Президент Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы взаимоотношений

Актуальность темы

исследования определяется тем, что в процессе формирования в Российской Федерации современного правового демократического государства важную роль играет оптимизация взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ с точки зрения их соответствия конституционным принципам народовластия.

Интерес к данной проблематике обусловлен рядом факторов:

— во-первых, начиная с момента учреждения в 1991 году поста Президента РФ, которое, по мнению многих авторов, явилось ключевым преобразованием в системе высших органов власти в период конституционных реформ1, его отношения с органами государственной власти субъектов РФ претерпели целый ряд качественных изменений, в результате которых под влиянием объективных и субъективных факторов Президент РФ занял центральное место в отношениях с субъектами РФ. Поэтому без их уяснения невозможно дать полную и всестороннюю оценку состояния российского федерализма в настоящее время;

— вЬ-вторых, спектр мнений о роли и предназначении Президента Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ разнообразен: от признания его заслуг в качестве «локомотива реформ» до объявления его неким «самодержцем», в руках которого сосредоточены «царские» полномочия. В специфических условиях российского государства, находящегося на стадии перехода к реальной демократии, сторонники сильной президентской власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ видят в усилении роли главы государства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти, укрепления российской.

1 См., напр.: Плеханова Л. Н. Президент Российской Федерации в системе органов охраны Конституции Российской Федерации. Дис. канд.юрид.наук. Томск. 2004, С.4−10. государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Противники же такого усиления в обоснование своей точки зрения предупреждают об опасности установления президентского всевластия, которое чревато возвратом к тоталитаризму. Наличие таких дискуссий свидетельствует о том, что указанная проблема требует дальнейшего теоретического осмысления;

— в-третьих, анализ особенностей взаимоотношений Президента Российской Федерации с исполнительными и законодательными органами государственной власти субъектов РФ, которые не могут функционировать вне рамок общей системы политической организации публичной власти, позволяет дать оценку не только принципам, механизмам этих взаимоотношений, но и устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе. От решения задачи теоретического осмысления указанных отношений во многом зависят повышение действенности государственной власти (как на федеральном, так и на региональном уровне), стабильность политических институтов, эффективность управления государством, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, реализация на практике установленных Основным законом РФ конституционных принципов разделения властей, федерализма и народовластия;

— в-четвертых, произошедшие за последние несколько лет изменения в правовом регулировании взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ вызвали большой общественный резонанс и имели своим следствием возникновение целого ряда вопросов об их конституционности. При этом предпринятые Конституционным Судом Российской Федерации попытки снять некую остроту и устранить неопределенность в указанной сфере по большому счету не привели к желаемому результату. Более того, ряд решений этого органа вызвал недоумение у многих теоретиков и практиков конституционного права.

Все это свидетельствует о необходимости подробного и всестороннего изучения российского законодательства, регулирующего взаимоотношения Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, а также практики его применения.

Степень разработанности проблемы.

Исследованию становления, сущности, правового статуса, основных полномочий, ответственности Президента РФего места в системе разделения властейиздаваемых им нормативных актов были посвящены труды Л. Б. Волкова, Э.А. Гаджи-Заде, C.B. Гордиенко, Г. В. Дегтева, Б. П. Елисеева, P.O. Зыкова, A.M. Ковалева, О. Ю. Кокуриной, О. В. Красных, Л. Б. Лукьяновой, В. О. Лучина, A.B. Мазурова, И. Ю. Макановой, Г. Б. Мирзоева, Л. А. Окунькова, Л. Н. Плехановой, В. И. Радченко, P.A. Сахиевой, Д. В. Фарафонова, И. В. Филиппова и др.

Учеными рассматривались и отдельные вопросы государственного устройства РФ, исходя из современных основ взаимодействия федерации с ее субъектами. В этой связи можно отметить работы М. В. Баглая, A.B. Безрукова, И. Г. Дудко, Б. Л. Железнова, В. Д. Зорькина, Ю. В. Капитанец, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина, А. Е. Лунева, A.A. Муравьева, А. Н. Никонова, Г. К. Садриева, В. П. Стародубцева, И. А. Умновой, М. Х. Фарукшина, В. Е. Чиркина, И. А. Шевчука и др.

Однако проблема взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ все еще является малоизученной в российской юридической науке. До настоящего времени отсутствуют труды, комплексно раскрывающие эту тему.

Объектом исследования выступают развитие взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерацииа также нормативно-правовая база, регулирующая указанные отношения.

Предметом исследования является всесторонняя оценка сущности, основных характеристик взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФизучение особенностей их правового регулированияанализ проблем, возникающих в ходе осуществления этих отношений.

Цель исследования — раскрытие основных направлений во взаимоотношениях Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ, а также устранение отдельных пробелов в их правовом регулировании.

Соответственно автор ставил перед собой следующие задачи:

— определить сущность взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

— проследить эволюцию этих взаимоотношений;

— выявить основные направления взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ на современном этапе и дать их развернутый анализ;

— проанализировать основные проблемы, существующие в правовом регулировании взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов в современной России и предложить возможные способы их разрешения.

Методическую и теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющие отношение к исследованию конституционных принципов правового государства, истории президентской власти в Российской Федерации, сущности и основных характеристик института Президента РФ, а также к изучению особенностей федеративных отношений в России и в зарубежных государствах.

В работе широко используется ряд научных методов: системный, сравнительный, нормативный, логический и исторический. Системный подход является весьма важным при анализе взаимоотношений Президента РФ с органами различных ветвей власти субъектов РФ. Сравнительный метод используется в основном при сопоставлении опыта российской и зарубежных федераций в отдельных вопросах правового регулирования взаимоотношений президента с региональными органами государственной власти. Применение нормативного метода обусловливается необходимостью анализа обширного нормативного материала, используемого в диссертации. Использование исторического метода является важным с точки зрения понимания эволюции взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти субъектов на разных этапах современной истории. Использование же исторического и других подходов является плодотворным только в тесном переплетении с логическим методом, без которого ни одно теоретическое исследование вообще невозможно.

Теоретической основой исследования выступают сложившиеся в отечественной юридической науке представления о конституционных принципах построения российского государства, о месте и роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей, об основах построения взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации определяется тем, что она содержит попытку комплексного исследования и систематизации взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти субъектов федерации на современном этапе развития российской государственности. С учетом зарубежного опыта и на основе критического осмысления этих отношений автор формулирует рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства о взаимодействии Президента РФ с органами субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие выводы и положения:

1. Взаимоотношения Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ могут рассматриваться в качестве особого процессуального института конституционного права.

2. Установленная в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа власти субъекта РФ в случае двукратного (троекратного) отклонения представленной Президентом России кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации либо непринятия решения о наделении или об отклонении такой кандидатуры в силу своей правовой значимости требует закрепления не в текущем законодательстве, а на уровне Основного закона России.

3. Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, введенный Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», затрагивает конституционные принципы разделения властей, федерализма и народовластия.

4. Предусмотренная статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возможность отрешения Президентом России от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в связи с утратой им доверия Президента РФ не соответствует положениям Основного закона Российской Федерации.

Теоретическое и научно-практическое значение исследования состоит, прежде всего, в том, что его итоги призваны внести определенный вклад в разработку одного из важнейших на сегодняшний день аспектов федеративных отношений в России — взаимоотношений центральных органов власти в лице Президента РФ и региональных органов государственной власти.

Содержащиеся в диссертации рекомендации могут быть использованы в законодательной и иной работе по совершенствованию институциональных основ российского федерализма. Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, для служащих исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также для представителей судебных органов.

Существенную помощь материалы диссертации могут оказать в преподавании конституционного права, политологии, подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам, при разработке соответствующих спецкурсов.

Апробация диссертации выразилась в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, в обсуждении работы на заседаниях кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского государственного университета.

Заключение

.

В рамках настоящей работы было проведено комплексное и всестороннее исследование взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ.

1. Установлено, что в качестве главы • государства Президент РФ активно взаимодействует не только с федеральными, но и с региональными органами как исполнительной, так и законодательной власти. В таких взаимоотношениях он зачастую выступает как орган государственной власти, осуществляющий конституционный контроль и надзор (в функциональном понимании), и обладающий так называемым «двойственным статусом» в сфере полномочий в области правовой охраны Конституции РФ и федерального законодательства.

2. В диссертации раскрыта правовая сущность взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, а также показано, что указанные взаимоотношения составляют относительно самостоятельный процессуальный институт конституционного права, так как в их правовом регулировании можно обнаружить все признаки, присущие процессуально-правовому институту: однородность фактического содержания и полнота регулируемых нормами права отношенийединство и нормативная обособленность соответствующих правовых предписанийпроцедурно-организационный характер правовых норм, основным назначением которых является конкретизация материально-правовых отношений, а также установление целенаправленной, строго регламентированной процедуры их реализациинаправленность правовых предписаний, регулирующих взаимоотношения Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ, на регламентацию организационной деятельности субъектов права, наделенных полномочиями по применению норм материального правазакрепление в правовых нормах постадийного развития процессуальной деятельности.

3. В работе подробно раскрывается эволюция взаимоотношений Президента Российской Федерации с региональными органами государственной власти начиная с момента образования в России поста Президента, а также выявляются предпосылки установления нынешней системы правового регулирования указанных отношений. В частности, выделяется пять этапов их исторического развития и тщательно анализируется специфика каждого из них.

4. В результате сравнительного анализа взаимодействия президента с региональными органами власти в зарубежных государствах диссертантом выявлены сходственные черты, присущие как этим отношениям, так и взаимоотношениям главы государства с органами власти субъектов в Российской Федерации (например, институт префектов во Франции и полномочных представителей Президента в федеральном округе в Россииинститут федерального вмешательства и т. д.).

5. В настоящем исследовании подробно рассматриваются принципы, а также основные направления взаимоотношений Президента Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ: а) воздействие Президента РФ на органы законодательной власти субъектов РФ в результате издания ими нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательствуб) взаимоотношения при наделении гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФв) участие Президента России в роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФг) взаимоотношения при отрешении от должности* высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В работе также отражена точка зрения авторов, выделяющих и иные аспекты взаимоотношений Президента России с законодательными органами власти субъектов РФ: отношения при возбуждении (осуществлении) согласительных процедур, подготовке и рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов Президента РФ, отношения в процессе заключения договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при назначении судей Конституционного Суда РФ, а также взаимодействие законодательного органа субъекта РФ с Президентом РФ через своего представителя — члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В процессе анализа указанных взаимоотношений выявлено наличие ряда пробелов в действующем законодательстве и установлено несоответствие отдельных его положений нормам Конституции РФ. Соответственно были сделаны предложения по восполнению этих пробелов и устранению имеющихся противоречий.

Так, в частности, положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не устанавливается срок для повторного рассмотрения законодательным органом власти субъекта РФ внесенной Президентом кандидатуры на должность главы субъекта РФ. На наш взгляд, наиболее логичным было установление в данном случае двухнедельного срока, установленного абз. З п. 2 ст. 18 закона для первого рассмотрения.

Также законом прямо не установлена обязанность и срок повторного внесения Президентом РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ в том случае, если законодательный орган власти субъекта РФ не принял в установленный законом срок решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями. По нашему мнению, необходимо прямо установить в тексте закона соответствующую обязанность, а также определить срок такого повторного внесения по аналогии с абз.6 ч.2. ст. 18 закона — 7 дней с даты истечения срока, в течение которого законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта должен был вынести решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ или об отклонении его кандидатуры.

Самым серьезным в рассматриваемых взаимоотношениях Президента РФ с законодательными органами власти субъектов РФ стал вопрос о конституционности положений закона, в соответствии с которыми Президент имеет право распустить орган законодательной власти субъекта РФ в случае двукратного (троекратного) отклонения или нерассмотрения представленной Президентом кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Поскольку в этом случае законодательный орган субъекта РФ совершает правомерные действия, то такая мера воздействия Президента РФ, как его роспуск, должна рассматриваться не как мера ответственности, а как способ устранения противостояния между органами государственной власти разных уровней территориальной организации (федерального и регионального). Актом высшей юридической силы, регулирующим основы федеративных отношений в Российской Федерации, является Конституция РФ. По этой причине федеральный закон не может быть инструментом, устанавливающим «санкции» в отношениях между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ за совершение последними правомерных действий. Таким образом, по мнению диссертанта, установить рассмотренный выше способ воздействия Президента РФ на орган законодательной власти субъекта РФ возможно исключительно на уровне конституционных норм.

6. В работе изучены особенности взаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, рассмотрены вопросы участия Президента РФ в организации взаимодействия исполнительных органов власти субъектов РФ с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в процессе распределения полномочий между указанными органамипроанализирована роль полномочных представителей Президента РФ в федеральном округеизучены меры воздействия Президента РФ на исполнительные органы власти субъектов РФ, основания и механизм их применения.

7. Особое внимание в диссертации уделено новому порядку наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, установленному Федеральным законом № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Отмечено, что сделанные Конституционным Судом РФ в Постановлении. № 13-П выводы и оценки относительно конституционности нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ выглядят неубедительно.

Так, указанный порядок чреват опасностью парализации деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Этот орган, по существу, оказывается лишенным права самостоятельно принять решение о кандидатуре на должность главы субъекта (отсутствие у главы российского государства обязанности учитывать мнение законодательного органа власти субъекта РФ при внесении на его рассмотрение соответствующей кандидатурывозможность роспуска законодательного органа субъекта РФ Президентом при отклонении предложенной кандидатуры). Более того, при принятии решения законодательный орган государственной власти субъекта РФ фактически впадает в зависимость от Президента РФ, не входящего непосредственно ни в одну из ветвей власти. С учетом этого в диссертационном исследовании делается вывод о нарушении установленного статьей 10 Конституции РФ принципа разделения властей.

Также в рассматриваемом случае отсутствует баланс региональных и федеральных интересов, указанный Конституционным Судом РФ в качестве одного из обязательных условий, необходимых для установления нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. В предусмотренной законом процедуре, в силу указанных выше причин, определяющую роль играет не орган государственной власти субъекта РФ, а федеральный орган государственной властиПрезидент РФ. По сути, это означает, что субъект федерации может быть фактически устранен от непосредственной организации (наделения полномочиями) своего высшего должностного лица. В этом случае нельзя вести речь о том, что субъект РФ самостоятельно формирует органы власти. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о несоответствии нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ конституционному принципу федерализма и положениям статей 11 и 73 Конституции РФ.

Кроме того, тот факт, что орган законодательной власти субъекта РФ вынужден ориентироваться на позицию Президента РФ, а не на мнение населения соответствующего субъекта, означает, что решение законодательного органа власти субъекта РФ не может рассматриваться в качестве выражения воли населения соответствующего субъекта. Это, в свою очередь, позволяет говорить о нарушении конституционного принципа народовластия, установленного статьей 3 Конституции РФ.

С учетом вышеизложенного в настоящее исследование был включен ряд предложений, реализация которых на практике, по мнению диссертанта, позволит устранить указанные несоответствия:

— необходимо установить в федеральном законе порядок, в соответствии с которым Президент РФ в обязательном порядке вносит на окончательное утверждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предложение не менее чем по двум кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта РФ;

— необходимо предусмотреть в федеральном законе положение, согласно которому, в случае двукратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур, субъекту РФ должна быть предоставлена возможность:

• либо без роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ потребовать от Президента РФ внесения на рассмотрение указанного органа не менее двух кандидатур, которые в обязательном порядке будут предварительно согласованы с законодательным органом власти субъекта РФ;

• либо провести прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ.

8. Наконец, в работе рассмотрены меры воздействия, которые Президент Российской Федерации вправе применить по отношению к высшему должностному лицу субъекта РФ.

При этом особое внимание было уделено отрешению от должности высшего должностного лица субъекта РФ по причине утраты доверия Президента России. В результате осуществленного анализа был сделан вывод, что единоличное принятие Президентом РФ такого решения без какого-либо участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, по существу является нарушением принципа федерализма, установленного Основным законом Российской Федерации.