давления на государственные органы власти со стороны значительного количества политических акторовразмывание границы между публичным и частнымповышение важности информации, экспертных оценоксекторализация политики и т. д.

Очевидно, что период 1970;1980;х гг. следует рассматривать как время современного оформления сетевого подхода в государственном управлении, что нашло свое выражение в трудах, посвященных анализу политико-управленческих «сетей» Д. Ноука, «сообществ» (communities) Дж. Ричардсона, «потоков» (streams) Дж. Кингдона, «подсистем» (subsystems) П. Сабатье-ра и ряда др. исследователей. В основе данных концепций лежит фундаментальная для сетевого анализа идея о том, что по мере усложнения современного общества сетевая форма социальной организации становится доминирующей.

Несмотря на достаточно большой объем работ зарубежных авторов, посвященных методологии сетевого анализа политики, исследованию политических сетей как типа общественных отношений, необходимо отметить, что политические сети как управленческий механизм в системе институционально-правового регулирования общественных отношений изучен крайне слабо.

Объектом диссертационного исследования являются политические и правовые технологии государственного управления.

Предметом диссертационного исследования выступают политические сети как управленческий механизм в системе институционально-правового регулирования общественных отношений.

Целью диссертационного исследования является институционально-правовой анализ политических сетей в государственном управлении.

Реализация цели диссертационного исследования предполагает решение ряда задач: интерпретировать феномен политических сетей в рамках институционально-правового регулирования управленческих отношенийдать категориальное определение сетям как политико-правовому феноменувыяснить значение сетевого подхода к политико-правовому регулированию государственных управленческих отношений в системе глобальной трансформации мирового порядкасистематизировать формы правовой институционализации политических сетей в государственном управлении Европейского союзаопределить основные тенденции политико-правовой институционализации политических сетей в российском государственном управленческом механизмевыявить перспективы политико-правового обеспечения российского национального суверенитета на основе сетевого подхода.

Научно-теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. Решение задач диссертационного исследования, определяемых сформулированной целью и предметом, обусловило использование соответствующей научной методологии: системный, логико-правовой, социально-правовой, концептуально-правовой анализ, методы юридической компаративистики и конфликтологии. Эмпирической базой диссертационного исследования явились информационные и юридические источники, содержащие сведения о политико-правовой институционализации отношений управления, данные о распространении сетевых технологий в политическом процессе государств Европейского союза и США, угрозах государственному суверенитету в связи с распространением политических сетейаналитические материалы о системе и структуре частного и публичного администрирования зарубежных государствнаучная и публицистическая литература по данной проблеме.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

— предложена теоретико-методологическая интерпретация политических сетей как одной из форм институционально-правового регулирования управленческих отношений;

— дано определение понятия сетей как политико-правовой категории;

— выявлены основные признаки и особенности сетевого подхода к политико-правовому регулированию государственных управленческих отношений;

— классифицированы формы правовой институционализации политических сетей в государственном управлении Европейского союза;

— определены основные тенденции политико-правовой институционализации политических сетей в российском государственном управлении;

— обоснованы перспективы политико-правового обеспечения российского национального суверенитета на основе сетевого принципа.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Политические сети являются нормативной системой, включающей в себя совокупность правил, норм поведения субъектов государственного управления, имеющей тактическую и стратегическую направленность. Как способ социальной организации и управленческая технология политические сети имеют как институциональные, так и неинституциональные регулятивные формы. В первом случае они включены в легальные институциональные структуры правового регулирования отношений, регламентируемые действующим законодательством. Во втором случае — обусловлены морально-этическими и корпоративными нормами. Противоречия, возникающие между институциональной и неинституциональной регулятивными формами, являются основой правовой легитимации политических сетей в структуре государственного управления.

2. Сети как политико-правовая категория выражают связь институциональных субъектов государственного управления и их интересов, формируемых' в процессе решения проблем и/или реализации политических программ, выступающих в качестве регулятора распределения ресурсов обеспечения государственно-правового управленческого механизма. Политические сети как стабильные образцы институционально-правовых отношений характеризуются отсутствием четко выраженной социальной иерархии, субъективированной мотивированностью и количественной нестабильностью субъектов данных отношений, они есть такой способ организации сообщества политических субъектов, при котором обмен материальными, административными, статусными и др. ресурсами выступает системной закономерностью и моти-вационной основой принятия государственных управленческих решений.

3. Сетевой подход выступает в качестве эффективной институционально-правовой методологии анализа современного политического процесса, а его применение обусловлено системой объективных и субъективных факторов. К числу объективных факторов следует отнести политико-правовую институционализацию сетевого способа социальной организации субъектов государственного управления. К числу субъективных — развитие научного знания о структуре, функциях, социальном и управленческо-технологическом значении политических сетей. Сетевая методология исследования государственно-правового управленческого процесса представляет собой совокупность приемов, методов анализа, методологических принципов и подходов к политико-правовому регулированию современного политического процесса.

4. Транснациональные политические сети представляют собой легитимное прямое взаимодействие государств, государственных образований и союзов государств, характеризующееся горизонтальной структурой интеграции. Распространение транснациональных политических сетей обусловлено снижением роли государственного суверенитета в системе мирового порядка на фоне возрастания роли глобальных сетей сотрудничества групп интересов.

Национальные государства-члены Европейского союза утрачивают традиционные институциональные рамки (транснационализация экономики, социальной жизни), что обусловливает потребность правительств национального уровня в сотрудничестве и совместной мобилизации ресурсов с большим числом политических субъектов, которые не институционализированы сферой их иерархического контроля.

Сетевые формы государственного управления соответствуют реализации данной потребности и находят политико-правовую легитимацию в виде регулирующих агентств, деятельность которых характеризуется отсутствием иерархичности и активным подключением расширенного круга участников к принятию и имплементации общих решений.

5. Глобализация оказывает трансформирующее влияние на национальное государство, связанное с переходом от иерархического управления к перераспределению функций его субъектов на основах сетевой организации. Так, модернизация государственного управления и его институционального аппарата во многом обусловлена развитием информационных технологий, проникающих в частный, публичный сектор и превращающих административный аппарат в гибкую сетевую структуру. Политико-правовая концептуализация государственной политики в сфере публичного администрирования в данных условиях находит выражение в доктрине новой политико-правовой модели государственного управления, согласно которой суверенитет государственной власти функционально должен определяться целью координации действий различных институциональных субъектов политического процесса, между которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляется взаимное влияние посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются государственные, негосударственные, национальные и глобальные элементы.

6. Распространение политических сетей, их правовая институционали-зация в государственном управлении представляют собой форму социальной интеграции и эффективный метод выработки управленческих решений, основанных на учете интересов граждан. Между тем распространение сетевых технологий управления на государственную сферу представляет угрозу национальной безопасности, прежде всего выражающуюся в дефрагментации российской государственной политики, нарушении институционализированного законодательством принципа иерархичности выработки и принятия управленческих решений, ограничении государственного суверенитета. Как устойчивые и способные к регенерации образования политические сети жизнеспособнее централизованных государственных структур и приспособлены к проникновению в органы власти и управления, к коррупционным практикам.

В связи с этим необходима реализация законодательных мер противодействия угрозам распространения политико-сетевых управленческих практик в нормативно-правовом акте федерального уровня «О политических сетях в Российской Федерации», регламентирующем их распространение в сфере публичного администрирования, бизнеса, культуры и государственного управления.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы, результаты и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования политических сетей в целях создания теоретической базы разработки государственной политики по защите интересов личности, общества и государства в связи с их распространением. Рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при разработке федеральных программ по решению проблем государственного управления, законопроектов, направленных на правовое обеспечение сетевых технологий, используемых в политическом процессе. Предлагаемая в исследовании система понятий может быть использована при анализе политико-правовой динамики отношений в сфере государственного управления, политико-правового регулирования различных сфер общественной жизни, в преподавании курсов теории и истории государства и права, юридической конфликтологии, правовой регио-налистики и других дисциплин.

Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические и практические положения диссертационного исследования отражены в статьях, опубликованных в академических журналах, сборниках материалов конференций, межвузовских сборниках научных трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Полученные результаты исследования представлялись автором на международных и всероссийских конференциях и совещаниях, проводимых в Южном федеральном университете и Ростовском юридическом институте МВД России.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Сложность и многогранность современного политического процесса, на который большой отпечаток накладывают тенденции глобализации, трансформирующие общественные отношения, изменяющие уклады, ценностные установки и стереотипы, оказывающие влияние на институционально-правовую сферу, предъявляют новую систему требований к субъектам международного порядка, формируя нормативный контекст в соответствии с новыми вызовами и угрозами. Сфера управления в данном контексте испытывает столь же существенные трансформации, сколь и сфера экономики или политики, будучи включенной в общий план политического процесса. Политические сети как альтернативная институционально структурированной системе государственности вестфальского типа политико-правовая технология получили распространение в связи с указанными трансформациями и в целом являются проявлением общей тенденции формирования общественных отношений и консолидации сообществ на основе осознаваемых интересов, технологически обеспеченных непосредственной связью акторов данных сетей, осуществляемой в процессе обмена ресурсами. Противоречие, возникшее в связи с распространением политических сетей, с одной стороны, и их низким уровнем политико-правового анализа в нашей стране, с другой стороны, побуждают к институционально-правовому анализу этого феномена, предпринятого в настоящем диссертационном исследованиии, итоги которого могут иметь существенное значение для российской политико-правовой практики, более полной реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства в современных условиях.

Так, результаты проведенного исследования могут быть обобщены в ряде научных положений, имеющих, на наш взгляд, теоретико-методологическое значение для анализа современного политического процесса, а также прикладное значение в процессе выработки программ реформирования государственного управления.

По нашему мнению, политические сети являются нормативной системой, включающей совокупность правил, норм поведения субъектов политического процесса, имеющей стратегическую направленность. Как способ социальной организации и управленческая технология политические сети имеют как институциональные, так и неинституциональные регулятивные формы. В первом случае они включены в легальные институциональные структуры регулирования отношений, регламентируемых действующим законодательством. Во втором случае — регламентированы морально-этическими и корпоративными нормами. Противоречия, возникающие между институциональной и неинституциональной регулятивными формами, являются основой правовой легитимации политических сетей в структуре политического процесса.

В контексте институционально-правового анализа политические сети следует рассматривать как политико-правовую категорию, выражающую связь субъектов политического процесса и их интересов, формируемых в процессе решения проблем и/или реализации политических программ, выступающую в качестве регулятора распределения ресурсов обеспечения политического процесса и поведения субъектов политики. Политические сети как стабильные образцы общественных отношений характеризуются отсутствием четко выраженной социальной иерархии, субъективированной мотивированностью и количественной нестабильностью субъектов (участников) данных отношений (акторов), есть такой способ организации сообщества политических субъектов, при котором обмен материальными, административными, статусными и др. ресурсами выступает основной закономерностью и мотивационной основой принятия управленческих решений.

При этом сетевой подход выступает в качестве эффективной институционально-правовой методологии анализа современного политического процесса, а его применение обусловлено системой объективных и субъективных факторов. К числу объективных факторов следует отнести политико-правовую институционализацию сетевого способа социальной организации субъектов политического процесса. К числу субъективных — развитие научного знания о структуре, функциях, социальном и управленческо-технологическом значении политических сетей. Сетевая методология исследования политического процесса представляет собой совокупность приемов, методов анализа, методологических принципов и подходов к изучению политических явлений, основанных на сетевых свойствах современного политического процесса.

Политические сети играют большую роль в контексте современной глобализации, выступая в качестве альтернативы традиционным формам консолидации субъектов политического процесса и групп интересов. Важное значение в этой связи представляют транснациональные политические сети, которые следует рассматривать как легитимное прямое взаимодействие акторов политических систем государств, государственных образований и союзов государств, характеризующееся горизонтальной структурой интеграции.

Распространение транснациональных политических сетей обусловлено снижением роли государственного суверенитета в системе современного международного порядка на фоне возрастания роли ТНК, глобальных сетей сотрудничества групп интересов, трансграничной преступности и международных неправительственных организаций. Национальные государства-члены ЕС сегодня утрачивают традиционные институциональные рамки (транснационализация экономики, социальной жизни), что обусловливает потребность правительств национального уровня в сотрудничестве и совместной мобилизации ресурсов с большим числом политических субъектов, которые неинституционализированы сферой их иерархического контроля. Политические сети как форма управления соответствуют реализации данной потребности и политико-правовую легитимацию в государствах-членах ЕС находят в виде регулирующих агентств, деятельность которых характеризуется отсутствием иерархичности, наличием сетевой природы и активным подключением расширенного круга участников к принятию и имплементации общих для ЕС решений. Правовая легитимация сетевого принципа функционирования данных акторов обусловлена их относительной независимостью от национальных министерств, способностью эффективно взаимодействовать с субъектами политического процесса на уровне Сообщества, участием в сетевых структурах на разных уровнях управления.

Следует признать, что глобализация оказывает трансформирующее влияние на современное государство, состоящее в переходе от иерархического управления к перераспределению функций его субъектов на основах сетевой организации. Так, модернизация политической власти и ее институционального аппарата во многом обусловлена развитием информационных технологий, пронизывающих частный, публичный сектор и трансформирующей административный аппарат в гибкую сетевую структуру. Политико-правовая концептуализация государственной политики в сфере публичного администрирования в данных условиях находит выражение в доктрине новой модели управления, согласно которой суверенитет государственной власти функционально должен определяться целью координации действий различных акторов политического процесса, между которыми постоянно происходит динамическое распределение обязанностей и осуществляется взаимное влияние посредством создания гибридных и подвижных сетей, в которых комбинируются государственные, негосударственные, национальные и глобальные элементы.

Таким образом, распространение политических сетей, их правовая ин-ституционализация в политическом процессе отражают закономерность развития современного общества, представляют собой форму социальной интеграции и эффективный метод выработки управленческих решений, основанных на учете интересов граждан. Между тем распространение сетевых технологий управления на государственную сферу представляет угрозу национальной безопасности, прежде всего выражающуюся в дефрагментации российской государственной политики, нарушении институционализированного законодательством принципа иерархичности выработки и принятия управленческих решений, подрыве государственного суверенитета. Как устойчивые и способные к регенерации образования, политические сети жизнеспособнее централизованных государственных структур и приспособлены к проникновению в органы власти и управления, к коррупционным практикам, что особую актуальность приобретает в связи с распространением экстремистских и террористических сетей. Назрела необходимость выработки законодательных мер противодействия угрозам в связи с распространением политико-сетевых практик в Российской Федерации — в принятии нормативно-правового акта федерального уровня «О политических сетях в Российской Федерации», регламентирующего их распространение в сфере публичного администрировании, бизнеса, культуры и государственного управления.